Политические факторы, учитываемые при оказании косвенной поддержки
Принять решение помогает секретарь по вопросам помощи на дому. Допустим, что человеку требуется уход медсестры на дому, а также бытовые услуги: покупки, уборка, стирка и чистка одежды. Лицо, нуждающееся в помощи, получает ваучер, который эквивалентен стоимости ухода в течение месяца. В ваучере дается описание услуг, которые должны быть включены.
Вместе с ваучером клиент получает список различных компаний, оказывающих услуги по уходу, и может выбирать. После этого клиент принимает решение, куда он обратится - в муниципальную службу по уходу на дому или в частную компанию.
Политические факторы, учитываемые при оказании косвенной поддержки
В разных странах Европы существует концептуальное различие между общественно-полезными НПО и НПО взаимопомощи. Правовые и финансовые последствия занятия общественно-полезной деятельностью и получения статуса общественно-полезной организации весьма значительны этим объясняется недавнее принятие так называемых законов об общественно-полезной деятельности в ряде стран ЦВЕ (среди которых Венгрия, Болгария в рамках закона об НПО и Польша).
Этими законами предписывается и определяется, при каких условиях НПО может быть признана общественно-полезной и, следовательно, имеющей право на более значительные налоговые льготы, чем некоммерческие организации вообще.
Признание общественной пользы обычно означает, (1) что НПО предоставляет услуги и ведет деятельность на благо всего общества либо крупной или особой группы, нуждающейся в помощи, и (2) что государство выражает свое признание этой деятельности путем прямой или косвенной поддержки.
Какие виды деятельности считать общественно полезными, каждая страна, принявшая такое законодательство, определяет для себя по-разному. Как правило, существует перечень таких видов деятельности (например, в Венгрии в перечне 22 вида деятельности, включая, помимо прочих, образование, социальное обслуживание, сохранение культурного наследия и защиту окружающей среды). Различны и типы государственной поддержки, на которые имеют право НПО с общественно-полезным статусом. В Венгрии, например, только общественно-полезные организации (ОПО) могут получать пожертвования, дающие жертвователю право на налоговый вычет, а Польша рассматривает вопрос об освобождении от налога на доходы организации не всех НПО, а только ОПО.
Право на поддержку в форме 1%-ных налоговых отчислений (см. ниже в разделе Косвенное финансирование) еще одна льгота, которая может быть предоставлена либо только ОПО, либо более широкому кругу НПО в зависимости от государственной политики.
НПО, стремящиеся получить статус общественно-полезных и связанные с ним налоговые преимущества, должны удовлетворять ряду дополнительных критериев. Самый важный из них - соблюдение более строгих требований к прозрачности и отчетности для обеспечения целевого использования государственных средств.
Например, на них может налагаться обязанность публиковать ежегодный отчет или создать наблюдательный совет.
Налоговые льготы
Правительство может предоставить организациям гражданского общества косвенную финансовую поддержку в форме налоговых льгот или освобождения от налогов, тем самым поощряя и стимулируя их деятельность в целом.
В большинстве правовых систем признается вклад некоммерческих организаций в общественное благо и в знак такого признания организациям предоставляется целый ряд налоговых льгот в связи с их деятельностью. К основным примерам таких льгот относятся:
¦Освобождение или льгота по налогу на доходы организации (в отношении доходов от уставной или хозяйственной деятельности) - например, когда НПО не платит налог на имущество или налог на доходы организации в отношении всех или части своих поступлений.
¦Налоговые льготы для доноров (жертвователей), если пожертвование сделано в пользу определенной организации - например, если частное лицо жертвует денежные средства НПО, он/она может предъявить к вычету из налогооблагаемой базы всю или часть суммы пожертвования.
¦Освобождение или льгота по налогу на доходы бенефициаров НПО - например, если НПО платит стипендию, стипендиат не платит с нее подоходный налог.
Традиционно, поскольку эти формы льгот представляют собой недополученные государством налоговые поступления, они рассматриваются как косвенные государственные субсидии организациям и их жертвователям. Недополученные налоговые поступления косвенный метод государственной поддержки, в отличие от прямой государственной поддержки НПО, при котором происходит перечисление средств от государства неправительственной организации.
Уровень косвенной поддержки в виде налоговых льгот может быть различным в зависимости от наличия у организации статуса общественно полезной или от того, насколько ее деятельность считается приносящей пользу обществу. Общественно-полезные организации, как и следует ожидать, пользуются более широкими правами в плане освобождения от налогов и налоговых льгот. Им предоставляется
¦освобождение от налога на прибыль (Эстония, Словения, Венгрия, Словакия);
¦освобождение или льгота по НДС (Чешская Республика для некоторых видов общественно-полезной деятельности, Эстония - для некоторых видов деятельности освобождение, для других сниженная ставка, Венгрия - для некоторых освобождение, для других нулевая ставка, Словакия);
¦льготы по налогу на доходы от коммерческой деятельности (Словакия если доход ниже определенной суммы, Польша если доход направляется на общественно-полезную деятельность, Венгрия если деятельность соответствует уставным целям организации);
¦освобождение от налогообложения грантов и членских взносов, инвестиций, недвижимости, освобождение от таможенных сборов, судебной пошлины и др.
НПО, занимающиеся общественно-полезной деятельностью, могут дополнительно освобождаться и от других налогов, включая, например, освобождение от налогов на выплаты НПО частным лицам (например, стипендии) и налоговые льготы на пожертвования в пользу этих организаций, что стимулирует частные и корпоративные пожертвования общественно-полезным организациям. Такие льготы установлены в Эстонии, Венгрии (более значительные для особо общественно-полезных НПО), Польше и Словакии.
Для организации взаимопомощи (взаимной пользы) обычно установлены не такие значительные налоговые льготы. Но для стимулирования развития демократии в целом государство может обеспечивать минимальный уровень поддержки и для организаций взаимопомощи (ОВ).
Пользование государственным имуществом бесплатно или по сниженным ставкам
Использование государственного имущества как форма косвенной поддержки широко используется в странах ЦВЕ. Государство позволяет НПО пользоваться государственным или чаще муниципальным имуществом для ведения уставной деятельности. Сюда может входить, например, пользование офисным помещением, конференц-залом или спортивными сооружениями.
Обычно это делается на основании закона и при соблюдении ряда условий.
Например, венгерский закон CXLII от 1997 г. разрешает организациям гражданского общества бесплатно пользоваться государственным имуществом, а по истечении пятнадцати лет пользования и с некоторыми ограничениями НПО могут получить право собственности на такое имущество. Чтобы иметь право на такого рода поддержку, НПО не должно иметь задолженностей перед государством и не имеет право продать или заложить имущество в течение 15-летнего периода. Закон или контракт могут налагать определенные ограничения на возможность ведения той или иной деятельности в арендованном помещении - например, организации разрешено использовать помещение только для уставной деятельности или запрещено использовать его для политической деятельности.
В Хорватии Закон о социальной защите предусматривает право на бесплатную аренду государственного или муниципального помещения только если организация намерена использовать его для оказания социальных услуг населению. Договор аренды государственного имущества оформляется либо государственным органом владельцем помещения (например, муниципалитетом) либо специализированным учреждением - например, Администратором государственного имущества Словакии.
Освобождение от подоходного налога
При анализе режима налогообложения НПО в регионе ЦВЕ мы обнаруживаем два подхода, которые встречаются почти во всех налоговых кодексах: налогообложение и освобождение от налогов определяется исходя из (1) вида организации и (2) категории дохода. Ниже рассматриваются оба эти подхода.
Типы организаций. В некоторых странах об освобождении от налогов могут просить практически все организационно-правовые формы (т.е. фонды, ассоциации и другие виды некоммерческих юридических лиц), если они должным образом зарегистрированы и придерживаются правила о нераспределении доходов между членами организации.
В других странах право на освобождение от налогов получают только общественно-полезные организации. В нескольких странах никакие виды НПО не имеют право на освобождение от налога за редким исключением юридических лиц, осуществляющих деятельность в интересах инвалидов.
Право на освобождение от налога на доходы имеют все НПО (а не только общественно-полезные организации) в ряде стран - например, в Чешской Республике, Венгрии, Латвии, Литве, Словакии. В некоторых из этих стран - например, в Словакии, в основе такого подхода - представление о том, что НПО не являются коммерческими структурами, а следовательно и объектами налогообложения - по крайней мере в отношении некоторых видов доходов.
Но чаще законы рассматривают НПО как налогооблагаемых юридических лиц, но дают им право просить об освобождении от налога на доходы или прибыль организаций (Чешская Республика).
В других странах - например, в Болгарии и Словении - освобождаются от налогов лишь общественно-полезные организации, а в законах приведен список видов деятельности, которые считаются общественно-полезными и дают право организации просить об освобождении от налогов.
Источники необлагаемых доходов. В большинстве стран доход в виде грантов, пожертвований, членских выплат и взносов не облагается налогом. На доход от хозяйственной деятельности (реализации товаров и услуг) распространяется иной режим налогообложения.
Хозяйственная деятельность определяется как регулярная торговая или предпринимательская деятельность, которая включает в себя реализацию товаров или услуг и не включает виды деятельности, не относящиеся к хозяйственным в силу сложившейся традиции. В большинстве случаев под этим понимается, что к хозяйственной деятельности не относится принятие подарков и пожертвований, некоторые доходы от пассивных инвестиций, доходы от единичных мероприятий - таких как мероприятия по сбору средств (фандрейзингу), доходы, полученные с использованием труда добровольцев, а также выплат, тесно связанных с общественно-полезными целями организации (например, плата за обучение для образовательной организации).
В случае если НПО разрешается заниматься хозяйственной деятельностью (а это разрешается не всегда - например, в отношении некоторых видов НПО в Литве), возможны следующие подходы:
?налогом облагаются все доходы (Словения);
?от налогов освобождается только доход, связанный с общественно-полезной деятельностью организации (Эстония, Латвия);
?от налогов освобождается только доход, направленный на достижение общественно-полезных целей организации (Германия, Польша);
?налогом облагается доход свыше определенного порога;
?освобождение от налога регулируется смешанной (гибридной) системой налогообложения (Чешская Республика, Венгрия).
В Литве от налога на прибыль освобождены все некоммерческие юридические лица, однако не всем из них разрешается заниматься хозяйственной деятельностью.
Доход от инвестиций является для НПО важнейшим источником поступлений. Во многих странах существуют дополнительные требования и ограничения в отношении распределения доходов и накопления капитала неправительственными организациями, чтобы такие доходы они использовали только в общественно-полезных целях.
Налогообложение дохода от пассивных инвестиций может быть различным, в зависимости от вида дохода и вида НПО. В Словакии и Словении почти весь доход от инвестиций рассматривается как налогооблагаемый, хотя некоторые инвестиций облагаются по сниженной ставке налога. В Венгрии облагаются все виды дохода, но общественно-полезные организации могут быть освобождены от налогов при условии, что они не занимаются предпринимательской деятельностью.
В Польше все инвестиционные доходы, используемые на общественно-полезные цели, освобождены от налогообложения.
Налоговые стимулы для филантропии
Косвенная поддержка в виде налоговых преимуществ жертвователям часто считается стимулом, поощряющим как деятельность НПО, так и частную филантропию. Традиционно для поощрения филантропии используются две основных формы налоговых льгот:
-налоговые вычеты и
-налоговые зачеты.
Налоговый вычет означает, что жертвователь может вычесть из налогооблагаемых доходов всю или часть суммы своего пожертвования в пользу НПО и тем самым уменьшить налогооблагаемую базу. Налоговый зачет означает, что жертвователь сможет вычесть часть суммы пожертвования из своих налоговых обязательств (т.е. налогов к уплате).
Иными словами, налоговый зачет уменьшает сумму налога к уплате, а налоговый вычет сокращает сумму налогооблагаемого дохода.
На получение налогового вычета имеют право как юридические, так и физические лица, но в некоторых странах максимальная сумма для предъявления к вычету для этих двух категорий жертвователей различна (например, в Эстонии она составляет 5% для физических и 3% для юридических лиц). Ограничение обычно выражено в виде процента от налогооблагаемого дохода.
В Венгрии жертвователи - физические лица имеют право не на налоговый вычет, а на налоговый зачет.
Однако для того, чтобы пожертвование не облагалось налогом, его получателем обычно должна быть организация, занимающаяся общественно-полезной деятельностью. Например, в Венгрии, как и в Эстонии, жертвователю дано право на налоговый вычет (до определенного предела) только в случае пожертвования общественно-полезной НПО из перечня, публикуемого правительством.
Механизм так называемых 1%-ных отчислений
Идея механизма процентных отчислений состоит в том, что налогоплательщик имеет право дать налоговым органам поручение перечислить определенный процент своего уплаченного подоходного налога определенной некоммерческой неправительственной организации (НПО), а в некоторых случаях и другим видам организаций - главным образом церкви.
Процентный механизм был внедрен в Центральной Европе главным образом с целью поддержки гражданского общества, т. е. некоммерческих организаций. Первый закон, устанавливающий такой механизм, был принят в Венгрии в 1996 г. и позволял налогоплательщикам перечислять 1% причитающегося налога в пользу организации гражданского общества по их выбору. Примеру Венгрии последовали Словакия (2001 г.), Литва (2002), а недавно - Польша и Румыния (2003), принявшие аналогичное законодательство. Во всех четырех странах этот механизм касается налогоплательщиков физических лиц, а в Словакии также юридических лиц.
Бенефициарами в данном случае являются некоммерческие организации, занимающиеся общественно-полезной деятельностью, а также профсоюзы (Литва), государственные учреждения (Венгрия и Литва) и церкви (Венгрия, где в пользу церкви можно перечислить еще 1% от суммы налога). К организации, имеющей право на получение таких пожертвований, могут предъявляться дополнительные требования, например, она должна существовать в течение определенного времени (Венгрия) и повышенные требования к отчетности.
Законодательство о процентных отчислениях основано на концепции развития гражданского общества путем поддержки его организаций в рамках государственной политики. Среди других мотивов, сформировавших эту политику - укрепление гражданского общества путем финансовой поддержки и развития институционального потенциала, повышение осведомленности общества, развитие культуры филантропии, а также оказание гражданскому обществу децентрализованной и деполитизированной государственной поддержки.
Несмотря на существующие разногласия относительно правовой природы процентной филантропии, ее существенный результат никем не оспаривается. Помимо того, что эта мера способствовала гражданской активности и повышению контроля налогоплательщиков над использованием государственных средств, она в значительной степени увеличила объем финансовых ресурсов НПО.
В 2003 г. Венгерский закон 1% имел своим результатом перечисление 6,1 миллиардов венгерских форинтов (около 23,5 млн. евро) в виде 1%-ных отчислений 1,4 миллион налогоплательщиков. Для сравнения: в 1999 г. сумма пожертвований составила 3 млрд. форинтов.
К сожалению, у процентного законодательства имеется и негативный результат. Правительства некоторых стран ошибочно решили, что законы о процентных отчислениях удовлетворяют потребность как в государственной, так и в частной поддержке третьего сектора и начали отмену других налоговых льгот для НПО.
Таким образом, в Литве и Словакии отменили налоговые вычеты за пожертвования, и аналогичная мера планируется в Польше. Такие налоговые реформы оказались (и еще окажутся) крайне неблагоприятными для НПО и неприемлемы как с финансовой, так и с моральной точки зрения.
Общие рекомендации по финансированию НПО: что следует принимать во внимание при создании системы государственного финансирования НПО?
Разрабатывая систему финансирования НПО, необходимо продумать ее обоснование и принципы либо предположения со стороны государства. Какова роль НПО в обществе?
В чем видит эту роль государство? Какие роли и функции должно поддержать государство и почему?
Ниже приводится таблица, в которой дан пример классификации, основанной на принципах и подходах из Раздела III. Необходимо понимать, что:
(a)это обобщенная модель и должна применяться с учетом специфики каждой страны;
(b)это идеальная модель - в реальной жизни роли НПО и типы поддержки могут не быть столь четкими.
Тем не менее, составление такой таблицы может быть полезным как анализ основ и структуры системы финансирования.
| ТИПЫ ОРГАНИЗАЦИЙ | ТИПЫ ПОДДЕРЖКИ |
| А. ОРГАНИЗАЦИИ, ОКАЗЫВАЮЩИЕ УСЛУГИ | |
| ?НПО, выполняющие государственные задачи (например, задачи, исполнение которых законом поручено центральным или местным органам власти) | ?Государство должно оказывать прямую поддержку финансировать услуги, которые НПО предоставляет населению (наряду с косвенной поддержкой, на которую имеют право НПО в целом) |
| ?НПО, дополняющие своей деятельностью реализацию государственных задач (например, деятельность, которая не поручена органам власти напрямую, но законодательно признана общественно-полезной или в принципе отвечает потребностям общества) | ?Правительство должно рассмотреть возможность финансирования этих услуг либо предоставить косвенную поддержку. |
| B. ОРГАНИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНЫХ ПЕРЕМЕН | |
| ?НПО, которые отстаивают определенные интересы или продвигают решение проблемы (например, путем влияния на формирование политики или законодательства) | ?Государство может напрямую финансировать некоторые виды деятельности, но должно обеспечить независимость таких НПО; государство должно предоставить косвенную поддержку |
| ?НПО, которые стимулируют гражданскую активность и социальную ответственность (например, любые общества взаимопомощи, клубы и т.д., а также НПО, отстаивающие интересы предпринимателей, учебных заведений и др. учреждений) | ?Государство должно поощрять такие НПО путем оказания косвенной поддержки |
| C. ОРГАНИЗАЦИИ-ГРАНТОДАТЕЛИ | |
| ?НПО, которые занимаются сбором/накоплением ресурсов и способствуют перераспределению частного капитала | ?Правительство может поддержать создание независимых организаций-грантодателей для содействия финансовой устойчивости третьего сектора |
Какие принципы будет применять государство?
Посмотрим на первую ячейку таблицы: НПО, выполняющие государственные задачи (например, задачи, исполнение которых законом поручено центральным или местным органам власти). Допустим, государство считает: если НПО делает его работу, организацию следует профинансировать из государственного бюджета, поскольку она помогает государству выполнять свои обязанности.
Как государство будет оказывать такую поддержку?
Правительство может выбрать какой-то из принципиальных механизмов, описанных выше - например, принцип субсидиарности (предпочтения НПО), принцип конкуренции (лучшее качество обслуживания) либо нормативную или ваучерную системы.
Важен вопрос о том, какого рода расходы и в каком объеме будут оплачены, поскольку если государство оплачивает НПО полностью все расходы, то может вообще не иметь смысла передавать службу из государственного в частое учреждение. Опыт Великобритании и Германии показывает, что НПО, которые полностью субсидируются государством в течение долгого времени (5-10 лет) становятся фактически государственными агентствами, причем весьма дорогостоящими.
Аналогичным образом стоить продумать и остальные ячейки таблицы. Для НПО из второй и третьей ячеек, например, можно установить общий принцип, что они имеют право на получение прямого государственного финансирования только в том случае, если осуществляемая ими деятельность соответствует конкретной государственной задаче, так что поддержка организации способствует реализации государственной программы.
При этом косвенную поддержку на разном уровне можно предусмотреть для всех категорий НПО. Обычно организации взаимопомощи получают минимальную поддержку как знак признания их вклада в развитие демократической модели общества.
В этот минимум может входить освобождение от налога на доходы организаций в отношении их уставной деятельности, а может (как в Венгрии) и освобождение от налога на членские взносы, на имущество и от других налогов.
НПО, признанные общественно-полезными, получают более широкие льготы - такие, как возможность получать пожертвования, дающие право на налоговый вычет; льготы по налогу на доходы от хозяйственной деятельности, освобождение от уплаты таможенных пошлин, возможность выплаты освобожденной от налогов стипендии или материальной помощи физическим лицам и т.д.
В Венгрии даже существуют два уровня ОПО, причем для особо общественно-полезных организаций льготы выше, а в Болгарии организации взаимопомощи не получают даже полного освобождения от базового налога на доходы (при этом они получают некоторые льготы например, освобождение от налогообложения грантов и членских взносов).
Еще один вопрос это 1%-ное налоговое перечисление: можно ли перечислять средства всем НПО или только общественно-полезным?
В странах ЦВЕ важным также оказался вопрос о поощрении независимой выдачи грантов, поскольку иностранные доноры уходят, а местная культура филантропии еще не сформировалась, и НПО оказались в финансовом вакууме, где единственным крупным источником поддержки служит государство. В свете этой угрозы финансовой стабильности потенциальным решением может быть развитие грантодающих структур местного уровня (фондов местных сообществ).
В Чешской Республике государство поддержало создание капитала (эндоумента) таких грантодателей, но даже если прямая поддержка невозможна, существуют инструменты, помогающие развитию такого потенциала (например, путем регулирования эндоумента и инвестиций).
