Эволюция и самой Конституции
Хабриевой, в ходе проводимых в стране реформ на базеКонституции РФ происходит эволюция и самой Конституции.310 Д.Н. Козакключ для решения проблемы конституционного разграничения предметовведения и полномочий видит в том, чтобы, не трогая конституционнуюмодель, наполнить Конституцию, ее потенциал, не до конца реализованный,содержанием, которое она сама предусматривает путем пересмотра всегороссийского законодательства.1 Наряду с конституционным выделяютподконституционный уровень регулирования: Конституционная нормадопускает совмещаемый с ней второй уровень регулирования, если в нейсодержится отсылка к закону, вводятся правовые формы реализацииконституционной нормы, устанавливаются процессуальные нормы.311 312По нашему мнению, в ходе будущей конституционной реформы важнейшие принципы разграничения компетенции по предметамсовместного ведения необходимо закрепить в Основном законе страны. Допересмотра Конституции РФ они могут быть установлены законодательно,но не обычным федеральным законом, а законом, регулирующимобщественные отношения конституционного значения, а именно:федеральным конституционным законом.Идея существования и
действия наряду с Конституцией и конституционных законов, - отмечает О.Е. Кутафин, - преследует цель уменьшить объем самой Конституции РФ. Посвоей юридической силе федеральные конституционные законы занимаютпромежуточное место между Конституцией и обычными федеральнымизаконами, их принятие требует более сложной процедуры по сравнению собычными законами, высокой степени общественного согласия.313 Помнению В.Е. Чиркина, принятие федерального конституционного законапридает особое значение регулированию определенной группыобщественных отношений, возводит это регулирование на конституционныйуровень; многие федеральные конституционные законы, по видимому,выполняют роль своего рода приложения к Конституции, поскольку, будучикрупными актами (например, о военном положении или о КонституционномСуде), не могут быть включены в ее текст.1
Однако вопрос об объекте (предмете) регулирования конституционным законом остается в науке дискуссионным. Уделяя значительное вниманиехарактеристике конституционных законов как некой свыше и заранеепредопределенной данности, выделяя и рассматривая основные черты иособенности конституционных законов, такие, в частности, как особыйпорядок их принятия, изменения и отмены; издание их только по вопросам,предусмотренным Конституцией РФ, обладание конституционнымизаконами юридической силой, превышающей юридическую силу обычныхзаконов; и др., отечественные исследователи, впрочем также, как и ихзарубежные коллеги, - отмечает М.Н.Марченко, - оставляют, тем не менее,без должного ответа такой принципиально важный вопрос, как вопрос обобъективных, конкретных критериях (критерии) первоначального отнесениятех или иных нормативно-правовых актов к разряду конституционныхзаконов и последующего их разграничения с обычными, текущимизаконами.314 315 Остановимся подробнее на этом важнейшем вопросе.
Частью 1 статьи 108 Конституции РФ определено: Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотреннымКонституцией Российской Федерации. Буквальное толкование даннойнормы приводит многих авторов (Н.В. Витрук, А.Е. Козлов, С.В. Поленина,В.А. Туманов и др.) к выводу о том, что в самой Конституции данисчерпывающий список федеральных конституционных законов, и любое егодополнение возможно лишь путем соответствующего изменения Основногозакона страны.1 Отсюда следует, - пишет по этому поводу Б. А. Страшун,316 317 318 -что не включенная в этот перечень конституционная материя должнарегулироваться обычными федеральными законами, а это позволяетмайоризировать 50% минус 1 состава каждой палаты ФедеральногоСобрания (разумеется, если с этим будет согласен Президент РоссийскойФедерации), т.е. принять конституционное по своему характеру решение, скоторым не будет согласна почти половина законодателей.
По мнению И.А. Конюховой, жесткое определение в Конституции РФ вопросов, по которым принимаются конституционные законы, не тольконегибкий, но и достаточно недальновидный подход. Просчеты в отбореобщественных отношений, подлежащих регулированию в формефедеральных конституционных законов неизбежны, особенно, когда этоосуществляется впервые, в условиях отсутствия предшествующего опыта поиспользованию данного вида нормативного правового акта.
Представляется, что ограничительное доктринальное толкование части 1 статьи 108 осуществляется без учета требования системности толкования,вне ее связи с другими конституционными нормами и по этой причинеявляется неполным. В Послании Конституционного Суда РФ ВерховномуСовету РФ от 5 марта 1993 года О состоянии конституционной законности вРоссийской Федерации специально подчеркивалась необходимостьсистемного толкования конституционных норм: Нельзя не учитывать, чтоКонституция есть единый документ и все ее положения должны рассматриваться во взаимосвязи, системно.1
При системном толковании конституционных норм, определяющих объект (предмет) регулирования федерального конституционного закона,возникает иное правопонимание. Частью 1 статьи 76 Конституции РФустановлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаютсяфедеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющиепрямое действие на всей территории Российской Федерации. Даннаяконституционная норма не устанавливает пределов для принятияфедерального конституционного закона за исключением ограничения егопредмета общественными отношениями, отнесенных к ведению РоссийскойФедерации. Толкование части 1 статьи 108 Конституции РФ в ее системнойсвязи с частью 1 статьи 76 Конституции РФ приводит к выводу о том, чтофедеральными конституционными законами могут быть урегулированы ииные группы общественных отношений, кроме прямо поименованных вКонституции РФ, так называемых органических конституционныхзаконов. Такая позиция находит широкое распространение в научной среде(О.Е. Кутафин, Б.А. Страшун, М.С. Студеникина и др.)319 320 и разделяетсяавтором диссертации.
Другими словами, - отмечает М.С. Студеникина, - конституцией определяется не количество, а только тематика федеральныхконституционных законов. Данная трактовка получает все большеераспространение. Именно исходя из такого понимания проблемы, взаконотворческой практике последних лет принимаются и готовятсяфедеральные конституционные законы, непосредственно в Конституции неназванные.1 В качестве примера обычно приводится Федеральныйконституционный закон от 28 июня 2004 N 5-ФКЗ О референдумеРоссийской Федерации, в котором институт референдума урегулированцеликом, а не только в части порядка его назначения, как это следует изпункта в статьи 84 Конституции РФ.321 322 Аналогично Федеральнымконституционным законом от 31 декабря 1996 года 1-ФКЗ О судебнойсистеме Российской Федерации не только установлена судебная система,как это предусмотрено частью 3 статьи 118 Конституции РФ. Этимконституционным законом закреплены также принципы осуществленияправосудия, регулирующие общественные отношения, которые возникают всфере не судоустройства, а судопроизводства.323 По мнению Б.А. Страшуна,324по вопросам, прямо поименованным в Конституции РФ, ФедеральноеСобрание обязано принять федеральные конституционные законы, а поостальным вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, можетэто сделать, если считает, что они имеют конституционный характер.
В соответствии с изложенным федеральным конституционным законом могут регулироваться те общественные отношения, предусмотренныестатьей 71 Конституции РФ, которые имеют особое конституционноезначение, нуждаются в конституционном регулировании и требуют в этойсвязи особой процедуры и высокой степени общественного согласия, аименно: одобрения не менее трех четвертей голосов от общего числа членовСовета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатовГосударственной Думы. По нашему мнению, федеративное устройство,включенное в ведение Российской Федерации (пункт б статьи 71
Конституции РФ), в том числе принципы разграничения компетенции между центром и регионами, является, как обосновывалось выше, объектомконституционного регулирования, относится к вопросам конституционногозначения, требующим квалифицированного большинства голосов СоветаФедерации как палаты субъектов Российской Федерации. Близкая точказрения высказана Р.В. Енгибаряном и Э.В. Тадевосяном, по мнению которых,несмотря на многое сделанное в правовом регулировании федеративныхотношений с момента принятия Декларации о государственном суверенитетеРоссии, еще несравнимо большее предстоит сделать, включая принятиеконституционных и иных федеральных законов по вопросам федерализма.325
Таким образом, представляется юридически возможным и политически целесообразным до проведения конституционной реформы в РоссийскойФедерации определить принципы разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектовфедеральным конституционным законом. Принятие такого закона, во-первых, сформирует и закрепит общее согласие Федерации и составляющихее субъектов (посредством одобрения в Совете Федерации, состоящим изпредставителей органов государственной власти субъектов РФ) по основамфедеративного устройства Российского государства. Во-вторых, создастправовую основу для безусловного исполнения федеральным законодателемтаких принципов вследствие высшей юридической силы конституционногозакона по отношению к обычным федеральным законам (часть 3 статьи 76Конституции РФ).
Полученные на основе результатов диссертационного исследования выводы и предложения позволяют представить институтсовместного ведения, обозначенный нами в самом общем виде в первомпараграфе первой главы диссертации, как самостоятельныйконституционно-правовой институт, состоящий из следующих основных компонентов:
- конституционные нормы, устанавливающие предметы веденияРоссийской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведениясубъектов РФ (статьи 71, 72, 73 Конституции РФ), а также определяющиеправовые формы дальнейшей конкретизации конституционных предметовведения (часть 3 статьи 11, статья 76, часть 1 статьи 108 Конституции РФ);
- нормы Федеративного договора, не включенные в текст КонституцииРФ 1993 года и ей не противоречащие, которые в этой связи можно считатьдействующими1:
пункт 2 статьи II всех Договоров, составляющих в своей совокупности Федеративный договор, о принятии Российской Федерацией по предметамсовместного ведения Основ законодательства, в соответствии с которымисубъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование;
пункт 3 статьи II всех Договоров, составляющих в своей совокупности Федеративный договор, о направлении субъектам Федерации законопроектовпо предметам совместного ведения;
статью 5 Протокола к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной властиРоссийской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы иСанкт-Петербурга Российской Федерации о праве субъектов Федерации поопережающему правовому регулированию предметов совместного ведения;
- нормы будущего Федерального конституционного закона,закрепляющие принципы разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
- Основы законодательства РФ по предметам совместного ведения,закрепляющие основы правового регулирования общественных отношений,отнесенных Конституцией РФ к предметам совместного ведения;
- текущее федеральное отраслевое законодательство, осуществляющееразграничение полномочий по отдельным общественным отношениям;
- законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ,устанавливающие полномочия органов государственной власти субъектовРФ по предметам совместного ведения, в том числе путем опережающегоправового регулирования.
Важнейшим, можно сказать, определяющим элементом института совместного ведения, как неоднократно отмечалось, несомненно, являютсяпринципы разграничения полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерацией и ее субъектов. Разработанные научнымсообществом принципы разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерацией и ее субъектов, в том числеи предложенные нами, для надлежащего правового закрепления должныпройти непростой путь признания необходимости своего использования вконституционной практике.
Социальная проблема может и вовсе не осознаваться как общественная потребность, а, будучи осознанной, иметь различные уровни своегообнаружения.326 Она может быть осознана лишь на уровне научногосообщества и активно обсуждаться на различных форумах. Проблеманахождения оптимального баланса между федеральной и региональнымивластями, затрагивая интересы субъектов РФ, вышла на более высокий,институциональный уровень осознания, получила отражение в Докладе
Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. В этом важнейшем, можно сказать, методологическом документе,закладывающем основы законотворческой деятельности ФедеральногоСобрания, по предложению Государственной Думы Ставропольского краясформулирована необходимость внедрения в конституционную практикунаучно обоснованных принципов разделения государственной власти:Глубина и степень федерального регулирования разграничения предметовведения и полномочий должны подчиняться ясно сформулированнымпринципам, в числе которых субсидиарность, сотрудничество центра ирегионов, их взаимная ответственность.1
Однако для активных и целенаправленных действий по юридической позитивации этих принципов, а здесь перечислены лишь наиболее значимыеиз них, необходимо осознание проблемы на уровне Президента страны,который согласно Конституции РФ (часть 3 статьи 80) определяет основныенаправления внутренней и внешней политики государства. В ПосланияхПрезидента РФ Федеральному Собранию последних лет, как уже отмечалось,сформулирована необходимость четкого разграничения компетенции междуРоссийской Федерацией и ее субъектами, в том числе в сфере совместноговедения. Сегодня это потенциально конфликтное поле следуетминимизировать, точно определив, где должны быть полномочияфедеральных органов, а где субъектов Федерации, - подчеркнул ПрезидентРоссии в Послании Федеральному Собранию 2001 года. - Иначе этаситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противникамикурса на укрепление Федерации327 328.
Решение этой проблемы последовательно осуществляется в ходе федеративной реформы на основе концепции, разработанной Комиссией приПрезиденте РФ под руководством Д.Н. Козака и закрепленной пакетомфедеральных законов. В сложившейся ситуации простая декларация осомнениях в конституционной возможности принятия федерального закона,регулирующего принципы разделения государственной власти, не приведет кпрактическому результату и не продвинет нас на трудном пути достиженияоптимального баланса власти центра и регионов.
По этой причине, осознавая спорность некоторых положений федеративной реформы и необходимость правового закрепленияпредложенных нами принципов разграничения компетенции в сфересовместного ведения федеральным конституционным законом, считаемединственно возможным способом их внедрения в конституционнуюпрактику (в настоящее время) внесение соответствующих дополнений иизменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Обобщих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации.
Такие предложения в форме двух законопроектов представлены нами в Государственную Думу Ставропольского края (приложения 1 и 2 кнастоящей диссертации) и использованы при подготовке:
- проекта Федерального закона О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по разграничению полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации, направленногоГосударственной Думой Ставропольского края полномочномупредставителю Президента Российской Федерации в Южном федеральномокруге Д.Н. Козаку;
- аналитической записки О результатах первого этапа мониторинга федеральных законов от 4 июля 2003 года 95-ФЗ и от 22 августа 2004 года 122-ФЗ, направленной Государственной Думой Ставропольского края вСовет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации дляподготовки Доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации(эти предложения нашли частичное отражение в конечном вариантедокумента).
Внесенные предложения о корректировке федеративной реформы не меняют ее основ, однако, придают иную направленность проводимымпреобразованиям. Такие дополнения позволят уменьшить централизациюгосударственной власти на основе принципа субсидиарности, смягчитьизлишний дуализм федеративной реформы, восстановить рамочноефедеральное регулирование, наладить сотрудничество и кооперациюфедеральной и региональных властей по предметам совместного ведения,установленным Конституцией РФ. Представляется, что именно таким путем -не огульной и безудержной критикой государственных реформ, апосредством конструктивных предложений - можно добиться реальноговоплощения научных рекомендаций в конституционной практике. И какследствие, уравновесить наметившуюся тенденцию к централизациигосударственной власти поиском согласия и солидарности федеральногоцентра и российских регионов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Конституционно-правовой институт совместного ведения, возникший и получивший свое оформление в процессе становления российскогофедерализма, отличается противоречивостью и несовершенством. С моментапровозглашения суверенитета Российской Федерации неоднократноменялась государственная политика в этой сфере: от децентрализации властии расширения компетенции субъектов РФ до максимальной концентрации нафедеральном уровне.
Сегодня в России господствуют две тенденции, - отмечает видный теоретик и практик российского федерализма Р.Г.Абдулатипов. - Этотенденция жесткого унитаризма и тенденция сепаратизма. И каждая сторонапугает другую сторону. Одна пугает жестким унитарным, тоталитарнымгосударством, а другая - распадом государства. И сделать выбор крайнетяжело. Выбор один - федерализм.1
В развитии института совместного ведения в последние годы прослеживается тенденция на усиление централизации государственнойвласти, значительное сокращение компетенции субъектов, закрепленнойКонституцией РФ. Подобная направленность государственной политики втакой исключительно сложной и острой сфере общественных отношений, какфедеративные, в значительной мере обусловлена сложившимсяпозитивистским пониманием права и государства. Право рассматриваетсякак позитивное право, как государственная воля, воплощенная вфедеральном законе, общеобязательность которого детерминирована впервую очередь властно-принудительной силой государства, а необщественными потребностями и интересами субъектов РФ и народов,проживающих на их территориях. В результате нарушается балансфедеральной и региональной властей, происходит неизбежное развертывание
1 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России, с. 221.
противоречий между Федерацией и ее субъектами. В теории и практике конституционного права осознается необходимость в разработке, а также виспользовании уже разработанных в отечественной и зарубежной наукепринципов разграничения компетенции по предметам совместного ведения,обеспечивающих оптимальный баланс между федеральной и региональнымивластями, учитывающих интересы центра и территорий, обеспечивающихконституционную самостоятельность регионов и единство Российскогогосударства.
Такую ориентированность государственной политики не следует рассматривать как возвращение к феодальной раздробленности страны,характерной для первоначальных этапов становления российскогофедерализма в постсоветский период. Расширение самостоятельностирегионов в составе единой России, развитие субъектов РФ как политикотерриториальных и социально-психологических общностей, объединенных вединый и многонациональный российский народ, представляетсядемократической направленностью развития федеративной системы.
Швейцарская модель союза в разнообразии, которая выдержала более чем 700-летнее испытание историей, свидетельствует о прочностиподобной федеративной государственности.Децентрализованная
федерация, которой является Швейцария, - раскрывает ее сущностные особенности в монографическом исследовании С.Л.Авраменко, - формируетобщности и аккумулирует силы, постоянно раскрывая региональный инациональный потенциал, направляя его на достижение общих целей. Онспособствует функционированию разнообразных автономных систем,обеспечивая их участие в достижении целей динамично развивающихсясообществ. Таким образом, развиваются многочисленные горизонтальныесвязи (межкантональные и региональные союзы и т.д.) в противоположностьвертикальным отношениям, символом которых является централизованноегосударство. При таком подходе центральные органы власти снимают с себячасть нагрузки, выполняя совместно с субъектами определенные задачи илипредставляя их решение кантонам (общинам). Региональные задачиэффективнее решаются на региональном уровне, нежели при использованиипотенциала федерации.329
Очевидно, что слепое копирование государственных форм, возникших и сформировавшихся в иных исторических и национально-политическихусловиях, методологически необоснованно. Однако необоснованнымпредставляется и игнорирование общественно-исторического опыта другихстран, тем более многонациональных, прошедших многовековой и непростойпуть формирования федеративной государственности и подтвердившихвозможность ее устойчивого и эффективного функционирования приширокой самостоятельности регионов и формирования федеративныхотношений на основе принципа субсидиарности.
В рамках диссертационного исследования разработаны научные основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и еесубъектами по предметам совместного ведения, которые изложены воВведении к настоящей работе и выносятся на защиту. В их числе семьосновных принципов разграничения полномочий между РоссийскойФедерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения,предполагающих разумное сочетание централизации федеральной власти исамостоятельности регионов и направленных на достижение золотойсередины в федеративных отношениях.
Одним из важнейших выводов диссертационного исследования является необходимость официальной позитивации сформулированныхпринципов в адекватной правовой форме, которая не может бытьосуществлена в форме обычного федерального закона.
В этой связи важнейшим предложением диссертационного исследования представляется закрепление принципов разграниченияполномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметамсовместного ведения посредством федерального конституционного закона.Принятие такого конституционного закона, во-первых, сформирует изакрепит общее согласие Федерации и составляющих ее субъектов(посредством обсуждения в Совете Федерации, состоящим из представителейорганов государственной власти субъектов РФ) по основам федеративногоустройства Российского государства. Во-вторых, создаст правовую основудля безусловного исполнения федеральным законодателем таких принциповвследствие высшей юридической силы конституционного закона поотношению к обычным федеральным законам (часть 3 статьи 76Конституции РФ).
Появляется уникальная возможность, спустя много лет после подписания Федеративного договора, добиться согласия и солидарностимежду центром и регионами, достичь консолидации общества иобщенационального единства. Эта задача обозначена ПрезидентомРоссийской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию2003 года как одна из важнейших в государственной политике насовременном этапе.330
