Кто получает льготы?
Существуют материалы, описывающие масштабы захвата государства в разных российских регионах по результатам анализа базы данных о региональных законах, принятых в период с 1992 по 2002 г., а также льгот, которые эти законы предоставили отдельным предприятиям в каждом из 89 субъектов Федерации. Под словом льготы подразумеваются налоговые скидки, инвестиционные кредиты, субсидии, льготные займы или кредиты, выданные под гарантии бюджета субъекта Федерации, а также официальные отсрочки по уплате налогов, субсидированные лицензии, бесплатное предоставление государственного имущества и создание особой открытой экономической зоны на территории отдельно взятого предприятия (Slinko, Yakovlev, and Zhuravskaya, 2003).
Результаты показали, что:
¦ законодательные органы многих субъектов Федерации находятся под влиянием определенных заинтересованных кругов;
¦ политическое влияние обеспечивает существенные выгоды захватчикам;
¦ зависимое поведение законодателей отрицательно сказывается на работе региональных предприятий, не имеющих политического влияния.
Захват государства обеспечивает предприятиям-захватчикам краткосрочные и долгосрочные преимущества на микроэкономическом уровне в виде ускоренного роста объема реализации, доли на рынке, численности рабочей силы и объема инвестиций. Кроме того, предприятия-захватчики имеют большую задолженность перед поставщиками и собственными работниками и защищены от принудительного погашения этой задолженности в соответствии с законом.
Влияние такого захвата на совокупный рост носит более сложный характер и зависит от вероятных отрицательных воздействий захвата государства на предприятия, которые не относятся к числу захватчиков. Этот механизм заслуживает более подробного описания.
Предоставленные предприя-тиям-захватчикам институциональные преимущества могут обеспечить, в краткосрочной перспективе, общее увеличение объема валового регионального продукта. Однако, как показывают исследования, такой рост не может быть устойчивым вследствие того, что захват государства оказывает отрицательное воздействие на остальную экономику, включая предприятия, не участвующие в этом захвате.
Однако есть проблема, еще никем не изучавшаяся: влияет ли тип контролирующего собственника либо на его предрасположенность к захвату государственных органов, либо на характер воздействия такого захвата на остальную экономику, включая предприятия, не относящиеся к числу захватчиков. Сопоставляя данные о контроле в российской экономике с имеющимися данными о льготах, предоставленных в различных субъектах Федерации, можно провести глубокий анализ этой проблемы.
Для этого мы разделили контролирующих собственников на следующие группы: (1) предприятия, контролируемые крупными собственниками федерального уровня (к их числу отнесены частные собственники, контролирующие крупные фирмы более чем в двух субъектах Федерации); (2) частные региональные собственники (к их числу отнесены частные собственники, контролирующие предприятия в двух или менее субъектах Федерации); (4) федеральное правительство; (4) правительства субъектов Федерации; (5) иностранные инвесторы; (6) предприятия с рассредоточенной собственностью, когда ни у кого нет контрольного пакета акций.
Такая классификация поднимает уже обсуждавшийся ранее вопрос относительно характера государственных предприятий и государственных служащих, которые управляют ими. Есть факты (см.
Frye, 2003), свидетельствующие о том, что российские государственные предприятия занимаются захватом государства точно так же, как и частные фирмы. Это подразумевает, что государство не осуществляет жесткого контроля над такими предприятиями, а функции контроля взяли на себя руководители предприятий, использующие денежные потоки в частных интересах. Если это так, то не следует ожидать существенных различий в поведении государственных и частных предприятий по отношению к государственным органам, поскольку предприятия обеих групп, по существу, контролируются частными лицами.
Ранее мы обходили эту проблему, включая федеральных государственных служащих (которых опрошенные в исследовании эксперты называли контролирующими субъектами экономики) в общую категорию федеральное правительство.
Тем не менее, федеральные и региональные интересы могут расходиться. Поскольку ранее никто не изучал вопрос о том, как захват государства и его последствия зависят от типа контролирующих собственников, мы не можем априорно сказать, каков точный характер этой зависимости.
Однако можно предположить, что в такой большой стране, как Россия, поведение предприятий, контролируемых субъектами с преимущественно региональными интересами, будет отличаться от поведения предприятий, контролируемых субъектами с преимущественно федеральными интересами. Таким образом, мы будем разделять федеральных и региональных собственников для целей этого раздела.
В целом, можно ожидать, что захват региональных органов власти бизнесом, имеющим преимущественно региональные интересы, может привести к формированию политики, которая будет оказывать отрицательное влияние на соседние регионы. Например, снижение налоговых ставок или возведение межрегиональных торговых барьеров в одном регионе может отвечать интересам крупных региональных собственников, но при этом увеличивать издержки предприятий в других регионах.
Захват регионального правительства бизнесом, имеющим федеральные интересы, скорее всего, окажет отрицательное воздействие на работу других предприятий того же региона.
В приведенном далее анализе используются два разных набора данных: база данных по концентрации собственности и данные о льготах, предоставленных крупным предприятиям в соответствии с законами субъектов Федерации. В состав выборки вошло 301 предприятие из 67 субъектов Российской Федерации. Не все предприятия выборки имеют полный набор необходимых данных для анализа, поэтому регрессия, как правило, строится для меньшего числа предприятий.
В таблицах F3 и F4 приложения приведена разбивка предприятий по регионам и отраслям, а на рисунке F.1 приложения показана динамика изменения среднего количества льгот, предоставляемых одному предприятию.
Следует сделать одну оговорку. Панельные данные о льготах охватывают период с 1996 по 2000 г., а данные о собственности относятся к 2003 г. В приведенном далее анализе кросссекторные (межэффектные) регрессии построены на величинах, усредненных за этот пятилетний период, т.е. мы исходим из того, что игнорирование изменений собственности после 1996 г. не оказывает значимого воздействия на результаты анализа. К 1996 г. массовая приватизация и залоговые аукционы (кредиты в обмен на акции) уже закончились, но, тем не менее, такое исходное допущение, возможно, не всегда верно.
Следовательно, к полученным результатам нужно подходить весьма осторожно.
Кто получает льготы?
Сначала необходимо рассмотреть вопрос о том, влияет ли тип собственника на способность предприятия получить льготы, и, если да, то в какой степени. Так как льготы определяются как одно из следующих преимуществ, предоставленных фирме местными властями: более низкие налоговые ставки, инвестиционный кредит, официальное разрешение на отсрочку налогов, субсидированное лицензирование, неоплаченное присвоение государственной собственности, или создание особой экономической зоны на территории, на которой находится фирма.
Для получения представления об иерархической структуре собственности и контроля необходимо различать контролирующих собственников и неконтролирующих собственников. Считается, что собственник имеет полный контроль (является контролирующим собственником), если доля его участия в предприятии составляет 50 и более процентов.
Конечным собственником является контролирующий собственник, который не находится под контролем другого предприятия или физического лица.
Известно, что одному собственнику нередко принадлежат целые группы предприятий, а термины крупнейшая бизнес-группа или финансовопромышленная группа зачастую имеют дополнительное значение консолидированной собственности на различные предприятия. Тогда одним из наиболее важных вопросов в процессе изучения последствий захвата государства различными группами собственников становится вопрос о том, влияет ли размер группы, к которой принадлежит предприятие, на частоту получения льгот этим предприятием.
В данном случае размер любой отдельной группы означает число предприятий, которые входят в состав этой группы, т.е. число компаний, контролируемых одним конечным собственником.
В таблице C5.4 представлены усредненные значения числа льгот, предоставленных предприятиям, и средняя доля этих льгот в зависимости от размера группы, к которой принадлежит предприятие. Доля (а также число) льгот растет с увеличением размера группы.
Второй вопрос заключается в том, имеет ли предприятие, осуществляющее полный контроль над другими предприятиями, больше шансов на приобретение политического влияния. В таблице C5.5 представлены средние значения долей льгот, полученных предприятиями, которые являются либо конечным собственником (т.е. находятся на самом верху контрольной пирамиды), либо контролирующим собственником (т.е. находятся в середине этой пирамиды). Эти доли сопоставляются с долей льгот, полученных другими предприятиями.
У тех предприятий, которые контролируют другие предприятия, доля льгот больше.
Вооруженные этой информацией, мы можем ответить на вопрос, как тип конечного владельца влияет на масштабы предоставления льгот предприятиям в соответствии с законодательством субъекта Федерации. Для этого необходимо различать конечных собственников следующих типов:
¦ Предприятие контролируется частным федеральным собственником, если его конечным собственником является частное предприятие или физическое лицо, осуществляющее полный контроль над предприятиями более чем в двух регионах.
¦ Предприятие контролируется частным региональным собственником, если его конечным собственником является частное предприятие или физическое лицо, осуществляющее полный контроль над предприятием (предприятиями) не более чем в двух регионах (включая полный контроль всего лишь над одним региональным предприятием).
¦ Предприятие контролируется иностранным инвестором, если его конечным собственником является иностранный инвестор.
¦ Предприятие контролируется федеральным правительством, если конечный контроль за его деятельностью осуществляют федеральные министерства, другие государственные ведомства или предприятия, находящиеся в собственности Российской Федерации.
¦ Предприятие контролируется региональным правительством, если его конечным контролирующим собственником является правительство региона;
¦ Предприятие имеет рассредоточенную собственность, если ни один из участников не имеет полного контроля над этим предприятием.
В таблице C5.6 представлены средние значения долей и числа льгот с разбивкой по конечным собственникам предприятий, получающих эти льготы. Средний размер предприятий указан по численности рабочей силы, а средний размер групп, имеющих совместного конечного собственника, - по числу предприятий в каждой группе, поскольку, как было отмечено, эти факторы сами по себе оказывают прямое воздействие на вероятность получения льгот. Следовательно, было бы неправильным изучать только среднюю частоту предоставления льгот собственником каждой группы.
В таблице 5.6 обращает на себя внимание то, что частные федеральные собственники получают меньше льгот (и по числу, и по доле), чем все остальные группы собственников, за исключением отдельных компаний с рассредоточенной собствен-ностью.
Наконец, группу частных федеральных собственников можно разделить на более мелкие подгруппы, чтобы выяснить роль и устойчивость политического влияния. Некоторые частные федеральные собственники имели огромное политическое влияние в середине 1990-х гг., когда они получили доступ к активам предприятий в результате особых приватизационных сделок с федеральным правительством (кредиты в обмен на акции). Можно проверить, смогли ли эти крупные собственники сохранить свое политическое влияние в дальнейшем. В таблице C5.7 представлены средние значения доли льгот, полученных предприятиями групп, принимавших участие в залоговых аукционах.
Действительно, эти предприятия получили гораздо бсль-шую долю льгот, чем остальные фирмы, включая прочих федеральных собственников.
Теперь можно формально проанализировать типы предприятий, получающих льготы. При прочих равных условиях, способность предприятия участвовать в захвате государства на региональном уровне (что измеряется по доле регионального законодательства, предоставляющего льготы соответствующему предприятию) зависит от того, что собой представляет его собственник (собственники), а именно:
¦ Размер группы, контролируемой конечным собственником, оказывает значимое положительное воздействие на вероятность того, что предприятия этой группы получат льготы.
¦ Если предприятие является конечным собственником группы или
просто контролирует другие предприятия, вероятность получения им льгот существенно повышается по сравнению с предприятиями, не обладающими таким контролем.
¦ Из всех категорий собственников значительно больше шансов на получение льгот имеют частные региональные собственники и иностранные инвесторы.
¦ Предприятия, контролируемые крупными частными федеральными собственниками, (и предприятия с рассредоточенной частной собственностью) имеют наименьшие шансы получения региональных льгот.
¦ Если предприятие является членом группы, участвовавшей в залоговых аукционах, у него больше шансов получить льготы.
¦ Предприятия с рассредоточенной собственностью, где ни один отдельно взятый собственник не имеет контрольного пакета акций, имеют гораздо меньше шансов на получение льгот, чем все остальные предприятия, за исключением предприятий, контролируемых федеральными собственниками.
Количественно это выглядит следующим образом: конечные собственники групп и предприятия, контролируемые иностранными инвесторами, в среднем получают вдвое больше льгот, чем среднее предприятие выборки; предприятия, контролируемые частными региональными собственниками, имеют в 1,3 раза больше шансов на получение льгот, чем среднее предприятие; предприятия, входящие в состав групп, участвовавших в залоговых аукционах, имеют в 1,2 раза больше шансов на получение льгот; предприятия, контролируемые частными федеральными собственниками, получают на 30% меньше льгот, чем среднее предприятие выборки.
Влияют ли интересы собственников предприятий-зах-ватчиков на другие предприятия?
Для того, чтобы ответить на вопрос о связи между типом собственника и экономическим ростом, необходимо выяснить не только тот факт, могут ли различные категории собственников влиять на получение льгот предприятиями, но и проверить зависимость степени ущерба экономической среде, которую наносят попытки подрыва институциональной системы, и типом собственника предприятий, осуществляющих эти попытки.
В качестве первого шага необходимо выяснить, как распределяется захват государства по различным группам собственников в разных субъектах Федерации. Субъект Федерации считается захваченным собственниками определенной категории в конкретном году, если в этот год, как минимум, 50% всех льгот было предоставлено предприятиям, контролируемым этой категорией собственников. Субъект Федерации считается захваченным собственниками определенной категории в 1996-2000 гг., если он был захвачен этими собственниками, как минимум, в течение двух из рассматриваемых пяти лет. В этот период три субъекта Федерации оставались захваченными собственниками двух разных категорий, как минимум, в течение двух лет: Республика Татарстан, Вологодская область и Оренбургская область.
Эти регионы считаются захваченными собственниками обеих категорий. В таблице C5.8 приведен перечень субъектов Федерации с высоким уровнем захвата государства в 1996-2000 гг. с разбивкой по группам захватчиков.
Вторым шагом является эконометрический анализ того, как захват регионов предприятиями, принадлежащими собственникам разных категорий, влияет на предприятия, не относящиеся к числу захватчиков.
Как показывают результаты регрессии, подрыв институциональной системы федеральными собственниками оказывает значимое и существенное отрицательное воздействие на все показатели деятельности региональных предприятий, не относящихся к числу захватчиков (все показатели деятельности оцениваются без учета отраслевых тенденций). Подрыв институциональной системы значительно сокращает рост предприятий, не относящихся к числу захватчиков, по таким показателям, как производительность, рентабельность, объем реализации, численность рабочей силы и доля на региональном рынке.
Что касается экономической значимости, результаты показывают, что при 10%-ном повышении концентрации льгот в регионах, захваченных крупными федеральными собственниками, у предприятий, не являющихся захватчиками, производительность снижается на 3,5%, рентабельность - на 6,7%, объем реализации - на 6,8%, численность рабочей силы - на 3,8%, а доля на региональном рынке - на 0,8%.
Эти результаты очень близки к тому, что наблюдается в случае захвата государства членами групп, участвовавших в залоговых аукционах. При 10%-ном повышении концентрации льгот в регионах, захваченных членами групп, участвовавших в залоговых аукционах, у предприятий, не являющихся захватчиками, производительность снижается на 3,2%, рентабельность - на 8,8%, объем реализации - на 8,3%, а доля на региональном рынке - на 0,4%.
Концентрация льгот в пользу предприятий, находящихся в иностранной собственности, всегда оказывает отрицательное воздействие на остальные предприятия региона, однако эти воздействия значимы только в отношении рентабельности.
В отличие от захвата регионов федеральными собственниками, подрыв институциональной системы частными региональными собственниками не оказывает значительного или систематического отрицательного воздействия на другие предприятия региона (все коэффициенты статистически незначимы, а пять из семи положительны). Если льготы предоставляются предприятиям, контролируемым правительством субъекта Федерации, концентрация льгот также не оказывает статистически значимого воздействия на региональные предприятия, а все коэффициенты носят устойчивый положительный характер.
Захват регионов предприятиями, контролируемыми федеральным правительством, оказывает незначительные воздействия, а коэффициенты не показывают никакой устойчивой тенденции.
При всей ограниченности статистически значимых результатов получается весьма впечатляющая общая картина. Тот факт, что захват регионов оказывает существенное отрицательное воздействие, если захватчиками являются частные федеральные собственники, группы, ранее принимавшие участие в залоговых аукционах или иностранные инвесторы, вполне объясним, поскольку (в отличие от правительств субъектов Федерации) они не переносят на другие предприятия региона внешние выгоды, обусловленные захватом государства. Другими словами, для этих категорий собственников, у которых нет региональной базы, отрицательное воздействие на другие предприятия того же региона в связи с захватом региональных государственных органов, не имеет никакого значения: их интересует деятельность на уровне Федерации, т.е. за пределами данного региона.
В отличие от этого, частные региональные собственники оказываются более благородными, чем федеральные собственники или иностранные инвесторы: захват региона частными региональными собственниками не оказывает существенного отрицательного воздействия на остальные предприятия региона. Это согласуется с тем фактом, что возможности частных региональных предприятий в части ведения торга с региональными властями, как правило, ограничены, и что региональные власти используют в своем регионе эту выгоду нормативной политики, т.е. учитывают и стараются свести к минимуму отрицательные воздействия захвата государства на другие предприятия региона.
Льготы, предоставляемые государственным региональным предприятиям, если и оказывают какое-либо воздействие на другие предприятия региона, то только по-ложительное.
Таким образом, главным фактором, определяющим различия между воздействием захвата государства предприятиями, контролируемыми разными категориями собственников, является не форма собственности и контроля (государство против частного сектора), а характер интересов (федеральные или региональные). Этот анализ и полученные результаты еще раз подтверждают значение федерализма для характера функционирования российской экономики.
Резюме и выводы для экономической политики
База данных о собственности и контроле в России, представленная в настоящем главе, отражает взгляды рынка по состоянию на лето 2003 г.; она не представляет данных о собственности, взятых из официальных документов или регистрационных бюро. Это позволило сфокусироваться на вопросе о том, кто фактически осуществляет контроль в России, а не на вопросе о том, кто является официальным собственником в России.
