Сергушкина Л. Г. - Роль и функции государства в рыночной экономике
В сложном переплетении биологических и социальных, материальных и духовных сторон жизни человека экономическая теория анализирует решающую область жизнедеятельности людей, а именно сферу производства и распределения жизненных благ в условиях ограниченных ресурсов, без которой были бы невозможны все другие многообразные формы реализации личностных и общественных интересов. Экономическая теория в изучении человеческого общества исходит из важнейшей предпосылки о том, что человек является одновременно и производителем и потребителем экономических благ. Человек не только создает, но и приводит в действие и определяет способы использования техники и технологии, которые, в свою очередь, предъявляют и новые требования к физическим и интеллектуальным параметрам человека. Экономическая теория выделяет в человеке главным образом то, что отвечает задаче объяснения экономического поведения людей в различных хозяйственных системах при ограниченности ресурсов и безграничности человеческих потребностей. Основоположником классической школы в экономической науке А.Смитом была дана формулировка понятия homo economics- экономический человек. А.Смит считал, что основным стимулом экономической активности человека является частный интерес. Реализовать свой интерес человек может только путем взаимообмена с другими людьми результатами частной экономической активности, иначе говоря, в процессе разделения труда. Преследуя частные интересы, люди объективно удовлетворяют потребности друг друга. Процветание общества, таким образом, возможно только на путях индивидуального благополучия, а частный интерес, ведущий к достижению этого благополучия, это достаточно мощный стимул. Конечно, образ человека экономического, или homo economicus страдает определенной односторонностью, поскольку человек- не только человек экономический. И тем не менее, экономическая деятельность людей существенная характеристика реализации человеческой личности, условие, основа и предпосылка всех иных сторон жизни как отдельного человека , так и общества в целом.
Предметом экономической теории является анализ рыночного хозяйства. Наиболее точное определение предмета экономической теории было дано английским экономистом Л.Роббинсом: Экономика- это наука, которая изучает поведение человека с точки зрения отношений между его целями и ограниченными средствами, допускающими альтернативное использование. Помимо указания на проблемы редкости и выбора важно еще раз напомнить о рациональном поведении человека в процессе хозяйственной деятельности. Минимизация затрат и максимизация выгоды- вот суть рационального экономического поведения. Соотношение выгоды/ затраты есть не что иное, как показатель эффективности. Поэтому в центр исследования рыночного хозяйства становится проблема эффективности: как в условиях ограниченных ресурсов добиться максимальной отдачи от производственных затрат.
Все реально функционирующие экономические системы- это системы смешанные; повсюду правительство и рыночная система делят между собой функцию нахождения ответа на 5 фундаментальных вопросов. Тем не менее разные экономические системы мира резко отличаются друг от друга по соотношению ролей правительства и рынка в управлении экономикой. Вместе с тем экономические функции правительства- федерального, штатов, местных органов власти- играют в ней очень существенную роль. Количественно выразить экономическую роль правительства нелегко. Весьма грубым показателем удельного веса рынка и правительства в экономике служит тот факт, что в настоящее время около 4/5 национального продукта обеспечивается рыночной системой, а остальная его часть производится под эгидой правительства. Но помимо финансирования производства правительство осуществляет также ряд программ социального страхования и социального обеспечения, ставя своей целью перераспределение дохода в частном секторе экономики. Статистика показывает, что налоги и общий объем правительственных расходов- на покупку товаров и услуг и на социальные программы- составляют приблизительно 1/3 национального продукта. Наконец, множество трудно поддающихся количественному измерению регулирующих мер, предназначенных для защиты окружающей среды, охраны здоровья и труда рабочих, защиты потребителя от опасных продуктов, обеспечение равного доступа к вакантным рабочим местам и контроля за практикой ценообразования в определенных отраслях, вовлекает правительство во все сферы экономической деятельности. Экономическая роль правительства, несомненно, велика и всеобъемлюща. Экономических функций правительства много и они разнообразны. Фактически экономическая роль правительства осуществляется в таких широких масштабах, что на деле невозможно составить исчерпывающий перечень его экономических функций. Во-первых, некоторые экономичсские задачи правительства имеют целью поддерживать и облегчать функционирование рыночной системы. В этой сфере отметим следующие два важнейших вида деятельности правительства:
1. Обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы.
2. Зашита и поддержка конкуренции.
Путем выполнения второй группы задач правительство усиливает и модифицирует функционирование рыночной системы. Здесь важное значение имеют следующие три функции правительства:
3. Перераспределение дохода и богатства.
4. Корректирование распределения ресурсов с целью изменить структуру национальной продукции.
5. Стабилизация экономики, то есть контроль за уровнем занятости и инфляции, порождаемых колебаниями экономической конъюнктуры, а также стимулирование экономического роста.
Хотя этот перечень пяти функций правительства обычно служит базой для анализа его экономической роли, мы в дальнейшем увидим, что большинство правительственных форм деятельности и политических мер так или иначе оказывают влияние на все перечисленные здесь экономические процессы. Например программа перераспределения доходов в пользу бедных воздействует на распределение ресурсов, поскольку бедные покупают товары и услуги, которые несколько отличаются от товаров и услуг, покупаемых более богатыми слоями общества. В свою очередь, снижение государственных военных расходов с целью ослабления инфляционного напряжения также ведет к перераспределению ресурсов из государственного сектора в частный. На государство возлагается серьезная задача- задача прав производителей и потребителей, действующих на рынке. промышленное общество, основанное на рыночных отношениях и предлагающее значительную свободу выбора, немыслимо без правовой системы, без власти закона,- отмечает видный английский социолог К.Поппер (Поппер К. Открытое общество и его враги, М. 1992). Для нормального осуществления экономической деятельности субъекты должны быть защищены законодательно. Прежде всего должно быть обеспечено право собственности. Собственник, не уверенный в неприкосновенности своей собственности, будет опасаться ее отчуждения и ограничения своего права на нее и не сможет использовать в полную силу свой творческий и материальный потенциал. Поэтому необходимо наличие законодательства, обеспечивающего право собственности. Важную роль в правовом обеспечении имеет государственное противодействие неограниченной власти монополий. В экономически развитых странах разработано антимонопольное законодательство, ограничивающее элемент нездорового и недобросовестного соперничества. Большое значение имеет законодательство о защите прав потребителей. Принимаются серьезные санкции против продажи некачественных товаров, ложной информации о деятельности фирм. Разработаны законы относительно защиты интеллектуальной собственности, деятельности банковской сферы и других областей экономики. Наконец, уголовное законодательство, направленное против краж, насилия, убийства, создает более стабильную ситуацию в стране и таким образом улучшает функционирование рынка. Правительство берет на себя задачу обеспечения правовой базы и некоторых важнейших услуг, являющихся предпосылкой эффективного функционирования рыночной экономики. Необходимая правовая база, предполагает такие меры, как предоставление законного статуса частным предприятиям, определение прав частной собственности и гарантирование соблюдения контрактов. Правительство устанавливает также законные правила игры, регулирующие отношения между предприятиями, поставщиками ресурсов и потребителями. На основе законодательства правительство получает возможность выполнять функции арбитра в области экономических связей, выявлять случаи нечестной практики экономических агентов и применять власть для наложения соответствующих наказаний. Основные услуги, обеспечиваемые правительством, включают применение полицейских сил для поддержания общественного порядка, введение стандартов измерения веса и качества продуктов, создание денежной системы, облегчающей обмен товаров и услуг. Имеется в виду, что такого рода деятельность правительства улучшает распределение ресурсов. Обеспечение рынка средством обращения, гарантирование качества продуктов, определение прав собственности и ответственность за соблюдение условий контрактов все эти меры обусловливают увеличение объема торговли. Они расширяют рынки и позволяют осуществлять все более глубокую специализацию в использовании как материальных, так и людских ресурсов. А такая специализация означает более эффективное распределение ресурсов. Однако некоторые считают, что правительство чрезмерно регулирует взаимоотношения предприятий, потребителей и рабочих, тем самым подавляя экономические стимулы и подрывая эффективность производства.
Защита конкуренции Конкуренция служит основным регулирующим механизмом в капиталистической экономике. Это та сила, которая подчиняет производителей и поставщиков ресурсов диктату покупателя или суверенитету потребителя. При конкуренции именно решения многих продавцов и покупателей о предложении и спросе определяют рыночные цены. Это значит, что индивидуальные производители и поставщики ресурсов могут лишь приспосабливаться к желаниям покупателей, которые рыночная система регистрирует и доводит до сведения продавцов. Конкурирующих производителей, подчиняющихся воле рыночной системы, ждут прибыль и упрочение их позиций; уделом же тех, кто нарушает законы рынка, являются убытки и в конечном счете банкротство. При конкуренции покупатели это хозяин, рынок их агент, а предприятия их слуга. Рост монополии резко изменяет эту ситуацию. Монополия это ситуация, при которой число продавцов становимся столь малым, что каждый продавец уже в состоянии оказать влияние на общий объем предложения, а поэтому и на цену продаваемого продукта. Каково значение такой ситуации? Оно просто в том, что, когда монополия заменяет собой конкуренцию, продавцы могут воздействовать на рынок или манипулировать на нем ценами к собственной выгоде и в ущерб обществу в целом. Своей способностью регулировать общий объем предложения монополисты могут искусственно ограничивать объем продукции и тем самым получать за нее более высокие цены, а очень часто и устойчивую экономическую прибыль. Эти цены и прибыли, превышающие конкурентные, прямо противоречат интересам потребителей. Монополистами не управляет воля общества, как она управляет конкурирующими продавцами. Суверенитет производителя до такой степени заменяет собой суверенитет потребителя, что монополия заменяет конкуренцию. В результате ресурсы распределяются таким образом, что это отвечает интересам монополистических продавцов, добивающихся высоких прибылей, и не целям удовлетворения потребностей общества в целом. Короче говоря, монополия порождает нерациональное распределение экономических ресурсов. В Соединенных Штатах правительство пыталось установить контроль над монополиями преимущественно двумя способами. В первом случае, в отношении естественных монополий, то есть тех отраслей, где технологические и экономические условия исключают возможность существования конкурентных рынков, правительство образовало государственные комиссии для регулирования цен и установило стандарты на предоставляемые услуги. Транспорт, связь, производство и снабжение электроэнергией и другие предприятия общественного пользования в той или иной степени подвергаются такому регулированию. На уровне местных органов власти довольно обычной является государственная собственность на предприятия электроэнергетики и водоснабжения. Однако во втором случае на подавляющем большинстве рынков эффективное производство может быть обеспечено при высокой степени развития конкуренции. Поэтому федеральное правительство провело ряд антимонополистических, или антитрестовских, законов, начиная с Закона Шермана 1890 г., с целью защиты и усиления конкуренции в качестве эффективного регулятора поведения бизнеса. Даже при обеспечении правовой основы для капиталистических институтов и защиты конкуренции все еще существует необходимость в выполнении правительством ряда других экономических функций. Рыночной системе, в ее оптимальном варианте, все же присущи погрешности и недостатки, вынуждающие правительство стимулировать и модифицировать ее функционирование.
Перераспределение дохода Рыночная система представляет собой обезличенный, беспристрастный механизм, а возникающее на его основе распределение дохода может порождать большее неравенство, чем обществу желательно. Рыночная система приносит очень крупные доходы тем, чей труд высоко оплачивается в силу природных способностей и благоприобретенного образования и мастерства. Равным образом и те, кто владеет значительным капиталом и земельными площадями, заработанными упорным трудом или доставшимися по наследству, получают от них большие доходы. Но другие члены нашего общества обладают меньшими способностями, получили лишь скромное образование и квалификацию. Все эти люди, как правило, не накопили или не унаследовали никаких материальных средств. Следовательно, их доходы очень малы. Кроме того, многие престарелые, лица с физическими и умственными недостатками, незамужние женщины и вдовы с детьми на иждивении зарабатывают очень мало или, подобно безработным, вовсе не имеют доходов в рамках рыночной системы. Короче, рыночная система влечет за собой значительное неравенство в распределении денежного дохода, следовательно, и в распределении национального продукта между индивидуальными домохозяйствами Несмотря на некоторый прогресс, бедность среди общего изобилия продолжает оставаться острой экономической и политической проблемой. Правительство взяло на себя задачу уменьшить неравенство доходов в нашем обществе. Эта задача нашла отражение в ряде политических мер и программ. Во-первых, трансфертные платежи обпечивают пособия остронуждающимся, вспомоществование иждивенцам и инвалидам, а безработным- пособия по безработице. В свою очередь, программы социального обеспечения оказывают финансовую помощь больным пенсионерам и престарелым. Все эти программы осуществляют передачу доходов правительства тем домохозяйствам, которые в противном случае получали бы незначительный доход или вовсе его не имели. Во-вторых, правительство изменяет также распределение доходов путем рыночного вмешательства, то есть путем модификации цен, устанавливаемых рыночными силами. Гарантирование цен фермерам и законодательство о минимальных ставках заработной платы наглядные примеры того, как правительство фиксирует цены с целью повысить доходы определенных групп населения.
Перераспределение ресурсов. Экономистам известны два случая резкого нарушения функционирования рынка, то есть ситуаций, в которых конкурентная рыночная система либо производила не те количества определенных товаров и услуг, либо оказалась не в состоянии вообще выделить какие бы то ни было ресурсы на производство некоторых товаров и услуг, выпуск которых экономически оправдан. Первый случай связан с переливами ресурсов , или побочными эффектами , другой с государственными, или социальными, благами.
ПЕРЕЛИВЫ РЕСУРСОВ, ИЛИ ПОБОЧНЫЕ ЭФФЕКТЫ
Правильный, или оптимальный, объем ресурсов распределяется на производство каждого из множества товаров и услуг. Отсюда равновесный объем продукции на конкурентном рынке отождествляется также с оптимальным объемом продукции. Между тем вывод о том, что конкурсные рынки автоматически делают распределение эффективным, покоится на скрытом допущении, будто все выгоды и издержки, связанные с производством и потреблением каждого продукта, находят полное отражение соответственно в кривых рыночного спроса и предложения. Иначе говоря, принимается допущение, что не существует переливов, или побочных эффектов, связанных с производством или потреблением всякого товара или услуги. Перелив возникает, когда некоторые выгоды или издержки, связанные с производством или потреблением товара, перемещаются к третьим сторонам, то есть к сторонам, не являющимся непосредственными покупателями или продавцами. Переливы называются также побочными эффектами, поскольку они представляют собой выгоды и издержки, выпадающие на долю индивида или группы, не являющихся участниками рыночной сделки.
Издержки перелива. Когда производство или потребление товара порождает некомпенсируемые издержки у какой-нибудь третьей стороны, тогда возникают издержки перелива. Наиболее очевидные издержки перелива связаны с загрязнением окружающей среды. Когда химическое предприятие и завод мясных консервов спускают свои промышленные стоки в озеро или реку, то купальщики, рыбаки и совершающие лодочные прогулки , не говоря уже о городах, изыскивающих источники нормального водоснабжения, все они несут издержки перелива. Когда нефтеперегонный завод загрязняет атмосферу ядовитым дымом или завод, производящий краски, распространяет вокруг себя одуряющие запахи, то население несет издержки перелива, которые ему никто не компенсирует.
Трансформация издержек перелива. Государству принадлежит существенная роль в компенсации экстерналий. Можно сказать, что ему отводится основная роль в области решения этой задачи. Какие меры может правительство принять для урегулирования этой проблемы? Еще точнее, как может правительство издержки перелива трансформировать во внутренние издержки производства? Обычно применяются два типа корректировочных мер: первый способ- принятие административных мер по отношению к тем, кто вызывает отрицательные экстерналии.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО.
Если вернуться к нашим примерам с загрязнением воздушного пространства и водных бассейнов, то здесь самой прямой мерой является просто принятие законодательства, запрещающего или ограничивающего загрязнение. Подобное законодательство заставляет потенциальных загрязнителей нести расходы на более надежное уничтожение промышленных отходов; например, фирмы должны приобрести и установить дымоуловители, оборудование по очистке воды, загрязненной в производственном процессе. Такие законодательные акции вынуждают потенциальных нарушителей под угрозой судебного преследования брать на себя все издержки, связанные с производством. Например, в США виновникам ухудшения или загрязнения окружающей среды предъявляются обвинения на основании Закона о гражданский правонарушениях, Закона о нарушении прав собственности, а также принятых в 70-е годы закона о чистом воздухе, Закона о чистой воде, Закона об ограничении шума, Закона о национальной экологической политике. На государство возлагается осуществление контроля за отрицательными внешними эффектами с применением административно- командных мер, гражданского кодекса, штрафных санкций, рыночных лицензий на выброс отходов до определенного уровня загрязнения окружающей среды. Последний способ ограничения государством отрицательных экстерналий стал причиной образования рынка прав на причинение внешних издержек. Государственные лицензии на сброс отходов выступают объектом купли- продажи на рынке на основе спроса и предложения на них. Загрязнители, купившие такие лицензии, но сократившие на период их действия вредные выбросы, могут остаток лицензии продать на рынке, а если они полностью освобождаются от сброса отходов, то они могут продать лицензию тем, кто не укладывается в разрешенные нормы выброса. В экономической литературе подчеркиваются трудности внедрения в хозяйственную жизнь высокоэффективных средств и методов контроля за состоянием окружающей среды и утилизации отходов производства. И тем не менее формирование рынка прав на загрязнение может способствовать если неполному уничтожению отрицательных внешних эффектов (что вряд ли возможно) то, по крайней мере, их минимизации.
ОСОБЫЕ НАЛОГИ.
Помимо установления норм и применения запретов, т.е. помимо прямого административного вмешательства с целью минимизации отрицательных экстерналий, государство использует и другой способ- косвенный метод борьбы с отрицательными экстерналиями через налоговую сферу. Эта прямая мера основывается на том факте, что налоги представляют собой издержки. Суть его заключается в том, что производители, являющиеся основными виновниками возникновения отрицательных внешних эффектов, облагаются налогами, что заставляет их в определенном смысле слова менять свое поведение. Правительство может ввести особый налог, который равен или очень близок к издержкам перелива на единицу продукции. С помощью такого налога оно пытается вновь возложить на фирму-нарушителя те побочные издержки, или издержки перелива, которые частная промышленность в противном случае сэкономила бы. В результате равновесная величина продукта сократится настолько, что сравняется с оптимальной величиной продукта и, таким образом, чрезмерное выделение ресурсов на этот продукт будет ликвидировано.
Выгоды перелива. Однако перелив может принять и форму выгоды. Производство или потребление определенных товаров и услуг может также обусловить не требующие компенсации выгоды перелива, или выгоды, созданные внешними факторами, третьим сторонам или обществу в целом. Государство поощряет возникновение положительных экстерналий. В этих целях проводится субсидирование. Предоставляется ли субсидия потребителю (он сможет платить более высокую цену) или производителю (снижаются его издержки), в любом случае это ведет к увеличению потребления блага. Как правило, государство стремится предоставить субсидию тому, у кого большая эластичность спроса по доходам, так как степень реакции после субсидии на потребление блага будет выше. Государство субсидирует здравоохранение, образование, различные благотворительные программы, поскольку от реализации мероприятий в этих сферах выигрывают не только непосредственные получатели блага, но и общество в целом: ведь чем больше здоровых, образованных, культурных людей будет в обществе, тем больше предпосылок для развития имеет такое общество. Наконец, государству принадлежит важная роль в сглаживании макроэкономических колебаний, которым подвержена экономика.
Например, рентгенограмма грудной клетки или прививки против полиомиелита приносят прямую выгоду непосредственному потребителю. Между тем ранний диагноз туберкулеза и предотвращение инфекционных заболеваний приносят всеобъемлющую и существенную для всего общества выгоду перелива. Образование служит еще одним классическим примером выгод перелива. Образование приносит выгоды индивидуальным потребителям: более образованные люди обычно получают более высокие доходы, чем менее образованные. Но образование обеспечивает большие выгоды и всему обществу; например, экономика в целом выигрывает от наличия более универсальной и более производительной рабочей силы, с одной стороны, и меньших затрат на предотвращение преступности, на надзор за соблюдением законов и на благотворительные программы с другой. Существенное значение имеет также тот факт, что политическая активность населения находится в прямом соответствии с уровнем образования; например, в числе лиц, участвующих в голосовании на выборах, наблюдается увеличение доли избирателей по степени образованности. Существование выгод перелива просто означает, что рыночная кривая спроса, отражающая лишь выгоды частных лиц и фирм, занижает общую величину выгод.
