Чурсина Е. В. - Разграничение полномочий между органами власти РФ
Актуальность темы исследования. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и еесубъектов по предметам совместного ведения постоянно находится в центревнимания теории и практики государственного строительства. Особоезначение эти вопросы приобрели в ходе реформы федеративных отношений,последовательно проводимой в стране, начиная с 2000 года.Четкое разграничение полномочий органов государственной власти федерального центра и субъектов Федерации в сфере их совместного веденияопределено первоочередной задачей государственной политики в ПосланияхПрезидента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию.Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать,точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а гдесубъектов Федерации, - подчеркнул Президент России в ПосланииФедеральному Собранию 2001 года. - Иначе эта ситуация будет порождатьновые споры, будет использоваться противниками курса на укреплениеФедерации1.
Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года 741 создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметовведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти, органами государственной власти субъектов Российской Федерациии органами местного самоуправления1 2. Очевидно, что задача у комиссиинепростая, - отметил Президент России в Послании ФедеральномуСобранию 2002 года. - Но мы ждем от ее работы результатов. Они нужныдля повышения эффективности государственной политики, стабилизациимежбюджетных отношений, внесения большей ясности в организациювласти в целом1.
Комиссия подвергла анализу 211 действующих федеральных законов, определяющих механизмы разграничения полномочий между различнымиуровнями публичной власти, - отметил ее руководитель Д.Н. Козак, - из нихтолько 25 были признаны не требующими изменений, 36 законов былирекомендованы к отмене как излишние либо не несущие никакой правовойнагрузки, остальные требуют усовершенствования с целью определенияоптимальной модели организации государственной и муниципальной властейв Российской Федерации и разграничения полномочий между ними вразличных сферах общественных отношений3 4.
На основе концепции, выработанной Комиссией, осуществлен пересмотр значительной части российского законодательства. Однако, какпоказано в диссертационной работе, не все вопросы разграниченияполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов по предметам совместного ведения получили при этомоднозначное решение, продолжается научная и законотворческаядеятельность по отработке принципов такого разграничения и определениюконкретных полномочий центра и регионов во многих сферах общественныхотношений и внедрению закрепленных полномочий в общественнуюпрактику.
Мы, наконец, юридически и фактически восстановили единство страны, - отметил Президент России В.В.Путин в Послании ФедеральномуСобранию 2003 года. - Укрепили государственную власть, приблизилифедеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единогоправового пространства смогли вплотную заняться разграничениемполномочий между центром и регионами. Здесь еще многое нужно сделать,но мы, во всяком случае, уже вплотную занялись этой проблемой.Приступили к строительству дееспособной, финансово-обеспеченной властина местах. Говорю, как видите, очень аккуратно: только приступили к этойработе.1
Рабочей группой Государственного Совета Российской Федерации проведен анализ практики осуществления полномочий по предметамсовместного ведения, подготовлены предложения о передаче органамгосударственной власти субъектов РФ 114 дополнительных полномочий всфере совместного ведения, которые обсуждены и одобрены на заседанияхГосударственного Совета РФ (2 июля и 26 августа 2005 года).5 6 7 Этотперечень не исчерпывающий, - подчеркнул на заседании ГосударственногоСовета РФ 2 июля 2005 года Президент России В.В.Путин. - Мы и сПредседателем Правительства и с руководителями министерств говорили поэтому поводу, многие из них согласились с доводами руководителейсубъектов Российской Федерации о необходимости расширения этогоперечня.
В условиях реформирования федеративных отношений настоящее диссертационное исследование, направленное на совершенствованиеконституционно-правовых основ разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения, приобретает особую актуальность.
Степень научной разработанности темы исследования. Различные аспекты разграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного веденияисследовались многими учеными (Р.Г. Абдулатипов, С.А.Авакьян,
A. С.Автономов, Л.Ф.Болтенкова, Н.В.Варламова, М.В.Глигич-Золотарева,
B. В.Гошуляк, Н.М.Добрынин, А.В.Елисеев, Т.Д.Зражевская, Л.М.Карапетян,
A. В.Киселева и А.В.Нестеренко, Е.И.Козлова, Ю.И.Колесов, И. А. Конюхова(Умнова), Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, В.Н.Лысенко, Э.В.Навасардова,
C. В.Нарутто, С.Л.Сергевнин, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева, В.А.Черепанов,
B. Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю. Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев и другие).
В. А. Черепановым разработана научная концепция разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами,однако разграничение полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного веденияспециальному исследованию не подвергалось.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами государственнойвласти Российской Федерации и ее субъектов по поводу разграниченияполномочий в сфере совместного ведения.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, посредством которых осуществляется правовое регулирование этихобщественных отношений и, соответственно, закрепляется разграничениеполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов по предметам совместного ведения.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями
диссертационного исследования являются:- разработка научных основ разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения;
- разработка предложений по совершенствованию конституционноправовых основ разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметамсовместного ведения.
В соответствии с поставленными целями диссертационное исследование направлено на решение следующих задач:
- изучение сущности совместного ведения в конституционном правеРоссийской Федерации;
- анализ динамики и современного состояния разграниченияполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов по предметам совместного ведения;
- анализ и раскрытие возможностей различных форм нормотворческойдеятельности субъекта Российской Федерации по предметам совместноговедения;
- разработка принципов разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметамсовместного ведения;
- разработка предложений по совершенствованию правовогорегулирования принципов разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметамсовместного ведения.
Методологические основы исследования. В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволяющий изучитьразграничение полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в историческом развитии на различных этапах становления российскогофедерализма. В исследовании анализируются возникающие при этомпротиворечия, которые являются источником дальнейшего развитиясовместного ведения, и на этой основе формулируются предложения попреодолению таких противоречий, направленные на совершенствованиеконституционно-правовых основ разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения.
В диссертационном исследовании применялись системный, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы,использовались результаты официального и доктринального толкованияконституционно-правовых норм. Для теоретической интерпретации понятийи выработки их определений использованы приемы и методы формальнойлогики.
Научная новизна исследования. В диссертации предпринята одна из первых попыток комплексного изучения совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов как самостоятельного государственно-правовогоявления. Сформулировано авторское определение совместного ведения ираскрыта его структура, рассмотрена динамика государственной политики вэтой сфере, предложена система принципов разграничения полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и еесубъектов по предметам совместного ведения, обеспечивающих баланс иэффективное взаимодействие между федеральной и региональными властямив едином Российском государстве, обоснована необходимость ихзакрепления федеральным конституционным законом, внесены предложенияпо совершенствованию федерального законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (вотличие от предметов совместного ведения) можно определить каккомпетенцию Российской Федерации и ее субъектов (их органовгосударственной власти) по осуществлению властных действий вобщественных отношениях, составляющих предметы совместного ведения изакрепленных частью 1 статьи 72 Конституции РФ.
Совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих совместное ведение и осуществляющих разграничение компетенцииРоссийской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти)по предметам совместного ведения представляется возможным выделить вкачестве самостоятельного конституционно-правового института, которыйсостоит из норм Конституции РФ, Федеративного договора, федеральныхзаконов и законов субъектов РФ, договоров между Российской Федерацией иее субъектами (соглашений их органов государственной власти).
2. Возникновение и развитие института совместного ведения вконституционном праве Российской Федерации осуществлялось подвлиянием двух основных тенденций: централизации и децентрализации.
На первоначальных этапах становления российского федерализма (1993-1999 годы) на основе децентрализации государственной властипроизошел фактический пересмотр предметов совместного ведения,определенных Конституцией РФ 1993 года. Посредством договоров междуРоссийской Федерацией и ее субъектами многие предметы совместноговедения передавались субъектам РФ; некоторые предметы веденияРоссийской Федерации договорным путем перераспределялись в предметысовместного ведения. В результате обострились противоречия междуцентром и регионами по поводу разграничения компетенции, наметилисьдезинтеграционные процессы в развитии российского федерализма.
В целях укрепления российской государственности, начиная с 2000 года, осуществляются государственно-правовые преобразования поусилению централизации государственной власти, получившие названиефедеративной реформы, важное место среди которых отведеноразграничению полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
3. В ходе федеративной реформы, как показано в диссертационномисследовании, осуществлено детальное разграничение полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения, определено бюджетное обеспечение ихреализации. Тем самым устранена правовая неопределенность в отношениикомпетенции центра и регионов по многим вопросам совместного ведения,созданы условия для преодоления необеспеченного федерального мандата,который в течение многих лет субъекты РФ выполняли за счет своихбюджетов.
Вместе с тем, в ходе федеративной реформы сокращена компетенция регионов в сфере совместного ведения, некоторые группы общественныхотношений (лесные, водные и др.) переданы в ведение РоссийскойФедерации. В диссертации обоснована необходимость корректировкиотдельных положений федеративной реформы, нахождения оптимальногосоотношения между полномочиями органов государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
4. Нормотворческая деятельность субъектов РФ по предметамсовместного ведения осуществляется в двух основных формах.
Доминирующей является нормотворческая деятельность в рамках и во исполнение полномочий органов государственной власти субъекта РФ,установленных федеральным законом. Федеральный законодатель, обладаяприоритетным правом на разграничение совместной компетенции, во-первых, осуществляет прямое и непосредственное регулирование техвопросов, которые должны решаться одинаково на территории всехсубъектов РФ и, во вторых, устанавливает полномочия центра и регионов поисполнению закрепленных федеральным законом положений и правовомурегулированию оставшейся части совместного правового поля. Субъекты РФв рамках и во исполнение их компетенции, установленной федеральнымзаконом, осуществляют основную часть своей нормотворческойдеятельности по предметам совместного ведения.
Другой формой нормотворческой деятельности субъектов РФ по предметам совместного ведения является опережающее правовоерегулирование, объем которого по мере формирования единого правовогопространства Российской Федерации уменьшается, но не исчезаетполностью. В правовом регулировании некоторых групп общественныхотношений, например, в области установления административнойответственности, опережающее правовое регулирование остается важнойформой нормотворческой деятельности субъектов РФ и на этапесформированной системы российского законодательства.
В диссертации предлагается первое предложение пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации изложить в следующей, более четкой и однозначной редакции:Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственноеправовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии сфедеральными законами и в части, не урегулированной федеральнымизаконами. До принятия поправки представляется целесообразным закрепитьпредложенную формулировку в конституциях (уставах) субъектов РФ.
5. Разграничение полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного веденияпредставляется эффективным осуществлять на основе научно обоснованнойсистемы принципов, обеспечивающих баланс и эффективное взаимодействиемежду федеральной и региональными властями в едином Российскомгосударстве. Результаты диссертационного исследования (с учетом научныхразработок в этой области) позволили сформулировать семь принциповразграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения:субсидиарности; ограниченной необходимости федерального регулирования;рамочного федерального регулирования; позитивного обязывания;бюджетной обеспеченности полномочий; соблюдения интересов РоссийскойФедерации и ее субъектов; сотрудничества Российской Федерации и еесубъектов.
6. Принципы разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметамсовместного ведения относятся к объекту конституционного регулирования.В рамках действующей Конституции РФ (до проведения конституционнойреформы) они могут быть установлены законодательно, но не обычнымфедеральным законом, а законом, регулирующим общественные отношенияконституционного значения, а именно: федеральным конституционнымзаконом. Принятие такого конституционного закона, во-первых, сформируети закрепит общее согласие Российской Федерации и ее субъектов по основамфедеративного устройства Российского государства (посредством одобренияСоветом Федерации, состоящим из представителей органов государственнойвласти субъектов РФ). Во-вторых, создаст правовую основу для безусловногоисполнения федеральным законодателем установленных принциповвследствие высшей юридической силы конституционного закона поотношению к обычным федеральным законам.
7. Принятие такого конституционного закона является достаточносложным и длительным процессом и может быть рассмотрено как идеальныйвариант правового закрепления принципов разграничения полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерацией и еесубъектов по предметам совместного ведения. В условиях проведенияфедеративной реформы реально возможным способом их внедрения вконституционную практику представляется внесение соответствующихдополнений и изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации. Такие предложения сформулированы в диссертационномисследовании и внесены в Государственную Думу Ставропольского края.
Теоретическое значение результатов исследования. В диссертации осуществлена разработка научных основ разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения, предложено решение важнойгосударственной задачи нахождения оптимального баланса междуфедеральной и региональными властями. Результаты исследования вносятвклад в развитие науки конституционного права, способствуют становлениюсовместного ведения как самостоятельного конституционно-правовогоинститута.
Практическое значение, апробация и внедрение результатов исследования. В диссертации разработаны конкретные практическиепредложения по совершенствованию конституционно-правовых основразграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения,которые представлены в Государственную Думу Ставропольского края(приложения 1 и 2 к диссертации) и использованы при подготовке:
- проекта Федерального закона О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по разграничению полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации, направленного
Государственной Думой Ставропольского края полномочному представителю Президента Российской Федерации в Южном федеральномокруге Д.Н. Козаку;
- аналитической записки О результатах первого этапа мониторинга федеральных законов от 4 июля 2003 года 95-ФЗ и от 22 августа 2004 года 122-ФЗ, направленной Государственной Думой Ставропольского края вСовет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации дляподготовки Доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации.
Выводы и предложения диссертанта обсуждались на научнопрактических конференциях в Ставропольском институте им. В.Д. Чурсина. Результаты исследования получили практическую реализацию в учебномпроцессе Ставропольского института им. В.Д. Чурсина и апробированыпутем публикаций в научных журналах Конституционное и муниципальноеправо, Юридические науки, Современные гуманитарные исследования,Вопросы гуманитарных наук. Сборник научных статей Теория и практиказаконотворчествасо статьей диссертанта, сформированный
Государственной Думой Ставропольского края, роздан в качестве официального материала участникам Третьей Всероссийской научнопрактической конференции, посвященной мониторингу правовогопространства и правоприменительной практики на тему Мониторингзаконодательства и правоприменительной практики как форма диалогавласти и общества (30 июня 2005 года), организованной СоветомФедерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Основные положения диссертации опубликованы в восьми научных работах общим объемом 9 печатных листов, в том числе в одном учебномпособии и семи научных статьях.
Глава 1. Теоретические основы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектовпо предметам совместного ведения
§ 1. Понятие и сущность совместного ведения в конституционном праве Российской Федерации
Теоретическая интерпретация основных понятий. Научные исследования в любой отрасли знания предполагают использованиеоднозначно определенного понятийного аппарата. Особое значение это имеетдля юридических категорий, которые получают свое закрепление внормативных актах и тем самым влияют на регулирование общественныхотношений. В рамках настоящего параграфа первоочередному рассмотрениюподлежат основные понятия, отражающие права и обязанности участниковфедеративных отношений:компетенция,предметы ведения,
полномочия.
Во многих работах их научный анализ не проводится, существенные признаки не выделяются, четкое разграничение отсутствует. В результате этипонятия нередко используются как идентичные,1 хотя отличаются междусобой как по объему, так и содержанию. А.В. Киселева и А.В. Нестеренко,8 9отмечая, что в некотором смысле данные понятия равнозначны, считаюткорректным их употребление как применительно к федерации и ее субъектамв целом, так и к конкретным органам государственной власти. Посправедливому мнению И.А. Конюховой, термины предметы ведения,компетенция, полномочия не являются достаточно устоявшимися.Необходимы специальные научные исследования по данной проблематике,позволяющие постепенно сформировать единство в понимании ииспользовании терминологии в этом направлении.1 Практика показывает, -пишет Л.М. Карапетян, - что отождествление этих понятий вноситразночтение в определении сфер деятельности разных ветвей власти идиссонанс в законотворческий процесс, а в итоге приводит к отрицательнымпоследствиям в практической деятельности федеральных органов и органовсубъектов федерации.10 11
В конституционном регулировании федеративного устройства Российского государства в советский период использовались (кактождественные) термины предметы ведения и просто ведение.
