Государству же присуще другое свойство -суверенитет.
ВКонституции РСФСР 1918 года выделялись предметы ведения центральныхорганов государственной власти - Всероссийского съезда Советов иВсероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов (статьи49-51), а также предметы ведения органов Советской власти на местах(статьи 61-63), которые раскрывались через перечисление конкретныхполномочий, хотя термин полномочия для этого не употреблялся.12Аналогичный подход сохранился в Конституции РСФСР 1925 года (статьи16-19; 64-67).1 В Конституции РСФСР 1937 года закреплено ведениеРСФСР в целом, путем перечисления полномочий ее высших органовгосударственного управления (статья 19).13 14 В Конституции РСФСР 1978 годаустановлено ведение РСФСР в лице ее высших органов государственнойвласти и управления опять же через перечисление их полномочий (статья72).15В Конституции РФ 1993 года для обозначения правосубъектности Российской Федерации употребляются термины предметы ведения, илипросто ведение (статьи 71, 72, 73, 76, 77), а также полномочия (статьи73, 77). В отношении субъектов РФ используются термины предметыведения, или просто ведение (статьи 72, 73, 76, 77). В отношениифедеральных и региональных органов государственной власти применяютсясловосочетание предметы ведения и полномочия (статьи 5, 11) и терминполномочия (статья 78). Противоречивое и многозначное использование вКонституции важнейших юридических понятий получило соответственноеотражение в текущем законодательстве.
В Законе РФ Об образовании, например, термин компетенция используется применительно к правосубъектности Российской Федерации иее субъектов (статьи 28, 29), их органов государственной власти (статья 30),а также образовательного учреждения (статья 32). Однако в отношенииорганов местного самоуправления употребляется уже другой термин -полномочия (статья 31)16
Федеральный закон от 6 октября 2003 года 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерациизакрепляет полномочия (в области местного самоуправления) федеральныхорганов и органов государственной власти субъектов РФ (статьи 5, 6),устанавливает вопросы местного значения муниципальных образований(статьи 14, 15, 16) и полномочия органов местного самоуправления (статья17).1
Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает предметы ведения Российской Федерации в области законодательства обадминистративных правонарушениях (статья 1.3.), хотя, как представляется,Конституция РФ закрепила исчерпывающий перечень предметов веденияРоссийской Федерации (статья 71) и предметов совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов (статья 72).17 18
В Земельном кодексе РФ (статьи 9-10),19 федеральных законах О радиационной безопасности населения (глава II, статьи 5, 6),20 Омелиорации земель (глава IV, статьи 14, 15)21 применяются словосочетанияполномочия Российской Федерации и полномочия субъектов РоссийскойФедерации.
Перечень подобных противоречивых и многозначных формулировок, используемых федеральным законодателем, можно продолжить. ВФедеральном законе от 24 июня 1999 года 119-ФЗ О принципах ипорядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации22 была сделана попыткаупорядочить основной понятийный ряд, раскрыть содержание базовыхкомпетенционных понятий, законодательно закрепить их существенныепризнаки (статья 2 Закона). Рассмотрим подробнее законодательныедефиниции (выделение курсивом произведены автором диссертации).
Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РоссийскойФедерации исключительно к компетенции Российской Федерации.
Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулированиекоторой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенцииРоссийской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.
Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено КонституциейРоссийской Федерации исключительно к компетенции субъекта РоссийскойФедерации.
Компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения,установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми всоответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями(уставами) субъектов Российской Федерации.
Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, атакже осуществления иных государственно-властных полномочий.
Законодательное закрепление этих важнейших понятий было важным этапом в развитии конституционного права Российской Федерации. Особоезначение имело определение предметов ведения как сферы общественныхотношений, подлежащих правовому регулированию, отнесение терминапредметы ведения к Федерации и ее субъектам, а термина полномочия -к органам государственной власти. Сделана попытка рассмотреть понятиекомпетенция как родовое понятие для обозначения правосубъектностиразличных уровней государственной власти. Однако в указанном Законеотсутствует общее определение термина компетенция, раскрывается лишьтермин компетенция органа государственной власти. По этой причине приопределении предметов ведения допускается логическая ошибка, прикоторой предметы ведения определяются через понятие компетенция,которое само не определено в Законе и нуждается в своем определении.1Кроме того, рассматриваемый Закон признан утратившим силу Федеральнымзаконом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесении изменений и дополненийв Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации,2 в котором федеральный законодательотказался от законодательного определения указанных понятий. В условияхмногозначного и противоречивого их употребления в законотворческойпрактике научные разработки в этой области имеют особое значение. Однаков юридической науке нет единства взглядов по основнымкомпетенционным понятиям.
Так, А.И. Лепешкин считал, что можно определить компетенцию союзного государства и компетенцию его субъектов как совокупность ихправ и обязанностей, осуществляемых государственными органами,наделенными для этого властными полномочиями, и иными организациями вустановленном законом порядке.3 В компетенции государства выделялисьпри этом предметы ведения и полномочия, однако их различение непроводилось. Употреблялись словосочетания компетенция Союза ССР и 23 24 25компетенция союзных республик, полномочия Союза ССР и полномочиясоюзных республик, ведение Союза ССР и т.п.1
К.Ф. Шеремет рассматривал компетенцию местного Совета как сложную правовую категорию, структура которой складывается изпредметов ведения, прав и обязанностей.24 Особый интерес представляетпонимание предмета ведения Совета - это всегда те общественныеотношения, которые являются предметом правового регулирования.
По мнению Е.И. Колюшина, к компетенции государства следует относить круг предметов ведения и полномочий, благодаря которымреализуется государственный суверенитет.26 27 28 29 С.Л. Сергевнин, наоборот,считает, что полномочия - права и обязанности государственногообразования - включают в себя компетенцию его государственных органов(и должностных лиц) и являются более широким понятием по отношению кпонятию компетенция.30
По мнению Д.А. Ковачева, компетенция - это свойство, присущее лишь государственному органу. Государству же присуще другое свойство -суверенитет. Именно с этим свойством, присущим государству, связанвопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и еесубъектами.31
Следует различать полномочие и предмет ведения - отмечает Н.М. Колосова. - Предмет ведения - это конкретная сфера общественныхотношений, которая в соответствии с Конституцией РФ относится илиисключительно к ведению Российской Федерации, или к совместномуведению Федерации и ее субъекта, или только к ведению субъекта РФ.
Полномочие производно от предмета ведения, так как представляет собой права и обязанности органа государственной власти приниматьрешения по конкретным вопросам его ведения.1 Вроде бы понятно, однако,предмет ведения определяется через общественные отношения, которыеотносятся к ведению, а полномочия - через конкретные вопросыведения. Получается логическая ошибка круга,32 33 которой страдают многиедефиниции. Иногда встречаются и более сложные формулировки,содержащие элементы тавтологии, например:С компетенцией как
совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу компетенции.34
Попробуем разобраться в сложившемся непростом семантическом пространстве, сконструированном по разным основаниям и разделенном наразличные категориальные образования в зависимости от целеполаганияавторов.
ПЕРВОЕ
.По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, длительное использование всех названных понятий имеет историческое объяснение.Менялось и меняется их содержание и соотношение между собой. В то же
время становится очевидной другая картина. Метод понятийных рядов, используемый в философии и теории права, позволяет, во-первых, найтиправильное соотношение понятий по их весу и характеру отраженияявлений, во вторых, выделить базовое, ключевое понятие. Таковым дляпубличного права и является понятие компетенция, остальные же служатвидовыми понятиями, призванными отражать те или иные грани явлений впублично-правовой сфере общества и государства.1 В этой связи, вслед заЮ.А. Тихомировым, мы будем понимать компетенцию как возложенныйзаконно на уполномоченный субъект объем публичных дел2 При такомподходе обоснованно и непротиворечиво употребление формулировоккомпетенция Российской Федерации,компетенция субъекта РФ,
компетенция органа государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, термин компетенция используется вдальнейшем для обозначения правосубъектности как Федерации и еесубъектов, так и их органов власти.
ВТОРОЕ.
Многие ученые (Р.Г. Абдулатипов, А.С. Автономов, В.В. Гошуляк, Л.М. Карапетян, И. А. Конюхова, М.В. Столяров, Ю.А. Тихомиров,и др.)35 36 37 относят термины предметы ведения к Российской Федерации и еесубъектам, а разграничение предметов ведения - к отношениям междуними. По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, публичные функциигосударства как бы переходят, трансформируются в предметы веденияфедерации и ее субъектов. Это сферы - их совместной и исключительнойдеятельности как объекта государственного воздействия.1 Однакосодержание предметов ведения понимается в научной литературе по-разному.
ТРЕТЬЕ.
Многие авторы наполняют предметы ведения широким кругом государственных дел, включают нормотворческие, исполнительные исудебные функции государственной власти. По мнению Ю.А. Тихомирова,это широкий круг государственных дел, не сводимых к принятию законов изаключению договоров. Управленческие, контрольные, материальнофинансовые, организационные, информационные, консультативнометодические, идеологические действия, естественно, расширяют границыэтого государственного поля.38 39 Аналогичное или близкое пониманиепредметов ведения встречается и в других работах.40
Подобное доктринальное толкование конституционных норм приводит к критическому восприятию их содержания. В отличие отконституционного права Германии, Канады, США и других федеративныхгосударств, - пишет по этому поводу В.Н. Лысенко, - предметы ведения вФедеративном договоре, а затем и в Конституции РФ 1993 г. (куда они былифактически в неизменном виде инкорпорированы) не были разграничены похарактеру оказываемого воздействия на а) сферы правового регулирования иб) сферы государственного управления, в которых осуществляютсяполномочия государственных органов власти. В результате все смешалось вэтом доме: в каждом титуле содержались и сферы законодательногорегулирования, и сферы государственного управления.1
Действительно, Конституция РФ отличается юридическими и редакционными погрешностями, противоречивостью отдельных положений,что стало предметом критического рассмотрения в научной литературе.Однако, отстраняясь от некоторых не вполне удачных формулировок,сосредоточим внимание на содержании конституционно закрепленныхпредметов ведения.
Представляется обоснованной точка зрения В. А. Черепанова, согласно которой в Конституции РФ под предметом ведения понимается сфераобщественных отношений, подлежащая правовому регулированию. (Близкийподход, как отмечалось, был закреплен Федеральным законом от 24 июня1999 года 119-ФЗ.) В статьях 71, 72, 73 Конституции РФ определяютсяобщественные отношения, подлежащие согласно статье 76 Конституции РФ,либо исключительному правовому регулированию Федерации, либо еесовместному с субъектами РФ правовому регулированию, либоисключительному правовому регулированию последних. Такой научныйанализ приводит к важному для теории и практики конституционного прававыводу о том, что Конституция РФ разграничивает только правовое полемежду центром и регионами. Дальнейшее разделение правового поля, атакже разграничение исполнительной и судебной компетенции производитсяв результате работы на правовом поле федерального и региональногозаконодателей в пределах закрепленных предметов ведения.41 42
Такое доктринальное понимание предметов ведения подтверждается официальным толкованием конституционных норм. В ПостановленииКонституционного Суда РФ от 9 января 1998 года по делу о проверкеконституционности Лесного кодекса РФ сформулирована однозначнаяправовая позиция:Статья 76 Конституции Российской Федерации
устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральныезаконы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативныеправовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иныенормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могутпротиворечить федеральным законам, принятым по предметам веденияРоссийской Федерации, а также по предметам совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов (часть 5). Следовательно, КонституцияРоссийской Федерации осуществляет разграничение нормотворческихполномочий федерального законодателя и законодателей субъектовРоссийской Федерации по предметам совместного ведения1 (выделениепроизведено автором диссертации).
ЧЕТВЕРТОЕ.
В рамках настоящей работы на основе проведенного анализа и результатов научных исследований, в первую очередь, научнойконцепции разделения государственной власти между РоссийскойФедерацией и ее субъектами, разработанной В. А. Черепановым,используется следующий понятийный ряд43 44:
Компетенция - родовое понятие, отражающее права и обязанности Федерации и ее субъектов, органов их государственной власти.
Предмет ведения - конституционно закрепленная сфера общественных отношений, подлежащая правовому регулированию (совместному илиисключительному) Российской Федерации и ее субъектов.
Компетенция (законодательная, исполнительная, судебная) конкретного органа государственной власти - совокупность полномочийданного органа государственной власти, установленная Конституцией РФ,федеральными законами, конституционно-правовыми договорами изаконами субъектов РФ по конституционно установленным предметамведения.
Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в законодательной (нормотворческой),исполнительной и судебной деятельности.
Понятие совместного ведения. Широко распространенный в российском конституционном праве термин совместное ведение неполучил надлежащей научной разработки.Исходя из Конституции
Российской Федерации, - отмечали в 1998 году авторы Концепции развития конституционного законодательства, - до конца не ясно, как пониматьсовместное ведение, поскольку ч. 2 ст. 76 Конституции определяет только,что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы ипринимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовыеакты субъектов Российской Федерации.45 К сожалению, за прошедшие годыне добавилось научной ясности по этому важнейшему вопросу российскогофедерализма.
В научной литературе встречаются единичные попытки его интерпретации, которые, однако, ограничиваются самыми общимиформулировками, например:
- Под совместным ведением понимается отнесение определенныхвопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и еесубъектов;1
- К совместному ведению Российской Федерации и субъектовФедерации отнесено то, что, исходя из федеративного устройства нашегогосударства, предусматривающего разграничение полномочий междуфедеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъектов Федерации, должно решаться не толькофедеральными органами, но и органами субъектов Федерации (ст. 72).46 47
Швейцарские ученые Томас Штауфер и Николь Топперин считают, что совместное ведение может означать разделяемые компетенции, но всегдавключает в этот контекст установленную процедуру, через которуюсубъектам, составляющим государство, предоставляется возможностьучастия в принятии решения и формировании воли центра.48 Такоепонимание совместного ведения чрезмерно расширяет его объем и позволяетвключить в него весь механизм участия субъектов федерации в управлениифедеративным государством: от организации выборов в нижнюю палатуфедерального парламента и формирования его верхней палаты допроцедурных особенностей учета интересов субъектов федерации припринятии федеральных законов по предметам совместного ведения.
Необходимо отметить, что в конституционном законодательстве и в науке конституционного права понятия предметы ведения и ведениечаще всего не различаются и употребляются как тождественные.Представляется, что для разграничения этих понятий имеются достаточныеоснования. Теоретическая интерпретация базовых понятий, проведеннаявыше, позволяет провести необходимые семантические различия исформулировать определение как предметов совместного ведения, так исамого совместного ведения.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (далее по тексту - предметы совместного ведения) - это совокупностьобщественных отношений, которые отнесены Конституцией РФ к правовомурегулированию Российской Федерации и ее субъектов.
На наш взгляд, сами общественные отношения не могут быть включены в компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. Посправедливому замечанию К.Ф. Шеремета, общественные отношенияявляются объектом компетенции, они суть среда, в которой действуетсубъект компетенции. Предметы ведения как самостоятельное юридическоепонятие есть способ юридического обозначения тех общественныхотношений, которые выделяются в качестве объекта властных действийсубъекта соответствующей компетенции.49
Тогда совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (далее по тексту - совместное ведение) означает компетенцию (права иобязанности) Российской Федерации и ее субъектов, а также их органовгосударственной власти по осуществлению властных действий вобщественных отношениях, составляющих предметы совместного ведения.
Очевидно, что при одних и тех же предметах совместного ведения, установленных частью 1 статьи 72 Конституции РФ, в компетенциюРоссийской Федерации и ее субъектов в рамках этих предметов ведения,могут входить различные права и обязанности.
Конституция РФ, устанавливая нормотворческую компетенцию Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, незакрепляет никаких исполнительно-распорядительных прав и обязанностей вэтой сфере. Возьмем, к примеру, вопросы владения, пользования ираспоряжения водными ресурсами (подпункт в части 1 статьи 72Конституции РФ). Отнесение данных вопросов к предметам совместноговедения не равнозначно предоставлению права субъектам РФ приниматьучастие во владении, пользовании и распоряжении этими природнымиресурсами, находящимися на их территориях. Конституционноерегулирование совместного ведения закрепляет лишь правомочияРоссийской Федерации и ее субъектов по правовому регулированию этихобщественных отношений. Конкретные полномочия их органовгосударственной власти, в том числе исполнительные, в соответствии счастью 3 статьи 11 Конституции РФ и части 2 статьи 76 Конституции РФразграничиваются нормами федеральных законов и законов субъектов РФ, атакже Федеративного договора и договоров между Российской Федерацией иее субъектами. В результате могут возникнуть абсолютно противоположныеситуации: от максимальной передачи нормотворческих и исполнительнораспорядительных полномочий в области водных ресурсов субъектам РФ домаксимальной их централизации на федеральном уровне. В этих полярныхслучаях в рамках одних и тех же предметов совместного ведения вкомпетенции Российской Федерации и ее субъектов находится различныйобъем прав и обязанностей.
Совместное ведение, таким образом, получает свою конкретизацию в совокупности норм конституционного права, которые, по мнению авторадиссертации, представляют собой самостоятельный правовой институт,который можно назвать институтом совместного ведения.
В теории права под правовым институтом понимается группа, комплекс, система норм, регулирующих однородные, близкие посодержанию, родственные общественные отношения. При этом выделяютпростой (унитарный) и сложный (комплексный) правовые институты.Простой правовой институт не содержит в себе никаких других структурныхобразований, объединяя близкие нормы внутри одной определенной отраслиправа.
