Анализ регионального законодательства
Согласно Разделу второмуЗаключительные и переходные положения Конституции 1993 года такиенормы должны были считаться действующими.Проведенный нами анализ регионального законодательства показал, что право опережающего правового регулирования в разные годы былозакреплено в конституциях (уставах) 35 субъектов РФ (Республики Алтай,Тыва, Удмуртия и Чувашия; Краснодарский, Приморский, Ставропольский иХабаровский края; Амурская, Архангельская, Астраханская, Волгоградская,Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Камчатская,Кировская, Мурманская, Нижегородская, Омская, Оренбургская, Орловская,Пензенская, Псковская, Ростовская, Самарская, Томская, Тверская, Тульская,Челябинская области, Москва и Санкт-Петербург, Еврейская автономнаяобласть).208
В Уставе Ставропольского края 1994 года, например, содержалась норма, которая более четко, чем в Федеративном договоре, регламентировалаправовую активность субъекта РФ по предметам совместного ведения: Допринятия в согласованном порядке соответствующих федеральныхнормативных актов или при наличии пробелов в законодательствеСтавропольский край самостоятельно осуществляет правовое регулированиепо вопросам совместного ведения. (К сожалению, в дальнейшем УставСтавропольского края в этой части был скорректирован и данная норма вдействующей редакции Устава отсутствует.)
В результате субъекты РФ, особенно республики, интенсивно заполняли пробелы федерального правового регулирования по предметам совместноговедения в рамках опережающего правового регулирования, создавая системурегионального законодательства.
Противники опережающего правового регулирования рассматривали такую практику как противоречащую Конституции РФ.Включение
соответствующих положений в основополагающие акты субъектов Российской Федерации и в договоры между федеральной властью и властьюсубъектов, - отмечал, например, Б.С. Крылов,1 - в той или иной мере как быподправляет ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции, расширяя пределыконституционных полномочий субъектов Федерации.
Таким образом, правовая неопределенность сохранялась, для ее разрешения требовалось официальное толкование Конституции РФ. И такоетолкование было дано Конституционным Судом РФ в постановлении от 1февраля 1996 года 3-П по делу о проверке конституционности рядаположений Устава - Основного Закона Читинской области.209 210
Администрация Читинской области, обратившаяся с запросом в Конституционный Суд РФ, полагала, что норма Устава Читинской области,закрепляющая право опережающего правового регулирования, противоречитКонституции РФ. Конституционный Суд РФ сформулировал четкуюправовую позицию по этому вопросу: По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77(часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующегофедерального закона по вопросам совместного ведения само по себе непрепятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, чтовытекает из природы совместной компетенции. При этом после изданияфедерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие сним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции РоссийскойФедерации. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998года 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФданная правовая позиция распространена на всех субъектов РоссийскойФедерации.1
Тем самым, правовая неопределенность по этому вопросу была устранена и право опережающего правового регулирования вновь, послеФедеративного договора получило свою легитимизацию, причем уже вотношении всех субъектов Российской Федерации. Следует, правда,отметить, что в решениях Конституционного Суда РФ соответствующаянорма Федеративного договора даже не упоминалась и не анализировалась, аправо субъекта РФ на опережающее правовое регулирование обосновывалосьтем, что оно вытекает из природы совместной компетенции. Этот подход,на наш взгляд, противоречит статье 86 Федерального конституционногозакона от 24 июля 1994 года 1-ФКЗ О Конституционном СудеРоссийской Федерации,211 212 согласно которой Конституционный Суд РФ поделам о разграничении предметов ведения и полномочий долженустанавливать соответствие проверяемых нормативных актов не толькоКонституции РФ, но и Федеративному и иным договорам о разграничениипредметов ведения и полномочий.
Необходимо отметить, что противники опережающего правового регулирования считали решение Конституционного Суда РФнеобоснованным и противоречащим Конституции РФ. Так, по мнению Б.С.Крылова, вызывает сомнение, вправе ли Конституционный Суд дать такоетолкование? Ведь в Конституции говорится, что акты субъектов Федерациииздаются в соответствии с федеральными законами. Но поскольку их нет, тоне может и быть соответствия. Следовательно, в этом случае речь идет не ораскрытии содержания данного положения Конституции, а о придании емуиного смысла. А это делать Конституционный Суд не вправе.213 А.Н. Лебедевсчитает данное казуальное толкование конституционных нормнеприменимым к другим субъектам РФ, уставы которых не были предметомрассмотрения в указанных судебных процессах.1
Подобный подход ограничивает правовые возможности субъектов РФ, закрепленные Конституцией РФ, сковывает их инициативу,самостоятельность и противоречит федеративной природе совместноговедения. Вполне убедительно опровергает точку зрения оппонентов А.С.Автономов: Никаких критериев для установления, все ли возможныефедеральные законы уже приняты по тому или иному предмету совместноговедения и не сочтет ли федеральный законодатель позже необходимымиздать какой-либо новый закон, ни в Конституции, ни в текущемзаконодательстве нет, да и не должно быть. Поэтому, как представляется,смысл нормы, содержащейся в ч.2 ст. 76 Конституции России заключается втом, что субъекты РФ принимают по предметам совместного ведения акты всоответствии с уже имеющимися на момент одобрения регионального законаили иного нормативного акта федеральными законами.214 215
Изложенные доводы позволяют считать обоснованной точку зрения многих юристов (А.С. Автономов, М.В. Баглай, И.А.Конюхова, С.В.Нарутто,Т.Я.Хабриева, С.Н. Чернов, В.Е.Чиркин и др.)216 о том, что правоопережающего правового регулирования занимает важное место вконституционно-правовом статусе субъекта РФ, конкретизируя совместнуюкомпетенцию и являясь одной из форм ее реализации.
В дальнейшем право опережающего правового регулирования в формулировке Федеративного договора, но отнесенное ко всем субъектамРФ было закреплено Федеральным законом от 24 июня 1999 года 119-ФЗО принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации (статья 12).1
Однако, по мнению А.В. Елисеева, данная статья этого Закона нарушает конституционно установленные основы Российского государства.В статье 76 часть 4 предусмотрено, что субъекты Российской Федерацииосуществляют собственное правовое регулирование вне предметов веденияРоссийской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и еесубъектов.217 218 Такое толкование части 4 статьи 76 Конституции РФосуществлено вне ее системной связи с частью 6 статьи 76 Конституции РФдругими конституционными нормами и по этой причине представляетсянеобоснованным.
При системном рассмотрении обеих норм становится ясным, что часть 4 статьи 76 Конституции РФ устанавливает пределы исключительноговедения субъектов РФ, в рамках которых их законы имеют верховенство надфедеральными законами. Нормотворческая компетенция субъектов РФпрямо установлена частью 2 статьи 76 Конституции РФ, в которойзакреплено, что по предметам совместного ведения издаются федеральныезаконы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые актысубъектов РФ. Ограничительное толкование, осуществленное без учетатребования системности, приводит А.В.Елисеева219 к абсурдному выводу отом, что субъекты РФ вообще не обладают законодательной компетенциейпо предметам совместного ведения, что противоречит конституционнойнорме о всей полноте государственной власти субъектов РФ вне пределовведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместноговедения (статья 73 Конституции РФ).
Федеральный закон от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации220закрепил действующую формулировку данной нормы:Субъекты
Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральныхзаконов. После принятия соответствующего федерального закона законы ииные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерацииподлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом втечение трех месяцев (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября1999 года 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации в редакции Федерального закона от 4июля 2003 года 95-ФЗ).
Таким образом, в дискуссию о праве субъектов РФ на опережающее правовое регулирование была внесена законодательная ясность, однакопроблемные вопросы остались.
Во-первых, требуют научного осмысления роль и значение опережающего правового регулирования в процессе становленияроссийского федерализма.
На первоначальном этапе формирования российской правовой системы опережающее правовое регулирование выступает доминирующей формойнормотворческой деятельности субъекта РФ. По мере создания единогоправового пространства Российской Федерации его роль и значениеуменьшаются, но не исчезают полностью. Тенденция к четкомуразграничению полномочий центра и территорий приводит к тому, что вкачестве основной формы реализации законодательной компетенциисубъекта РФ в сфере совместного ведения становится деятельность в рамкахи во исполнение закрепленных федеральным законом полномочий.
Однако в правовом регулировании некоторых общественных отношений,например, по установлению административной
ответственности, опережающее правовое регулирование остается основным в законодательной деятельности субъекта РФ и на этапесформированной правовой системы российского законодательства.Необходимо отметить, что по вопросу о законодательной компетенциисубъекта РФ в этой сфере имеются различные точки зрения.
По мнению одних авторов, так как установление административной ответственности влечет ограничение конституционных прав и свобод, то всоответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ, административноделиктное законодательство не может находиться в компетенции субъектовРФ.1
При подготовки нового Кодекса РФ об административных отношениях, подобная точка зрения не нашла поддержки: По обоснованному мнениюМ.С.Студеникиной,221 222 вряд ли возможно в установлении административнойответственности, которая является адекватной реакцией государства насовершение правонарушения, видеть ограничение прав и свобод граждан.
Административно-деликтное законодательство является составной частью единого административного законодательства, которое Конституцией РФотнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Конституционным Судом РФ дано именно такое толкование пункта к части 1 статьи 72 Конституции РФ. В Определении КонституционногоСуда РФ от 1 октября 1998 года 145-О по запросу ЗаконодательногоСобрания Нижегородской области о проверке конституционности частипервой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушенияхотмечено, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в областиадминистративных правонарушений, если эти законы не противоречатфедеральным законам, регулирующим те же отношения. При этом субъектРФ не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, которыеотносятся к предмету ведения Российской Федерации, а также к предметусовместного ведения, если по данному вопросу издан федеральный закон.223
В соответствии с таким пониманием совместного ведения Кодексом РФ об административных правонарушениях установлено следующее((выделения произведены автором диссертации):
- законодательство об административных правонарушениях состоит изнастоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законамисубъектов РФ об административных правонарушениях (пункт 1 статьи 1.1);
- административным правонарушением признается противоправное,виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, закоторое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ обадминистративных правонарушениях установлена административнаяответственность (пункт 1 статьи 2.1.)
Кодекс РФ об административных правонарушениях осуществил разграничение полномочий в этой сфере путем определения компетенцииРоссийской Федерации. К компетенции Российской Федерации отнесеноустановление административной ответственности по вопросам, имеющимфедеральное значение, в том числе административной ответственности занарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами ииными нормативными правовыми актами Российской Федерации (подпункт3 пункта 1 статьи 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях).Вне этих пределов субъекты РФ самостоятельно устанавливаютадминистративную ответственность.
Таким образом, законодательная компетенция субъекта РФ в этой сфере является остаточной и заключается в установлении (с учетомрегиональных особенностей) путем опережающего правового регулированиядополнительной административной ответственности в соответствии и вчасти, неурегулированной федеральными законами. Подобный способразграничения полномочий, как отмечалось, является предпочтительным и вполной мере соответствует всей полноте государственной власти субъектаРФ вне компетенции Российской Федерации по предметам совместноговедения (статья 73 Конституции РФ).
Во-вторых, научный анализ динамики развития российского законодательства приводит некоторых авторов к спорным выводам о том, чтоправо опережающего правового регулирования приводит к увеличениюнесоответствия между федеральным и региональным законодательством(А.В. Усс, У.А. Омарова)1 и имеет разрушительные последствия дляроссийской государственности (А.Н.Лебедев).224 225 По мнению С.В. Нарутто,этот институт, как вынужденный и вызванный медлительностьюфедерального законодателя, не может применяться в нормальных условияхстабильного развития государства, так как постоянно порождает новыепроблемы, связанные с возникновением коллизий между федеральным ирегиональным законодательством.1
Вряд ли можно согласиться с подобной постановкой вопроса. Право опережающего правового регулирования отражает сущность федеративнойприроды российского государства, является важнейшим инструментомнахождения оптимального баланса между различными уровнямигосударственной власти. В постановлении от 3 ноября 1997 года 15-П поделу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального законаот 26 ноября 1996 года Об обеспечении конституционных прав гражданРоссийской Федерации избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления Конституционный Суд РФ установил, что совместноеведение... означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФвправе самостоятельно регулировать соответствующий вопрос. С принятиемфедерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен всоответствие с ним.226 227 Региональное законотворчество способно оперативнореагировать на меняющиеся социально-экономические условия,вырабатывать эффективные законодательные механизмы, которые вдальнейшем могут быть распространены посредством федеральногозаконодательства на все субъекты РФ.
Вредность опережающего правового регулирования обосновывается возникающими противоречиями в российской правовой системе, которыерассматриваются исключительно как деструктивные, разрушающие единоеправовое пространство Российской Федерации и по этой причине неимеющие право на существование. Такой подход демонстрирует негативноеотношение к диалектическому восприятию действительности, которое какраз и проявляется в откровенной антиномофобии: противоречиярасцениваются как нечто только разрушительное.1 При этом, посправедливому выражению Гегеля, противоречие, будь это в сфередействительного или в мыслящей рефлексии, признается случайностью, какбы ненормальностью и преходящим параксизмом.228 229
В настоящей работе мы исходим из диалектического понимания социальной действительности, в целом, и правового пространства, вчастности. Противоречия общества являются специфическим отражениемего сущности, его решающей движущей силой, - пишет по этому поводуА.В. Дмитриев, - Каждое противоречие специфическим образом проявляетсяв контексте всей системы противоречий и требует адекватного разрешения.230
Противоречивость присуща любой социальной системе, возникновение и разрешение противоречий является внутренним источником самодвиженияи саморазвития российской правовой системы: противоречие не следуетсчитать какой-то ненормальностью, встречающейся лишь кое-где: оно естьотрицательное в своем существенном определении, принцип всякогосамодвижения, состоящего не более как в изображении противоречия.231
В-третьих, законодательно не определены пределы опережающего правового регулирования. В научной литературе высказываются различныеточки зрения по этому вопросу. Считается, например, что:
- опережающее правовое регулирование не может затрагивать права и свободы граждан, нарушать единство экономического пространства,устанавливать принципы и иные положения, имеющие общее для всейРоссийской Федерации значение (Т.Я. Хабриева);1
- данный институт не предполагает права субъекта РФ устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности иособенности поведения на территории субъекта РФ (И.А.Конюхова).232 233
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года 5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта2 статьи 18 и статьи 20 Закона РФ Об основах налоговой системы вРоссийской Федерации сформулированы некоторые ограниченияопережающего правового регулирования, которые сводятся к следующему.Признание за субъектами такого права не предоставляет им автоматическиполномочий по решению в полном объеме вопросов, которые касаютсяпринципов налогообложения в части, имеющей универсальное значение какдля регионального, так и федерального законодателя и в силу этогоподлежащей регулированию федеральным законом.234
Представляется, что пределы опережающего правового регулирования в значительной степени зависят от конкретных общественных отношений,которые составляют предмет такого регулирования. Очевидно, что субъектРФ обладает неодинаковыми полномочиями по правовому регулированиюкак различных общественных отношений, так и правового статуса различныхучастников этих общественных отношений.
Возьмем, к примеру, федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Субъекты РФ, регулируя в соответствии счастью 1 статьи 66 Конституции РФ свой конституционно-правовой статус,не вправе в одностороннем порядке устанавливать или изменять права и
обязанности Российской Федерации. Они лишь правомочны возлагать на себя дополнительные полномочия, что прямо установлено пунктом 5 статьи263 Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ. Однако не всетак просто. Субъекты РФ, определяя для себя дополнительную компетенциюв сфере совместного ведения в части, неурегулированной федеральнымизаконами, неизбежно уменьшают компетенцию Российской Федерации вэтой сфере, затрагивая тем самым конституционно-правовой статусфедеральных органов государственной власти.
В федеративных отношениях другого уровня: между органами государственной власти субъекта РФ и народом субъекта РФ основныеограничения опережающего правового регулирования сводятся к запретамнарушения федерального законодательства. Субъекты РФ, обладая в такихпределах всей полнотой государственной власти, конкретизируют как свойконституционно-правовой статус, так и статус граждан РФ, проживающих наданной территории. По этой причине отмеченное выше утверждение о том,что опережающее правовое регулирование не может затрагивать права исвободы граждан (Т.Я. Хабриева), по крайней мере, спорно. Правовоерегулирование общественных отношений, участниками которых являютсяграждане, предполагает определение их правового статуса, а следовательно,закрепление их прав, обязанностей и ответственности. Подобныеобщественные отношения занимают преобладающее место в предметахсовместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Очевидно, что сформулировать единый принцип, определяющий пределы опережающего правового регулирования на различных уровнях и вразных сферах общественных отношений, кроме самого общего: не нарушатьКонституцию РФ и федеральные законы, весьма затруднительно. По-видимому, необходима разработка и правовое закрепление своего родаотраслевых, частных принципов, ограничивающих правовую активность
регионального законодателя в рамкахопережающегоправового
регулирования по отдельным предметам совместного ведения.
В-четвертых, законодательная норма,регламентирующая
опережающее правовое регулирование, сформулирована нечетко и в этой связи может получать различное толкование в законодательной иправоприменительной практике. Правом опережающего правовогорегулирования, как это следует из буквального толкования пункта 2 статьи 3Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, субъект РФ может воспользоваться лишь до принятияфедерального закона по соответствующему вопросу. Получается, что послепринятия федерального закона, даже в случае наличия правовых пробелов,региональный законодатель утрачивает это право.
Складывается мнение, что такой формулировкой делается попытка заложить правовые основы так называемого оккупированногозаконодательного поля, характерного для германской правовой системы. ВОсновном Законе ФРГ (статья 72235) этот принцип разграничения федеральныхи региональных полномочий сформулирован следующим образом: В сфереконкурирующей компетенции земли обладают полномочием назаконодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация непользуется своими законодательными правами.235 Согласно данной норме,если принят федеральный закон, даже при наличии в нем серьезныхпробелов, региональный законодатель не может законодательствовать в этойсфере общественных отношений.
