Компаниям необходим доступ к капиталам.
Разумеется, нельзя исключить возможности неумышленного перекоса в результатах. Однако были приняты все возможные меры для обеспечения того, чтобы оценки были консервативными и не содержали ошибок.
Сама база данных будет предоставлена в публичный доступ.
Это первая подробная база данных о собственности и контроле в России. Она содержит около 1700 крупных компаний (акции которых как котируются, так и не котируются на фондовой бирже), в которых занято в общей сложности 4,3 млн. чел. Данные об объемах сбыта использовались лишь для включенных в выборку подотраслей промышленности, и общий объем сбыта составил 5,2 трлн. руб.
На долю включенных в выборку промышленных предприятий приходится 22% общей занятости и 66% общего объема производства в промышленности России. На долю включенных в базу данных банков приходится 68% общих активов банковского сектора.
Удельный вес включенных в выборку строительных фирм и предприятий сферы обслуживания в их секторах гораздо меньше. Подобная структура базы данных обусловлена критериями отбора и высокой степенью концентрации отраслей (эти вопросы обсуждаются в настоящем документе).
Используя определение, основывающееся на контролируемом числе занятых и контролируемом объеме сбыта, мы выявили 22 крупных частных собственника, которые контролируют 47% занятости и 45% объема сбыта в выборке (данные об объемах сбыта относятся только к промышленной части выборки). Их доля в выборке превышает долю всех остальных частных собственников (включая иностранцев) вместе взятых, а также долю региональных и федеральных органов государственной власти вместе взятых.
Эти данные использовались при поиске ответов на три принципиальных вопроса: во-первых, насколько сконцентрирована собственность в экономике России; во-вторых, как эта концентрация влияет на экономические показатели; и, в-третьих, что эти данные говорят нам о захвате государства, т. е. о способности бизнеса получать льготы от регионального правительства.
Рассматриваемая выборка раскрывает две важные общие характеристики формы собственности в России. Во-первых, собственность внутри фирм сильно сконцентрирована во всех сегментах частного сектора, т. е. как в малых, так и в крупных фирмах независимо от того, контролируются они крупными или мелкими собственниками.
Во-вторых, сравнение концентрации собственности внутри отраслей промышленности и на уровне всей экономики показывает, что группа крупнейших отечественных частных собственников (и их бизнес-группы) не только доминирует в отдельных отраслях промышленности, но и что многие из них контролируют крупные фирмы во многих отраслях промышленности.
Представленные данные подкрепляют общепринятую точку зрения, согласно которой владение компаниями в России сильно сконцентрировано, хотя и в меньшей степени, чем можно было предположить на основании предыдущих исследований (которые анализировали лишь небольшие выборки компаний, акции которых котируются на фондовой бирже, либо отслеживали владения отдельных собственников). Кроме того, степень концентрации весьма неравномерна по отраслям.
22 крупнейших частных собственника и их финансово-промышленные группы (ФПГ) обычно контролируют предприятия в тех отраслях, где средний размер компании велик, а внутри любой отрасли размеры принадлежащих им предприятий, как правило, превышают средний размер. Поэтому крупные отрасли (и отрасли, состоящие из крупных компаний) обычно демонстрируют высокую концентрацию собственности, в то время как малые отрасли (и отрасли, состоящие из мелких компаний) обычно фрагментированы.
Контроль со стороны группы крупных российских частных собственников наиболее наглядно проявляется в ряде так называемых стратегических отраслей - нефтяной, сырьевой, автомобильной, химической. Федеральное правительство контролирует меньшее число столь же важных отраслей промышленности, таких как газовая промышленность, электроэнергетика и трубопроводная система.
Контроль со стороны региональных правительств, как правило, отчетливо выражен в небольшом количестве подотраслей обрабатывающей промышленности, где он обычно совпадает с ощутимым присутствием федерального правительства. Наконец, иностранная собственность также сильно зависит от отрасли и особенно заметна в производстве готовых потребительских товаров.
Однако в большинстве отраслей экономики собственность и контроль не слишком сконцентрированы, и там преобладают мелкие отечественные частные собственники.
Выводы относительно эффективности работы предприятий, основанные на результатах исследования, должны интерпретироваться с особой осторожностью из-за проблем измерений. Данная выборка в силу своей природы дает одномоментный срез, в то время как многие вопросы, на которые она стремится дать ответ, имеют динамический характер.
Тем не менее, можно сделать два общих вывода об экономических показателях.
Во-первых, ФПГ со значительными правами собственности в масштабах всей страны, как правило, не превосходят по экономическим показателям более мелких частных отечественных собственников. Во-вторых, данные не подтверждают вывод о том, что государственные фирмы, будь то федеральные или региональные, были более эффективными, чем группа частных собствен-
ников. Более того, фирмы, контролируемые иностранными собственниками, имели более высокую производительность и в 2001, и в 2002 гг., а фирмы, контролируемые иностранными
собственниками и крупными частными российскими собственниками, демонстрировали более быстрый рост совокупной факторной производительности с 2001 по 2002 г., по сравнению с остальными компаниями. Таким образом, исследование не дает никаких рекомендаций, в какой-либо форме обосновывающих возможную ренационализацию, независимо от того, каким образом права собственности были получены. Также нет никаких причин для произвольного раздела или банкротства коммерческих компаний. Напротив, с темными сторонами крупных собственников, а именно с их возможностями получать несправедливые льготы путем сотрудничества с государственными властями или путем сговора между собой, нужно бороться, как и везде в мире, путем установления прозрачных правил, поддерживающих рыночную конкуренцию.
В России, как и везде в мире, задача эффективного антимонопольного законодательства состоит в защите конкуренции, а не в ограничении размера компаний или вмешательства в рыночные взаимодействия между компаниями, будь они крупные или малые, частные или государственные.
Более того, эти правила и государственная политика поддержки конкуренции должны быть обязательны для исполнения для всех участников рынка, вне зависимости от того, находятся они в частной или государственной собственности, и настолько недоступны для произвольного применения исполняющими органами, насколько это возможно. Потребность во вторичном рынке и институтах, которые будут способствовать более быстрой консолидации на уровне фирм, подтверждают необходимость в ясных правилах игры, в развитии независимой судебной системы и поддержании открытости экономики для обеспечения эффективной конкуренции на внутреннем рынке.
Вывод о том, что российской экономике для защиты конкуренции на внутреннем рынке на всех уровнях (как среди желающих войти на рынок, так и крупных концернов) необходима основанная на следовании букве закона система, не является чем-то новым. Это - противоположность политики в поддержку партизанской войны против большого бизнеса, которая, в представлении многих, проводится в России.
Чтобы правила игры и институты могли защищать рынки, они должны применяться ко всем участникам одинаково, будь то государственные органы или частные собственники.
В свете вышесказанного, любые проверки и потенциальные пересмотры результатов приватизации нежелательны. Неясно, кто сможет принимать решения в текущих обстоятельствах, и совершено очевидно, что нет никакой возможности организовать повторную приватизацию (если бы такое решение было принято) более справедливым способом, чем в первый раз.
Никакие потенциальные выгоды ренационализации не могут даже частично восполнить ущерб, который будет нанесен устойчивости системы прав собственности в результате такого действия.
Для ответа на третий вопрос -о льготах для различных категорий собственников и о том, как они могут влиять на совокупные экономические показатели - было проведено сравнение существующих данных, которые оценивают льготы путем анализа специальных положений в региональном законодательстве, с представленной в Меморандуме новой базой данных о собственности. Таким образом, в центре внимания оказываются лоббирование и отвлечение государственных ресурсов на региональном уровне.
Результаты показывают, что вероятность получения льгот в региональном законодательстве увеличивается, если та или иная отдельно взятая компания является членом какой-либо бизнес-группы; эта вероятность тем выше, чем больше размер бизнес-группы и чем выше положение компании в группе. Результаты также показывают, что из всех различных форм собственности чаще всего льготы от региональных правительств получают компании, контролируемые региональными частными собственниками (которые не ведут активной деятельности в масштабах всей страны), и компании, контролируемые иностранными инвесторами, и реже всего - компании, контролируемые группой крупнейших собственников, действующих в масштабах всей страны, и компании с рассредоточенной частной собственностью.
Представленные данные также проливают некоторый свет на последствия успешного выбивания льгот на региональном уровне. Интересно, что выгоды, обеспечиваемые льготами, а также их негативное влияние на рост и экономические показатели других компаний в регионе - а, значит, как правило, и на совокупные экономические показатели - достигают своего максимума в том случае, когда общенациональные ФПГ вступают в регион и обеспечивают себе льготы.
Столь же разрушительное влияние на регион оказывают региональные льготы, предоставляемые группам, которые появились на свет с помощью приватизационных схем на основе залоговых аукционов. Льготы для иностранных компаний также оказывают неизменно негативное влияние на другие отечественные компании, работающие в регионе.
Напротив, льготы для частных собственников, базирующихся в соответствующем регионе, и для компаний, принадлежащих региональному правительству, не оказывают существенного неблагоприятного влияния на другие региональные компании: коэффициенты регрессии свидетельствуют даже об определенном положительном влиянии на некоторые показатели. Естественно напрашивающийся вывод заключается в том, что разрушительное влияние на другие региональные компании не вызывает озабоченности у иностранцев и общенациональных деловых групп (быть может, потому что они не конкурируют на региональных рынках, а лишь ведут там свою производственную деятельность, как в случае эксплуатации энергоресурсов) или даже является для них желательным, потому что ликвидирует конкуренцию.
Региональные компании предположительно имеют ограниченное влияние на региональные правительства, а если они принадлежат региональным органам государственной власти, то у них имеются и другие поводы для беспокойства. Оба этих фактора ограничивают их склонность или способность причинять вред другим региональным компаниям, которые, как правило, также являются подданными того же самого правительства.
Таким образом, в России заметны как позитивные, так и негативные аспекты концентрации собственности. Крупные финансово-промышленные группы, интересы которых охватывают всю страну, имеют и осуществляют доступ к инвестиционным ресурсам, которые могут ускорять их рост вне отраслей, связанных с природными ресурсами.
Расширяясь за пределы своих базовых отраслей (или, по крайней мере, поддерживая диверсификацию между отраслями, доставшимися им на начальном этапе приватизации) и инвестируя больше, чем другие отечественные собственники, они играют важную роль в консолидации размеров компаний, которая считается одним из ключевых ингредиентов будущей быстрой реструктуризации в России (см. раздел C4).
С другой - негативной - стороны, представленные в Меморандуме данные по регионам показывают, что российские ФПГ действуют наподобие аналогичных групп в других странах мира, используя власть в своих интересах и проявляя недюжинный талант к тому, что Адам Смит назвал сговором против общественного блага. Бизнес-группы, которые действуют в масштабах всей страны (включая группы, возникшие в результате приватизационных сделок на основе залоговых аукционов), и иностранцы оказываются наиболее эффективными и наименее милосердными захватчиками государства в лице региональных правительств.
Хотя крупные отечественные группы получают льготы от регионального правительства реже других компаний, эти льготы обеспечивают им выгоды выше средних, а другие компании в регионе страдают от возникающего вследствие этого искажения институциональной среды в большей степени, чем если бы льготы предоставлялись другим компаниям, включая государственные предприятия.
Мы надеемся, что предоставляемая нами в публичное пользование база данных о собственности положит начало плодотворной дискуссии по экономическим вопросам, в частности, по вопросу о том, как использовать преимущества сконцентрированной в руках крупного российского бизнеса собственности для стимулирования экономического роста и одновременно избежать сопутствующих трудностей. По нашему мнению, из данной главы вытекают следующие наиболее очевидные выводы для экономической политики:
¦ Для надлежащего функционирования рынкам необходима система правил, обеспечивающих конкуренцию. Эти правила включают в себя защиту фундаментальных прав собственности, обеспечение конкуренции и предотвращение угрозы захвата рынка, монополизации и образования картелей, которые могли бы задушить экономический рост и быстрое развитие.
Исторический опыт показывает, что поддержка и защита конкурентной среды имеют решающее значение для обеспечения быстрого развития, устойчивой экономики и высоких темпов роста.
¦ Отсюда непосредственно вытекает потребность в реалистичной антимонопольной политике и в агентствах, способных приводить в исполнение такую политику. В России в последние годы было немало сделано для прекращения государственного регулирования и защиты новых малых и средних предприятий. Но правила конкуренции на всех уровнях экономики не менее важны для обеспечения потенциала экономического роста России, а эти правила пока не проработаны с тем же уровнем качества. Это не просто проблема реализации, поскольку действующее законодательство в любом случае в значительной степени устарело.
Очень важно также, чтобы основанная на правилах антитрестовская система имела обязательную силу для всех сторон, включая государство.
¦ Продолжающаяся международная интеграция (включая вступление России в ВТО) - это еще один способ поддержания конкуренции, особенно в отраслях, в которых доминируют очень крупные отечественные компании и в которые вследствие этого крайне трудно проникнуть менее крупным и богатым отечественным конкурентам. От конкуренции извне выигрывают все - эффективность, рост и сами потребители. Экономическая политика должна поощрять конкуренцию из-за границы на товарных рынках и, самое главное, поощрять иностранные инвестиции,
особенно в тех отраслях, в которых доминирует небольшое число очень крупных собственников.
¦ Третий, но не менее важный механизм, который может должным образом сгладить противоречие между рыночными силами крупных игроков и необходимостью дальнейшей консолидации на уровне компании, - это совершенствование системы рынков перераспределения прав собственности. Если бы нам сегодня пришлось составить список в порядке убывания важности всех результатов российской приватизации, которые, в конце концов, оказались совсем не теми, какими планировались, конечно, отсутствие таких рынков 10 лет спустя, должно стоять на первом месте.
Без них очень сложно скорректировать те результаты приватизации, которые тормозят рост эффективности, без них сложно будет избежать излишне интервенционистской политики поддержки конкуренции, без них будет очень сложно перераспределить ресурсы таким образом, чтобы максимализировать экономический рост в будущем.
¦ В России существует множество мелких компаний, успешно действующих во многих отраслях экономики (см. раздел C2). Этим компаниям необходим доступ к капиталам. В России также существует множество компаний, нуждающихся в реструктуризации, и в разделе C4 настоящего Меморандума делается попытка показать, почему это приводит к росту экономического давления в поддержку консолидации на уровне компаний.
В настоящем разделе (C5) описываются некоторые риски и ограничения, которые влечет за собой возложение решения этой задачи на одних лишь ФПГ. Более быстрое развитие инфраструктуры финансового сектора (подкрепленное укреплением независимой судебной власти) могло бы способствовать по-
вышению доступности капитала и консолидации на уровне компаний (без какого-либо ущерба для рынка).
Включенные в выборку государственные компании работают особенно неэффективно, и это не удивительно. Историко-экономический опыт во всем мире наглядно показывает, по какому пути следует двигаться дальше. Этот путь основан на защите частной собственности, строгой антитрестовской политике, свободной конкуренции и глобальной интеграции.
Россия должна создать современную систему поддержки конкуренции, оставшись при этом открытой для иностранной конкуренции. Возможно, для этого потребуется преодолеть сопротивление мощных групп интересов, но конечной наградой будет являться ликвидация институциональных эффектов масштаба, которые необоснованно вознаграждают крупные предприятия, и раскрытие потенциала быстрого роста всех типов собственности.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании проведенного в данном Меморандуме анализа нелегко сформулировать общие выводы для руководства страны, хотя в каждом из разделов Меморандума и приводятся конкретные рекомендации по разработке экономической политики. Приведем некоторые общие заключения, вытекающие из проведенного анализа и имеющие отношение прежде всего к трем поставленным в Меморандуме вопросам (два из них были поставлены во введении, а третий является результатом ответа на них): как связаны структурные изменения и быстрый экономический рост, какова зависимость между структурными изменениями, экономическим ростом и диверсификацией экономики и как следует разделить задачи между государственным и частным секторами в целях использования преимуществ структурных изменений?
Унаследованная Россией структура экономики была в значительной степени искажена, и исправление этих диспропорций требует дальнейших усилий. Диспропорции по-прежнему очевидны и приводят к необходимости территориального и секторального перераспределения населения и производственных мощностей.
В случае успеха таких преобразований потенциальный выигрыш с точки зрения повышения производительности труда будет велик.
В Меморандуме показано, что при возобновлении экономического роста в России после кризиса 1998 г. процесс структурных изменений существенно замедлился (см. раздел C3). Тем не менее, в России имеются достаточные ресурсы для ускорения необходимых преобразований, и из Меморандума следует, что эта задача может быть решена во многом конструктивно, то есть не только лишь за счет сокращения рабочих мест.
Например, мобильность людей в плане как перемены места жительства, так и смены работы возрастет благодаря инвестициям в развитие транспортной инфраструктуры и, что еще более важно, в образование (см. раздел C2).
Первоочередной задачей структурных реформ в России, как и в любой экономике, в которой один процент занятых производит около 20% ВВП, является диверсификация экономики. Сокращение зависимости от нефти и газа даст России возможность стать менее уязвимой к изменениям мировой ценовой конъюнктуры, а также преодолеть тенденцию, при которой экономический рост превышает 5% только когда растут цены на углеводородное сырье (см. часть В).
Руководству страны следует постоянно учитывать опасность, грозящую всем странам-крупным производителям сырьевых ресурсов, в которых контроль за этими ресурсами принадлежит узкому кругу богачей, в то время как остальное население живет в относительной бедности.
Данные Меморандума позволяют дать весьма четкие ответы на вопросы, касающиеся интервенционистской политики в целях диверсификации и перераспределения ресурсов государством. Во-первых, диверсификация уже имеет место, и именно в тех случаях, когда жесткие бюджетные ограничения вынуждают проводить структурные изменения, в то время как государство уходит с данного рынка.
Одним из таких примеров является крупномасштабный переток рабочей силы в сферу услуг, которой десять лет назад практически не существовало (см. раздел С2). Во-вторых, в Меморандуме сделан вывод о том, что частные компании являются более эффективными, чем государственные, по целому ряду показателей (см. межотраслевые сопоставления в разделе С 2, или влияние разницы в уровнях производительности труда между частными и государственными компаниями в нефтегазовом секторе, которое обсуждается в разделе С3).
В Меморандуме приводятся примеры опасности государственного вмешательства. Подчеркивается рост избыточной занятости в государственном секторе, в конечном итоге финансируемом за счет поступлений от торговли углеводородным сырьем; в результате люди не получают достаточно стимулов к смене местожительства, а фонд оплаты труда в государственном секторе продолжает расти, создавая предпосылки для кризиса занятости после того, как финансирование иссякнет (см. раздел С2). В разделе С5 приводятся примеры размывания границ между частными и государственными интересами, что еще больше ставит под сомнение возможность проведения интервенционистской промышленной политики при одновременном сохранении конкурентной среды.
В Меморандуме также иллюстрируются проблемы структурной перестройки, например, замедление динамики формирования различий в уровне производительности труда между секторами (см. раздел С3) и сложности реструктуризации в рамках отдельных секторов (см. раздел С4). Наконец, сделан вывод, что передача права решать эти или иные сложные задачи государственным учреждениям или служащим, которым будет дано право определять победителей (сектора или компании), не сработает.
В Меморандуме рассмотрена взаимосвязь между государственным и частным секторами в России, а точнее, явно увеличивающийся разрыв между ними в плане того, как они выполняют свои функции. Согласно имеющимся данным, преобразования в частном секторе продвигаются вперед, во многом опережая перемены в государственном секторе.
Однако современной экономике необходимы оба сектора. Этот разрыв делает задачу ускорения структурных изменений еще более сложной.
Указанное выше справедливо для целого ряда сфер деятельности. Во-первых, инвестиции в транспорт и образование важны с точки зрения создания стимулов и условий для того, чтобы в случае необходимости люди могли в поисках занятости менять место жительства (см. раздел С3). Однако, несмотря на высокий уровень поступлений от нефтяной отрасли, существенного прогресса ни в создании непосредственных стимулов, ни в проведении реформ государственного сектора, необходимых для повышения уровня образования и развития транспортной инфраструктуры, достигнуто не было. Во-вторых, вполне возможно, что существовала необходимость субсидирования энергопотребления и установления цен на газ и электроэнергию на уровне ниже долгосрочных предельных издержек, но в результате была создана зависящая от таких субсидий неконкурентоспособная промышленная база.
Субсидии на энергопотребление поощряют использование энергоемкого оборудования, что в будущем создаст для России проблемы в плане конкурентоспособности на международных рынках (см. часть В). В настоящее время, когда экономический рост стал, наконец, опираться на инвестиции, эти субсидии необходимо как можно скорее (хотя и поэтапно) ликвидировать.
Правительство также должно проявить инициативу в продвижении реформ в финансовом секторе, поскольку без таких реформ приток ликвидности и недостаточно развитая инфраструктура могут привести к образованию краткосрочной нестабильности на ряде рынков, при этом не способствуя удовлетворению потребностей российского реального сектора в инвестициях (см.
