Какие уроки можно извлечь из реализации ПДС?
Датская хартия взаимодействия была разработана под эгидой министерства социального развития и министерства культуры. Текст Хартии был составлен совместной рабочей группой с участием представителей правительства (пяти министерств и местных органов власти) и общественного сектора и принят правительством после публичного обсуждения.
Какие уроки можно извлечь из реализации ПДС?
В большинстве случаев процесс реализации таких политических документов показал, что к участию в нем следует привлекать все стороны - все задействованные государственные структуры, широкий круг организаций гражданского общества и общественность в целом; обеспечить участие экспертов на этапах составления и обсуждения документа; уделить внимание контролю, мониторингу и отчетности о ходе и результатах выполнения обязательств; включить в политический документ план или общую схему будущих действий с указанием ответственных; не упустить начальный импульс, не дать угаснуть готовности выполнить намеченное; распространять информацию и повышать осведомленность о политическом документе и процессе его реализации (а также о той пользе, которую он приносит всем участвующим сторонам) среди государственных структур, НПО и общественности.
За первой публикацией Белой книги ЕС последовали широкие консультации с общественностью, результаты которых были освещены в специальном докладе. Процесс подготовки, принятия и реализации документа доказал необходимость реального участия гражданского общества на всех этапах процесса принятия решений. Тот факт, что консультации проходили до, во время и после принятия Белой книги помог лучше сформулировать слабые места в системе государственного управления ЕС, в особенности в части вовлечения гражданского общества в управление, и способствовал большей эффективности предложенных мер.
Комиссией уже была создана процедура консультаций, однако реакция общества на проблемы, поднятые в Белой книге, выявила недостатки этой процедуры и помогла ее усовершенствовать. В результате Комиссия выработала новые общие принципы и стандарты консультаций Комиссии с заинтересованными сторонами.
В Английском договоре о реализации шла речь в специальных статьях, касающихся подготовки кодексов лучшей практики по проведению консультаций, ежегодной проверки выполнения Договора, прав и статуса меньшинств и т.д. Кодексы лучшей практики были составлены рабочей группой Договора по итогам консультаций с общественным сектором и опубликованы правительством. Первые Кодексы (по финансированию и консультациям) были опубликованы в мае 2000 г. после встречи НПО и министров. Такие ежегодные встречи обычно проводятся в апреле.
На них обсуждается ход выполнения Договора и уровень информированности о Договоре в правительственных структурах, а также намечаются планы его реализации на следующий год.
Правительственное учреждение, ответственное за координацию действий с общественным сектором и за реализацию Договора группа активных сообществ (ACU) в составе Министерства внутренних дел, которое работает с Координаторами по связям с общественным сектором в каждом министерстве. Дэвид Кэррингтон (ACU) указывает на то, что одним из критериев успешной реализации Договора является число подписанных подобных договоров на местном уровне. Среди ключевых факторов, положительно или отрицательно влияющих на выполнение Договора, Д. Кэррингтон отмечает следующие:
¦пропасть, лежащая между энтузиастами Договора и скептиками как следствие недостаточного распространения информации о позитивных результатах, историях успеха и усвоенных уроках;
¦упущенный импульс, т.е. момент, когда принципы и ценности Договора в центре внимания и все нацелены на его реализацию;
¦негативный эффект действий государства таких, например, как прекращение или сокращение финансирования, отказ от сотрудничества либо прямое нарушение принципов Договора, подрывающее доверие к нему;
¦компетентность и приверженность Договору руководителей с обеих сторон;
¦время и ресурсы, выделенные правительством на выполнение Договора;
¦недостаточная активность самого общественного сектора;
¦недостаточный уровень сотрудничества из-за прошлых разногласий.
Кэррингтон рекомендует разработать совместную стратегию, которая опиралась бы на сильные стороны обоих партнеров и привела к успешной реализации Договора.
Что касается стран Центральной и Восточной Европы, уже накоплен определенный опыт продвижения Эстонской концепции. Стало ясно, что процесс ее реализации идет медленно и с трудом. Как позитивный факт можно отметить то, что политики, министерства и местные власти рассматривают Концепцию (EKAK) как руководство по взаимодействию с гражданским обществом.
Как правительство, так и третий сектор как никогда раньше признают, что некоммерческие организации могут играть более значительную роль в обществе.
Пожалуй, самый важный из усвоенных уроков состоит в том, что создание рабочих взаимоотношений в рамках сотрудничества требует времени, усилий и настойчивости. В силу разнородности организаций третьего сектора различны и их ожидания, а также практическая ценность Договора для каждой отдельно взятой организации.
Кроме того, многие небольшие НПО не очень хорошо знакомы с содержанием и целями Концепции и недооценивают ее важность поэтому требуется большая работа по подготовке, согласованию и разъяснению такого документа.
По итогам первых лет реализации Концепции можно сделать вывод, что третий сектор Эстонии еще не полностью готов к открытым консультациям по вопросам публичной политики и для повышения уровня компетентности всех организаций сектора требуются дополнительные усилия.
Важность политических документов местного уровня
Чтобы ПДС в дальнейшем выполнялись на местном уровне, необходимо с самого начала вовлекать в процесс составления и принятия документа представителей местных органов управления. Кроме того, это может служить подготовительным этапом, помогающим инициировать и успешно принять подобный документ на уровне местной власти и местных НПО.
Принятие политических документов местного уровня на базе национальных ПДС
Традиционный подход предполагает перенос центрального договора на местный уровень, как это сделано в Великобритании. Реализация центрального ПДС на местном уровне или локализация договора может служить критерием оценки успеха национальной (центральной) стратегии или политического документа.
Заявления, принципы и цели национального ПДС на местном уровне даже легче толковать и применять, поскольку партнеры лучше знают друг друга и, как правило, более тесно общаются между собой; проблемы на местах более очевидны и легче поддаются решению, а переговоры и договоры, как правило, имеют более практический и менее политический (концептуальный) характер, чем на национальном уровне.
В Англии следующим образом сформулированы основные положительные моменты местных договоров для третьего сектора: (1) Польза для местного сообщества (развитие услуг на основе потребностей сообщества); (2) Выполнение задач организации (движение к цели, ради которой существует организация); (3) Укрепление партнерских отношений (тесное сотрудничество с местными органами управления); (4) Более эффективное использование внешнего финансирования; (5) Участие местных организации в принятии решений и планировании на уровне сообщества.
Это доказано опытом Англии, где за национальным документом последовало принятие множества местных договоров, и Эстонии, где группа из шести местных советов и местных НПО на северо-востоке страны разработали и подготовили общий договор, в котором воплощены принципы национальной Концепции. В Англии в июле 2001 г. было опубликовано специальное Руководство по составлению местных договоров о сотрудничестве, призванное помочь социальным партнерам на местном уровне в их переговорах.
На конец 2002 г. в 388 административных единицах Англии был отмечен прогресс в разработке местных договоров о сотрудничестве.
Первые признаки такой тенденции наблюдаются и в Эстонии. Хотя на местном уровне не создано концепций, подобных ЕКАК, в нескольких графствах (их в Эстонии 15) учреждены постоянно действующие круглые столы некоммерческих организаций и представителей местной власти с целью формирования рабочих взаимоотношений.
Помимо прочего, такая инициатива хорошо вписывается в процесс вступления в Евросоюз: для освоения средств, выделяемых на структурные преобразования, Эстонский фонд предпринимательства создал центры развития на уровне графств (на базе бывших центров бизнес-консультаций), и эти центры развития сотрудничают с Сетью некоммерческих организаций Эстонии (NENO) и ее ресурсными центрами НПО, которые предоставляют помощь, консультации и информацию в области взаимодействия местной власти, некоммерческих организаций и бизнеса. Иными словами, существует несколько параллельных инициатив, которые способствуют сотрудничеству и совместной постановке целей и задач.
Принятие местных политических документов как стартовая инициатива
Иной подход к оформлению партнерства демонстрирует пример города Гдыня в Польше, где процесс начался на местном уровне в отсутствие национальной политики социального партнерства. Городские власти выступили инициаторами создания рабочей группы в составе представителей местных государственных структур и НПО.
Рабочая группа уделила особое внимание обмену информацией о деятельности каждого сектора и сделала попытку обсудить некоторые больные вопросы региона и выявить факторы, влияющие на возможность их решения.
Было признано, что одним из наиболее эффективных путей улучшения жизни местного сообщества Гдыни является сотрудничество местных органов власти и НПО. В результате дискуссий рабочая группа составила Программу сотрудничества, которая была одобрена городским советом. Программой была создана институциональная основа сотрудничества, а также формы и механизмы финансирования.
Сотрудничество финансируется из местного бюджета на конкурсной основе и в соответствии с требованиями, перечисленными в Программе.
Содержание местных ПДС, как правило, близко к содержанию национального документа. При этом местные ПДС часто более конкретны и ориентированы на практику.
Таким образом, преамбула национального документа переносится в местные ПДС в сокращенной форме, а основное внимание уделяется конкретным механизмам финансирования, институциональной поддержке сотрудничества НПО с местными органами власти, а также системе контроля и отчетности.
II.Анализ институциональной основы взаимодействия между НПО и правительством
Под анализом институциональной основы взаимодействия между НПО и правительством мы подразумеваем различные структуры, агентства и механизмы, решающие конкретные задачи сотрудничества на центральном и местном уровнях. При этом не существует единой модели такой институциональной основы, а принимаемые ею формы еще более разнообразны и специфичны для конкретной страны и ситуации, чем политические документы, которые были рассмотрены в предыдущем разделе.
Во-первых, само слово основа может вводить в заблуждение, поскольку в европейских странах, как правило, не существует единой централизованной системы, которая охватывала бы все многообразие форм и институтов взаимодействия между двумя секторами, так как эти формы и институты не установлены сверху, а сформировались естественным образом в течение десятилетий, а иногда и столетий в западной части Европы и в течение последних 10-15 лет - в ее восточной части.
Более того, в Западной Европе осознание сектора, т.е. восприятие множества некоммерческих и неправительственных организаций как единого сектора (например, общественного или третьего сектора) явление новое и во многих странах еще не устоявшееся. Институты сотрудничества развивались в отдельных областях, где возникала потребность в них (как правило, в сфере социального обслуживания, экологии или международной помощи). Тем не менее, некоторые принципы и практика, зародившись в отдельной сфере, поднимались до уровня общепризнанных (например, посредством политических документов, о которых шла речь выше) и распространялись на весь сектор НПО и даже на гражданское общество в целом.
К таким универсальным принципам относятся, например, принцип субсидиарности, доступ к информации и консультации с заинтересованными группами (социальный диалог).
В целом различные элементы институциональной основы нужны для обеспечения следующих аспектов (функций) сотрудничества:
¦регистрация и надзор за деятельностью НПО
¦гарантии участия НПО в принятии решений
¦финансирование НПО
¦координация действий двух секторов и взаимное информирование.
С другой стороны, институциональную основу можно анализировать исходя из местоположения того или иного института в структуре государственного управления:
¦парламент
¦правительство
¦министерства
¦советы, совместные комитеты
¦агентства
¦гонго, или квази-НПО
¦специализированные структуры
¦местные органы власти.
Для целей данного доклада мы анализируем институциональную основу не с функциональной, а со структурной точки зрения, поскольку функциональные аспекты более детально рассматриваются в других разделах этого доклада и в других докладах, которые будут опубликованы в рамках данного проекта.
II.1. Парламент
В Парламенте типичной институциональной формой сотрудничества являются специализированные комитеты, занимающиеся вопросами НПО. Например, в Венгрии с начала 1990-х существует парламентский Комитет по поддержке организаций гражданского общества, который в прошлом выдавал гранты из госбюджета национальным ассоциациям.
В последнее время он взял на себя работу по формированию законодательства, регулирующего деятельность третьего сектора (а его функция выдачи грантов будет передана создаваемому Национальному фонду гражданского общества - см. ниже).
В Германии подкомитет Комитета по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи (Подкомитет по гражданской активности) был создан сравнительно недавно в мае 2003 г. Его задача содействие выполнению рекомендаций крупного исследования гражданского общества Германии и обсуждение профильных законопроектов и инициатив.
Кроме того, в Венгрии также существует Гражданское управление Парламента, которое исполняет роль информационного центра, например, ведет базу данных НПО, которым рассылает информацию о планах обсуждения законопроектов в интересующей их области (например, если НПО хочет получать информацию о планах рассмотрения законопроектов, связанных с экологией, она может подписаться на такую рассылку); отвечает на запросы НПО; координирует и организует участие НПО в заседаниях различных Комитетов и т.д.
II.2. Правительство
Что касается Правительства, в его составе может быть центральный департамент, ответственный за связи с НПО независимо от линейных министерств. Например, в Венгрии в 1998 г. при аппарате премьер-министра был создан Департамент по связям с гражданским обществом, в обязанности которого входила разработка и координация политики в отношении некоммерческого сектора в целом.
Этот департамент разработал Государственную стратегию в отношении гражданского сектора - комплексную стратегию поддержки и развития некоммерческого сектора (см. выше Раздел I.) (1 января 2004 г. этот департамент вошел в состав созданного Государственного управления по равным возможностям).
В Хорватии Государственное управление по сотрудничеству с НПО также действует на уровне правительства. Управление было создано в 1998 г. с целью развития доверия и сотрудничества с НПО.
Оно координировало деятельность рабочих групп по различным законодательным инициативам, касающимся организаций гражданского общества, и оказывало финансовую поддержку в виде грантов НПО различного профиля. В настоящее время роль Управления пересматривается: теперь оно будет оказывать содействие Совету гражданского общества - консультативному органу при правительстве (см. ниже).
В Словении при Государственном управлении по европейским делам был назначен Национальный координатор по сотрудничеству с НПО. Это назначение было частью государственных мер, аналогичных тем, которые сейчас планирует предпринять Латвия, т.е. направленных на формирование более скоординированного и систематичного государственного подхода к работе с НПО.
Следует также отметить, что тенденция к централизации деятельности по координации и разработке политики в области сотрудничества с НПО тесно связана со вступлением в ЕС. И в Венгрии, и в Словении причиной создания специальных структур была необходимость соответствовать требованию участия НПО в разработке Национального плана развития, а также обеспечить соблюдение принципа консультаций на уровне министерств (см. ниже Раздел IV).
II.3. Министерства
Наиболее распространенной формой институционального сотрудничества с НПО как в Западной, так и в Центральной и Восточной Европе является сотрудничество с линейными министерствами. Естественно, что НПО, сфера деятельности которых соответствует профилю министерства, заинтересованы в том, чтобы политика и законодательство в этой сфере отражали взгляды самой организации и ее членов. Они также заинтересованы в получении финансирования и лоббируют министерство по этому вопросу. Во многих случаях сотрудничество полезно и министерству - например, когда НПО помогают ему в осуществлении государственной политики.
Таким образом, неизбежно со временем формируется целый ряд конкретных форм сотрудничества между министерствами и НПО, работающими в одной и той же области.
На уровне министерства формы сотрудничества соответствуют многочисленным функциям государства в отношении НПО, включая финансирование, обеспечения участия общественных организаций в разработке политики, а также в некоторых случаях оказание НПО других видов поддержки (например, венгерское Министерство по делам детей, молодежи и спорта дает НПО возможность публиковать информацию на сайте министерства, тем самым поощряя сотрудничество между различными НПО, работающими в одной области).
Таким образом, во многих случаях в каждом из различных департаментов одного министерства есть сотрудник, ответственный за связи с НПО, при отсутствии какой-либо координации этой работы между департаментами. Поэтому можно предположить, что со временем внутри министерства возникнет необходимость координации действий для выполнения некоторых функций, например, обслуживания базы данных НПО, работа которых актуальна для министерства, и вопрос координации нужно будет поднять на более высоком уровне.
Кроме того, иногда одно министерство фактически отвечает за выполнение задачи или программы, которые касаются всего сектора НПО. В качестве примера можно привести Словакию, где регистрацией всех НПО занимается Министерство внутренних дел, или Польшу, где Министерство труда и социальных вопросов отвечает за выполнение нового закона Об общественно-полезных организациях и добровольчестве (принятого в июне 2003 г.).
II.4. Советы, совместные комитеты
Еще одной типичной формой сотрудничества является создание официального консультативного органа в составе представителей госструктур и НПО. Обычно такие советы или совместные комитеты формируются на уровне министерства, но существуют также примеры советов при Правительстве.
Из государств ЦВЕ они есть в Чешской Республике и Словакии, а также в Хорватии.
В Словакии с 1999 г. существует структура под названием Совет правительства Республики Словакия по работе с неправительственными некоммерческими организациями. Совет является консультативным и инициативным органам Правительства Республики Словакия по поддержке деятельности неправительственных некоммерческих организаций.
Он может выступать с инициативой или рекомендациями по вопросам политики и законодательства, касающихся НПО; сотрудничает с органами государственной власти на всех уровнях по разработке технологий финансирования деятельности НПО и сотрудничества с ними, а также поддерживает официальную государственную базу данных НПО Словакии.
В Хорватии в 2002 г. был создан Совет по развитию гражданского общества как государственный консультативный орган. Совет состоит из 10 представителей министерств и 14 представителей гражданского общества (выбираемых самими организациями гражданского общества).
Совет работает по следующим направлениям: выполнение Программы сотрудничества (см. Раздел I), формирование Стратегии развития гражданского общества и гармонизации государственного бюджетного финансирования программ и проектов организаций гражданского общества.
Более распространены советы, действующие при отдельном министерстве с целью формирования стратегических рекомендаций по конкретному направлению политики (например, охрана здоровья или занятость). Типичным примером может служить Датский комитет добровольческой работы, созданный Министром по социальным вопросам в 1983 г. Это политический комитет, состоящий из представителей органов государственной власти и общественных организаций. Цель Комитета расширение возможностей для участия граждан, групп граждан и частных ассоциаций и организаций в решении задач социальной сферы.
Для достижения этой цели на Комитет, в частности, возложена обязанность собирать и обобщать информацию о социальной сфере и направлять предложения в адрес как государственных, так и общественных социальных организаций. При этом главная функция Комитета - служить консультативным органом при Министре по социальным вопросам.
В отличие от Западной Европы, где такие советы стабильно работают уже давно, в ЦВЕ актуальность и эффективность их деятельности часто зависит от политического веса проблемы, которую они представляют. Например, в Венгрии в год, объявленный ООН годом пожилых людей, почетным председателем Совета по делам пожилых стал премьер-министр, что помогло Совету добиться изменений в действующем законодательстве.
Но как только проблемы пожилых сошли с политической повестки дня, Совет утратил значительную часть своего влияния.
Интересен пример Польского совета по общественно-полезной деятельности, который был создан законом Об общественно-полезной деятельности, принятым в прошлом году. Совет, который начнет свою деятельность в 2004 г., будет выражать свое мнение и давать рекомендации Министру экономики, труда и социальной защиты, ответственному за выполнение закона.
Из двадцати членов Совета половина - представители государства и местных органов власти, а вторая половина представители неправительственных, и церковных благотворительных организаций. В целом задачей Совета будет осуществлять контроль выполнения закона об общественно-полезной деятельности и добровольчестве - например, путем формулирования своих замечаний по проблемам, возникающим в ходе применения закона, и законопроектам, имеющим отношение к общественно-полезной деятельности и добровольчеству, а также путем сбора и анализа информации о проверках общественно-полезных организаций.
Кроме того, Совет будет выступать посредником между организациями и органами государственной власти в случае конфликтов, связанных с выполнением закона об общественно-полезной деятельности.
II.5. Агентства и управления
Нередко важную роль в сотрудничестве между секторами играют агентства или управления, действующие под эгидой отдельных министерств.
