«Гонго», или «квази-НПО»
В Великобритании проведенная оценка участия общественных организаций в работе системы здравоохранения в рамках реформы Национальной службы здравоохранения показала: там, где были реализованы предложенные реформы относительно участия общественности, повысилось качество медицинских услуг и уровень удовлетворенности пользователей этими услугами. Авторы исследования подчеркивают: Очень важно признать, что организации местных сообществ, добровольческие организации и организации пациентов являются заинтересованными сторонами при формулировании стратегий гражданского участия, а не просто пассивными объектами государственной политики учета всех интересов.
Для реального участия общественности и пользователей в работе социальных служб государственным органам необходимо активно сотрудничать с НПО на местном уровне.
В числе немногих примеров такого рода в странах ЦВЕ можно назвать венгерские Центры занятости, которые иногда (в зависимости от региона) сотрудничают с НПО в области профессиональной подготовки желающих найти работу или обслуживания безработных с особыми потребностями (например, инвалидов).
Разумеется, агентства могут также финансировать некоммерческие организации посредством грантовых программ. В Германии, например, Федеральное бюро экологии оказывает поддержку экологическим организациям, а Федеральный центр политического образования финансирует молодежные образовательные программы неправительственных организаций.
Гонго, или квази-НПО
Термин гонго или квази-НПО используется в отношении некоммерческих организаций, созданных или финансируемых государством. Отличительной чертой таких организаций является то, что несмотря на принадлежность государству, они независимы от политического истеблишмента с точки зрения руководства организацией и, по крайней мере, в принципе, с профессиональной точки зрения.
Они могут принимать разнообразные формы и играть различные роли - от фондов, занимающихся сбором средств и выдачей грантов (например, государственные фонды в Венгрии или Франции), до продвижения определенных общественных интересов и оказания услуг (например, ассоциации муниципалитетов) или некоммерческой проектной деятельности (например, общественно-полезные компании в Венгрии).
В деятельности гонго соединяются функции и институциональные формы государства и организаций гражданского общества. Ключевым фактором, определяющим их способность содействовать социальному развитию и сотрудничеству между двумя секторами, является степень их реальной независимости от политического влияния.
Примером гонго в Дании является Центр добровольчества, созданный в 1992 г. Центр был основан как самоуправляемая независимая структура с собственным наблюдательным советом при Министерстве по социальным вопросам. Центр добровольчества оказывает услуги общественным социальным организациям и ассоциациям услуги в форме, например консультаций, обучения и разработки методологии. Помимо оказания услуг организациям, на Центр возложена обязанность по передаче знаний и опыта Министерству по социальным вопросам и другим государственным органам и партнерам.
И наконец, центр выполняет роль секретариата для Комитета добровольческой работы (см. выше).
В числе примеров из стран ЦВЕ так называемые государственные фонды, которые, как правило, создаются согласно закону или постановлению правительства. В Венгрии Гражданским кодексом предусмотрено, что Парламент или государственный орган могут быть учредителями только государственного фонда, но не могут учредить частный фонд. Это представляется очевидным, но в период 1989 1993 гг. были случаи, когда госструктуры учреждали фонды (в то время правила их создания были очень либеральными) и жертвовали в их пользу имущество бывших так называемых социальных организаций.
В результате государственное имущество, находившееся ранее во владении управляемой партией социальной организации (например, Национального женского совета, Пионерской организации, Национальной федерации пенсионеров) переходило в частную собственность предприимчивого учредителя фонда.
В 1993 г. были созданы государственные фонды отчасти чтобы положить конец злоупотреблениям и отчасти чтобы способствовать дополнительному притоку капитала в госсектор. Согласно замыслу, компании и частные лица будут делать пожертвования в пользу этих фондов, выполняющих важные социальные задачи (например, такие как поддержка детей-инвалидов, социально-незащищенных женщин, безработных или бездомных) силами общественных организаций.
Однако несколько проверок, проведенных недавно Государственной счетной палатой, выявили, что эта цель не достигнута, а государственным фондам по-прежнему недостает прозрачности и подотчетности обществу, несмотря даже на то, что для них установлены более строгие правила в сравнении с частными фондами.
Хочется верить, что хорватский Национальный фонд развития гражданского общества станет более удачным примером такой структуры. Фонд, созданный в 2003 г., является государственным некоммерческим объединением, призванным обслуживать и укреплять гражданское общество Хорватии.
Он будет поддерживать новаторские программы НПО и неформальные общественные инициативы на местах. Финансирование Фонда будет осуществляться за счет доходов от лотерей - 50% всех доходов, полученных от продажи лотерейных билетов, будет направляться на цели фонда.
Создание Национального фонда видится как важнейший шаг к совершенствованию государственного финансирования НПО в Хорватии и знаменует собой переход от централизованной системы финансирования, в которой главную роль играло Управление по делам общественных организаций, к более децентрализованной системе. Действуя через свои региональные отделения, Фонд будет способствовать финансовой устойчивости третьего сектора, сотрудничеству между секторами, поддерживать гражданские инициативы, филантропию и добровольчество. Основные направления деятельности Фонда: (1) обучение и публикации; (2) выдача грантов; (3) информационно-просветительские кампании; (4) оценка проектов; (5) исследования и (6) региональное развитие.
Фондом будет управлять Руководящий совет в составе трех представителей правительства, одного представителя местных органов управления и пяти представителей организаций гражданского общества.
Специализированные структуры
Помимо институциональных форм сотрудничества, относящихся к определенной категории, существуют институциональные формы с особыми функциями, которые не так легко поддаются классификации. К таким специализированным структурам относится, например британская Комиссия по благотворительности.
Комиссия по благотворительности учреждена законом как регулятор и регистрирующий орган благотворительных организаций Англии и Уэльса.
Благотворительные организации являются неотъемлемой частью общественной жизни Великобритании, но их деятельность необходимо регулировать, чтобы обеспечить соблюдение законодательных требований, предъявляемых к благотворительной организации, чтобы организации действовали добросовестно и в рамках закона, преследовали общественно-полезные цели, а не частную выгоду, чтобы организации были независимыми, а члены попечительских советов принимали решения без какого-либо незаконного влияния со стороны и чтобы все серьезные случаи недобросовестного управления или умышленных нарушений со стороны благотворительных организаций или внутри этих организаций выявлялись с принятием соответствующих мер.
Комиссия осуществляет свою деятельность, обеспечивая исполнение законодательства о благотворительности, давая возможность благотворительным организациям лучше работать в рамках эффективной правовой, бухгалтерской и управленческой системы, следя за тем, что происходит в обществе, экономике и законодательстве, содействуя добросовестному управлению и подотчетности обществу. Комиссия распространяет информацию и проводит консультации по вопросам законодательства и практики, по борьбе со злоупотреблениями и недобросовестной практикой, содействует процессу регистрации благотворительных организаций, проводит собственные расследования по фактам нарушения закона, сотрудничает с другими регуляторами (прокуратурой, полицией), а также может вмешиваться в деятельность благотворительной организации для обеспечения сохранности ее имущества. Комиссия по благотворительности подотчетна Парламенту и Министру внутренних дел, она ежегодно отчитывается перед ними и публикует свои годовые отчеты.
При этом Комиссия остается независимым органом, действующим в интересах всего общества.
Еще одна гибридная структура это недавно созданный в Венгрии фонд под названием Программа национального гражданского фонда. Это не гонго в строгом смысле и не государственный фонд по организационно-правовому статусу.
При этом по закону Фондом руководит независимый орган управления из 17 членов, большинство которых (12) выдвинуты некоммерческими организациями.
Для финансирования деятельности Фонда правительство Венгрии выделит средства встречное финансирование - в зависимости от суммы, пожертвованной в этот год налогоплательщиками по закону об 1%-ном налоговом отчислении. Согласно этому закону, каждый венгерский налогоплательщик может дать поручение налоговым органам перечислить 1% от общей суммы своих налогов за год неправительственной организации из утвержденного перечня по своему выбору.
По закону О Гражданском фонде правительство должно выделить финансирование в зависимости от фактических налоговых отчислений в пользу Фонда за год, причем оно не должно быть меньше 0,5% общей суммы собранного подоходного налога физических лиц. Таким образом, чем больше денег перечислят Фонду налогоплательщики, тем больше выделит ему правительство.
По крайней мере 60% средств Фонда ежегодно должны направляться на институциональную поддержку (финансирование основных расходов) НПО Венгрии. Это очень важное нововведение, поскольку государственное финансирование НПО до сих пор направлялось почти исключительно на проектную деятельность.
За вычетом средств на оплату административных расходов Фонда остальное финансирование может быть направлено на поддержку различных программ развития сектора НПО, включая мероприятия для всего сектора, фестивали, представительство на международном уровне, исследования, обучение или публикации.
Местные формы сотрудничества
Комиссия по проведению исследований рекомендует переориентировать государственные органы в направлении большей нацеленности на потребности граждан, а также рекомендует не воспринимать граждан только лишь как потребителей. Они также являются соавторами и партнерами в оказании услуг. На местном уровне представляется целесообразной идея местного сообщества, ориентированного на нужды граждан, т.е. сообщества, где местные жители сознательно и активно вносят свой вклад в общее дело.
Для этого рекомендуется обучить персонал госструктур методам работы с гражданами, поощрять поведение, дружественное к пользователю, а также создать при государственных органах службы информирования и консультирования граждан. Кроме того, Комиссия рекомендует предоставить больше возможностей организациям гражданского общества для участия в управлении, провести децентрализацию принятия решений, а также активнее внедрять посредничество и мониторинг как новые формы переговорного процесса в ориентированную на граждан административную практику.
Приведенная выше цитата могла родиться в любой из стран ЦВЕ, но на самом деле это часть выводов и рекомендаций специального комитета Федерального парламента (Бундестага) Германии, опубликованных полтора года назад. В этом докладе подчеркивается важность активного сотрудничества между государственным и неправительственным секторами на всех уровнях, но исходя из общего принципа субсидиарности - особенно на местном уровне.
Местные формы сотрудничества, как правило, являются отражением форм и практики сотрудничества на национальном уровне. Иногда при местном совете существует комитет или подкомитет, занимающийся неправительственными организациями; иногда за эту работу отвечает специальный отдел мэрии или один сотрудник в отделе по связям с общественностью.
Есть и другие варианты.
Например, муниципалитет г. Щецин в Польше в июле 1997 г. создал Управление по делам НПО, в котором первоначально (до 1998 г.) работал всего один человек. Тем не менее, это управление стало местом, где можно было получить информацию об НПО, и действовало как омбудсмен по делам НПО, защищая их интересы перед городскими властями. Благодаря созданию этого управления, НПО, которым не к кому было обратиться в городском совете, наконец нашли партнера, с которым можно было обсудить вопросы, относящиеся к их деятельности. Одним из примеров успешной работы этого органа был запуск в 1997 г. Программы малых субсидий для поддержки краткосрочных инициатив НПО.
В настоящее время, помимо поддержки сотрудничества с НПО, Управление решает целый ряд задач, включая создание базы данных НПО, работающих в Щецине, сбор публикаций и другой информации (о грантах и фондах), относящейся к НПО; участие в качестве представителя городской администрации во встречах НПО; ответы с комментариями на заявки, поданные организациями, финансовая поддержка посредством фонда малых субсидий и помощь в процессе регистрации НПО в районном суде.
Новаторские примеры сотрудничества на местах
Бюро консультаций для граждан - интересная модель нетрадиционного и взаимовыгодного сотрудничества между местной властью и НПО в деле информирования и поддержки граждан в их повседневной жизни в местных сообществах нескольких европейских стран.
Бюро консультаций для граждан предоставляют бесплатные, конфиденциальные, объективные и независимые консультации гражданам через неправительственные организации по любому вопросу, касающемуся различных аспектов их жизни. Эта форма зародилась в Великобритании в 1939 г. и прошла путь от служб экстренной помощи в период 2-й мировой войны до профессионального национального агентства.
В настоящее время в 2800 с лишним населенных пунктов Англии, Уэльса и Северной Ирландии постоянно действуют Бюро консультаций для граждан (БГК).
Каждое такое бюро является независимой благотворительной организацией (НПО), получающей финансирование от государства в виде грантов, от местных органов власти и бизнес-структур, а также от благотворительных фондов и частных жертвователей. Бюро используют главным образом труд добровольцев. Бюро консультаций для граждан ежегодно помогают решить около шести миллионов новых проблем, занимающих центральное место в жизни людей, включая проблемы погашения кредитов, проблемы потребителей, вопросы льгот, жилищные вопросы, правовые вопросы, проблемы занятости и иммиграции.
Консультанты помогают заполнять формы, писать письма, вести переговоры с займодавцами, а также представляют клиентов в суде.
Каждое бюро входит в состав организации Консультации для граждан, которая устанавливает нормы в отношении проведения консультаций, профессиональной подготовки, равных возможностей и доступности. Организация Консультации для граждан также координирует национальную социальную политику, работу со СМИ, с парламентом и публикации.
Ежегодно в сентябре организация Консультации для граждан проводит кампанию неделя консультаций для привлечения внимания к работе службы. Помимо консультирования, служба консультаций для граждан с помощью своей базы данных, содержащей полученные от клиентов сведения, выясняет, где следует изменить местные и национальные службы и политику.
За организацией закрепилась прочная репутация независимого аналитика.
Оказалось, что эта модель может быть адаптирована для стран Центральной и Восточной Европы. Бюро консультаций для граждан, построенные по британской модели, действуют в Чешской Республике, Польше и Литве.
Чешская ассоциация бюро консультаций для граждан - некоммерческая организация, в которой специалисты помогают людям больше узнать о своих правах и обязанностях и дают консультации по вопросам защиты их интересов. Как и в Великобритании, организации используют главным образом труд добровольцев.
Ассоциация активно работает уже почти семь лет и объединяет более 20 бюро.
Бюро консультаций для граждан созданы также в Литве. В стране учрежден Литовский союз БКГ, который создал и поддерживает сеть консультаций бюро консультаций для граждан - проводя обучение, оказывая консалтинговые услуги, предоставляя информацию по правовым, социальным и другим актуальным вопросам и взаимодействуя с правительством по вопросам социальной политики. Правительство Литвы признало, что в условиях сложной и постоянно меняющейся экономической, социальной и научно-технической обстановки граждане испытывают все более острую потребность в качественных услугах и информации, но государство и местные органы власти не в состоянии обеспечить все необходимые услуги и справиться с растущей проблемой.
Поэтому правительство также поддержало эту инициативу.
Телекоттедж это инфотека, цель которой связать изолированные сельские общины с остальным миром. Благодаря этой инициативе, в малые сообщества приходят информационные технологии, которые создают возможности для общения и личного развития людям, которые изолированы от мира в своей повседневной жизни.
Первый телекоттедж открылся в 1985 г. в Швеции, в Вемдалене - деревне на севере страны неподалеку от границы с Норвегией. Его открыл человек по имени Хеннинг Альбрехтсен. Целью первого телекоттеджа было создание рабочих мест, условий для профессиональной подготовки и оказания услуг жителям этой отдаленной части Швеции путем предоставления компьютерного и телекоммуникационного оборудования всем, кто был готов посвятить свое время и силы тому, чтобы научиться пользоваться этой техникой. Менее чем через четыре года в скандинавских странах создавалось уже около 40 телекоттеджей, причем около половины из них уже действовали.
Для содействия сотрудничеству была создана Ассоциация северных телекоттеджей (ФИЛИН). Кроме того, 75 стран уже вступили во всемирную организацию - Международный союз телекоттеджей (TCI).
В Швеции и других скандинавских и западноевропейских странах телекоттедж объединяет в себе функции учебного центра, библиотеки, почты, магазина телекоммуникационной техники и центра связи, где проводятся курсы по работе на компьютере и использованию телекоммуникационного оборудования. Как сервисный центр телекоттедж может оказывать помощь местным фирмам с составлением писем, ведением бухгалтерии, переводами и т.д., выполнять функции офиса для малых предприятий и консультировать по вопросам покупки компьютеров и программного обеспечения.
Эта модель была успешно внедрена в нескольких странах ЦВЕ - например, в Эстонии и Венгрии. В Эстонии первый телекоттедж был создан в 1993 г. сельским движением графства Рапла. В 1995 г. Всеэстонским сельским движением КОКУДАНТ была создана Эстонская ассоциация сельских телекоттеджей как некоммерческая неправительственная организация, призванная содействовать сотрудничеству между организаторами сельских телекоттеджей и теми, кто их поддерживает. Миссия ассоциации способствовать экономическому развитию, образованию и научным исследованиям в сельской местности путем расширения использования электронных коммуникаций и компьютерных технологий, а также создать сеть сельских телекоттеджей.
Первоочередная роль ассоциации развивать и поддерживать движение телекоттеджей в эстонских селах путем консалтинга, исследований и обмена ноу-хау и информацией. К концу 1997 г. Эстонская ассоциация сельских телекоттеджей насчитывала уже более 30 членов.
К числу самых ярких положительных результатов внедрения телекоттеджей в Эстонии можно назвать следующие:
?Перемены в обществе в направлении демократии и гражданской активности. Телекоттеджи сыграли важную роль в расширении сельского движения.
?Повышение активности местных жителей
?Повышение доступности услуг
?Улучшение условий труда и быта
?Удовлетворение нужд местного развития
?Распространение информации для формирования и укрепления местных сообществ
Венгерское движение телекоттеджей выросло в 1993 г. из программы развития Чакберены - небольшого горного села на западе Венгрии. С 1997 по 1998 г. в Венгрии был открыт 31 новый телекоттедж.
В стране сейчас более 150 телекоттеджей; планируется открыть еще около 50 телекоттеджей и до 600 центров спутниковой связи.
Хотя каждый телекоттедж является независимой структурой, его имущество, как правило, принадлежит местной неправительственной организации (НПО), а помещение, заработную плату и финансирование предоставляют местные органы власти (как правило, в форме субподряда). В некоторых случаях телекоттедж действует на базе местной библиотеки, школы или общественного центра.
Оператором телекоттеджа может быть НПО, частная компания или индивидуальный подрядчик по договору с владельцем.
Венгерское движение телекоттеджей финансируется центральным правительством, государственными и частными, отечественными и иностранными компаниями, посольствами, международными организациями и фондами. Телекоттеджи покрывают часть своих операционных расходов, заключая субподряды с госструктурами и исполняя роль субрегиональных центров управления программами, инициируя проекты развития и проводя сбор региональной информации о развитии.
Многие центры также оказывают поддержку своим местным сообществам, подавая заявки на международное, национальное, региональное, субрегиональное и местное грантовое финансирование.
В развитии венгерских телекоттеджей ключевую роль сыграли несколько факторов. Один из них особые взаимоотношения между телекоттеджами и НПО, формирующие основу партнерства.
Другой то, что они были результатом движения снизу, основанного на нуждах и инициативах местных сообществ. В то же время практика показала, что в отсутствие активной работы с местным сообществом и квалифицированных специалистов в области развития сообществ телекоттеджи останутся невостребованными, а вложенные в них ресурсы потраченными зря.
Правительства играют важную роль в поддержке как скандинавской, так и центрально и восточно-европейской модели. Хотя в настоящее время шведские телекоттеджи, как правило, покрывают свои текущие расходы за счет взимания платы за услуги, первоначальное финансирование поступило от государства, компании Swedish Telecom и местных советов.
В Венгрии государство оказывает постоянную поддержку Венгерской ассоциации телекоттеджей (ВАТ). Телекоттеджи стали неотъемлемой частью политики венгерского правительства по обеспечению доступа сельских общин к правительственной информации и службам и по оздоровлению местной экономики.
Вопрос представительства НПО
Знакомясь с некоторыми из вышеописанных институциональных механизмов и форм сотрудничества, в которых НПО выдвигают своих представителей в тот или иной орган, читатель может спросить: как это осуществляется на практике? Требование о создании органов с участием представителей сектора НПО, избранных самими НПО содержится в законодательстве и нормативных документах по крайней мере четырех стран ЦВЕ (Венгрия, Польша, Словакия, Хорватия), а также в законопроектах (например, в Латвии).
Однако реальные механизмы осуществления этого требования в законодательстве не содержатся, исключение составляет только Венгрия. Венгерский национальный гражданский фонд это первая в ЦВЕ попытка реализации законодательно установленного избирательного механизма в секторе НПО.
Теоретической проблемой представительства НПО является то, что часто его смешивают с представлением интересов народа.
