Формы прямой государственной поддержки
Как правило, основной миссией организаций, занимающихся адвокацией, является защита или продвижение интересов определенной группы в обществе. С этой целью такие организации часто выступают с критикой государственной политики, противодействуют принятию законодательства или мобилизуют общественность на протест против действий правительства.
Зачем же тогда государство станет поддерживать своих врагов - или в более позитивной формулировке - своих критиков?
Главная причина это просвещенная заинтересованность государства в обеспечении удовлетворенности электората политикой, которая его затрагивает. Гарантируя возможность участия в обсуждении и влияния на процесс принятия решений, государство предотвращает недовольство и нестабильность в обществе.
В случае ЕС консультации с заинтересованными группами считаются неотъемлемой частью добросовестного государственного управления, а законодательные меры государств-членов ЕС по реализации общеевропейских принципов права - acquis communitaire должны быть основаны на социальном диалоге.
Кроме того, создавая каналы для участия в дебатах, государство тем самым при минимальных затратах получает высококачественную экспертную оценку своей планируемой политики. Часто НПО, которые занимаются адвокацией и видят свою миссию в достижении прогрессивных перемен в законодательстве и государственной политике, имеют обширный опыт в своей области и нередко обладают более высоким уровнем знаний, чем эксперты из государственных или коммерческих структур. (К примеру, НПО часто получают новейшие знания в своей области от международных сетей).
Поддерживая такие организации, государство может обеспечить высокое качество своих политических решений и их соответствие международным стандартам или лучшей практике.
Конструктивные взаимоотношения между государством и занимающимися адвокацией НПО предполагают взаимное уважение и определенную долю доверия с обеих сторон, что нередко до сих пор отсутствует в странах ЦВЕ. К сожалению, имели место случаи, когда государство поддерживало организации адвокации с целью установить контроль над какой-либо областью политики или сформировать собственную клиентуру.
В таких случаях политические соображения преобладают над профессиональными.
В отношении организаций, занимающихся адвокацией, государство при определении того, насколько организация имеет право на государственную поддержку, может с успехом применять критерий общественного блага взаимной пользы. Критерий может применяться к виду деятельности организации (например, спорт или защита окружающей среды) или к ее целевой группе. Например: ¦группы профессиональных интересов основной целью которых является лоббирование вряд ли имеют право на государственную поддержку (и, как правило, живут на доходы от членских взносов); в то время как
¦федерации инвалидов которые преследуют по сути те же самые цели могут иметь право на государственную поддержку, поскольку их усилия направлены на благо всего общества.
Коль скоро правительство приняло решение о поддержке таких организаций, хорошей практикой считается обеспечение независимости механизма принятия решений от политического истеблишмента. Как этого достичь? Один из способов - создать для принятия решений полуавтономный орган.
Такой орган может быть создан внутри центрального аппарата (например, министерство создает консультативный орган для распределения грантов) либо в форме гонго. Такие структуры обычно состоят из независимых экспертов и представителей всех парламентских партий. (Такого рода независимые межпартийные структуры также нередко создаются в министерствах, распределяющих гранты сервисным НПО).
Как и в случае оказания услуг, надежной основой для поддержки организаций адвокации является развитие и продвижение ими политики государства, что обычно вознаграждается государственным (программным) финансированием их деятельности за счет субсидий и грантовых механизмов (см. ниже). Однако возможны и некоторые ограничения деятельность, которую считают помехой реализации государственной политики, не будет воспринята как направленная на благо общества и потому не будет иметь право на государственное финансирование.
Формы прямой государственной поддержки Субсидии
Субсидии это государственное финансирование, направленное на поддержку деятельности НПО в целом и не связанное с конкретным проектом. Они могут быть использованы на оплату административных и операционных расходов организации либо на выполнение конкретных проектов - такую поддержку общего характера получают НПО, вносящие значительный вклад в реализацию государственной политики.
Субсидии также могут служить общим показателем признания государством гражданского общества и его важности.
Такая форма финансовой поддержки наиболее типична для стран ЦВЕ; сейчас она используется все реже. Прямые бюджетные субсидии считаются пережитком коммунистического прошлого, когда организации, которые успешно лоббировали свои интересы на этапе смены государственного строя, получили особый статус и право на субсидии из госбюджета - к ним относятся Красный Крест (почти во всех странах), Национальная федерация пенсионеров, Пионерская организация, Общество слепых и др.
В Венгрии ежегодно по закону о госбюджете субсидии выделяются примерно 25 организациям, перечисленным в приложении к закону, но лишь несколько из этих организаций занимаются оказанием услуг или иной деятельностью на благо общества.
Однако оно помогает решить проблему финансирования организациям, еще не вышедшим на уровень самоокупаемости, особенно в условиях сокращения объемов иностранной помощи. Финансирование в форме субсидий доступно не всем НПО - обычно получателями могут быть представительные группы (см. примеры выше), сервисные организации и в лучшем случае, очень немногие организации адвокации.
Субсидии, распределяемые министерствами или другими госучреждениями, как правило, получают НПО, работающие по профилю линейного министерства (например, Министерство по делам молодежи и спорта в Румынии имеет право выделять средства организациям, работающим по молодежному и спортивному направлениям), и в их число могут входить организации, занимающиеся адвокацией.
Субсидии являются формой бюджетной поддержки и могут выделяться из центрального и местного бюджетов, обычно на основании закона, но иногда и административного постановления. Например, в Венгрии Парламент по представлению Парламентской комиссии по гражданским организациям определял, какие из НПО-соискателей получат субсидию. Парламентом Словакии принят специальный закон, устанавливающий правила выделения субсидий НПО; распределение средств осуществляют министерства.
Субсидии может выделять и непосредственно парламент в годовом законе о бюджете (Болгария, Венгрия).
Средства, выделяемые в форме субсидий, могут поступать и из других источников, помимо бюджета - например, из фондов приватизации (Чешская Республика но этот источник существует лишь ограниченное время) или сборов от проведения лотерей (Хорватия).
Общие решения о субсидиях обычно принимают централизованно, но выделять и распределять их могут конкретные министерства (Румыния, Болгария, Хорватия, Венгрия). Орган, распределяющий субсидии, как правило, является и надзорным органом.
Гранты
Согласно определению, данному в глоссарии ADS (автоматической системы директив) Агентства США по международному развитию, гранты являются правовыми инструментами, которые используются в случаях, когда главной целью является перечисление денег, передача имущества, оказание услуг или предоставление любых других имеющих ценность объектов получателю для реализации государственной цели поддержки или стимулирования в соответствии с законом, когда не ожидается существенного участия государства.
Гранты, как правило, не используются на покрытие операционных расходов организации, а предназначены для финансирования конкретного проекта, который соответствует программным целям правительства и в силу этого считается имеющим публичную ценность. Однако средства гранта могут оплачивать и основные (не проектные) расходы организации - как в Венгрии, где Национальный гражданский фонд выдает гранты на покрытие операционных расходов с целью укрепления сектора НПО.
В Дании общественные организации получают так называемые базовые гранты, которые не предназначены для финансирования конкретных проектов, а распределяются на основе объективных критериев, таких как цель деятельности организации, оборот и объем собственных средств. Идея здесь состоит в том, чтобы стимулировать независимость общественной организации и ее свободу принимать решения о собственной деятельности и продвигать интересы других.
Другой вид грантов, которые доступны датским НПО, активно работающим в социальной сфере проектные гранты - направляются непосредственно на поддержку конкретного проекта или мероприятия.
Гранты в отличие от субсидий распределяются не административным решением центральных и местных чиновников или парламента, а присуждаются в результате открытого конкурса с подачей заявок. Они могут финансировать социальные услуги (Германия, Хорватия, Великобритания) или реализацию программ, связанных с обязательствами страны по предоставлению международной помощи (Швеция, Дания, Германия).
Финансирование НПО в форме грантов также свидетельствует о признании правительством важной государственной роли третьего сектора - часто такое финансирование по сути является компенсацией за выполнение задач или достижение целей, которыми в ином случае пришлось бы заниматься государству.
Гранты могут выделяться из бюджета (центрального или местного), а также из специальных фондов, образованных за счет поступлений из других источников: лотерей, налогов и т.д. Например, средства для выдачи базовых грантов в Дании формируются, помимо бюджетных источников, также из так называемого фонда Датских футбольных тотализаторов и лотерей.
Проектные гранты выдаются из средств Грантовой программы развития добровольческой социальной работы, которая финансируется из центрального государственного бюджета.
В Венгрии существует целый ряд центральных фондов поддержки НПО, финансируемых за счет разного рода налоговых механизмов - например, Фонд культуры за счет налога на китч и порнографию, Фонд занятости за счет взносов работодателей и работников, Фонд экологии за счет налога на бензин и штрафов, уплачиваемых загрязняющими экологию предприятиями, а Гражданский фонд (самый новый) за счет 1%-ных налоговых отчислений (см. Раздел III.5.4). (Эти фонды обычно выдают гранты и займы не только НПО, но также органам местной власти и предпринимателям в той или иной сфере).
Гранты часто распределяются либо непосредственно органами власти, либо действующими от их имени агентствами. В Великобритании эта функция поручена местным управлениям различных государственных ведомств (например, органов здравоохранения, занятости, образования).
Эта роль также может быть отведена особой структуре - такой, как публичные фонды в Венгрии - или единому государственному фонду, созданному с этой целью в Хорватии. В Германии государство оказывает поддержку национальным зонтичным организациям НПО, которые в свою очередь распределяют средства среди входящих в их состав организаций. В Польше главным органом, ответственным за проведение тендеров и заключение подрядов на оказание услуг, считаются органы местной власти. Датское Министерство по социальным вопросам отвечает за распределение базовых грантов общественным организациям социальной сферы.
Гранты ЕС могут направляться через центральные или местные органы власти стран членов ЕС либо выдаются Еврокомиссией или специальными фондами. Все проекты, финансируемые за счет грантов ЕС, должны быть направлены на достижение четко поставленной цели в рамках общей политики Евросоюза.
Возможны некоторые ограничения в отношении права НПО на участие в грантовых конкурсах - например, в некоторых случаях подавать заявки на финансирование могут только НПО со статусом общественно-полезных. Ограничения на участие в тендерах могут быть связаны и со сферой деятельности организации - например, только НПО, работающие в сфере здравоохранения, могут быть допущены на конкурс за право оказывать услуги по охране здоровья. Как правило, НПО могут получать гранты на оказание социальных (гуманитарных) услуг (здравоохранение, социальная помощь, образование, культура и т.д.) либо в сфере зарубежной помощи.
Однако в принципе грантовое финансирование возможно во всех государственных ведомствах - например, МВД Венгрии выдает гранты добровольческой службе гражданской полиции, а Министерство юстиции финансирует НПО, которые обучают судей по проблеме домашнего насилия.
Гранты обычно распределяются на конкурсной основе после процедуры отбора. Типичные критерии отбора - послужной список организации, история партнерства, рекомендательные отзывы, политическая или иная деятельность, не связанная с конкурсом, но представляющая проблему для финансирующей структуры, техническое качество заявки, профессиональный уровень работников организации, пакетные проекты (связанные между собой проекты, по некоторым из которых заявитель уже получил финансирование), надежность организации, управленческая и финансовая компетентность, возможность получения дополнительного финансирования, возможность формирования взаимовыгодного будущего партнерства, сроки выполнения проекта, если они не определены в объявлении о конкурсе и т.д.
Процесс отбора заявок предусматривает или должен предусматривать определенные гарантии прозрачности и открытости. Так, должны быть соблюдены соответствующие процедуры объявления о грантовых конкурсах и критериях для участия в них.
Например, информация обо всех грантах ЕС размещается в интернете по категориям в зависимости от сферы деятельности и потенциальных участников конкурса. К требованиям, обеспечивающим справедливый и открытый отбор, относятся также публикация информации о победителях, возможность пересмотра решения и пути обжалования при несогласии с принятым решением.
Грантовое финансирование может быть единовременным, краткосрочным или долгосрочным. Предпочтение обычно отдают единовременному или краткосрочному финансированию - частично потому, что госструктуры не могут брать на себя обязательства по долгосрочному, на несколько лет, финансированию, не зная, какой бюджет будет им выделен в следующие годы, а также не хотят, чтобы НПО становились зависимыми от грантов.
Однако краткосрочный характер государственных грантов ограничивает их роль как стимула для развития организации.
Грантовое финансирование оформляется путем подписания контракта между грантодающей структурой и НПО-получателем. Грантовый контракт может содержать обязательные разделы, предписанные законодательством или объявлением о конкурсе. Правовую природу, содержание и последствия этого контракта не следует путать с договором о выполнении работ или оказании услуг, на основе которого НПО выполняет работы или оказывает услуги, относящиеся к государственной сфере.
Если в первом документе речь идет об условиях использования государственных средств, контроля и отчетности, то во втором также оговариваются конкретные требования к самому процессу оказания услуг.
Государственные конкурсные закупки
Государственные конкурсные закупки это приобретение государством товаров и услуг, производимых (оказываемых) неправительственными организациями. Как правило, в стране установлен законодательный механизм для всех потенциальных участников государственных конкурсных закупок, включая коммерческие структуры и НПО. Последние чаще всего получают от государства финансирование на оказание социальных услуг. В Германии именно НПО в первую очередь - по умолчанию оказывают социальные услуги населению.
В Великобритании второй этап процесса реструктуризации государства благосостояния (1980 1990-е) привел к распаду существовавшей ранее системы государственного управления, введению управления социальным благополучием и квази-рынков. Согласно новой системе, государственные службы должны действовать как экономические рынки, поэтому НПО как потенциальные поставщики товаров и услуг должны конкурировать на равных основаниях с коммерческими и государственными учреждениями.
В Хорватии местные власти имеют право на основании письменного соглашения поручать физическим или юридическим лицам оказание коммунальных услуг населению. В Польше НПО дали возможность конкурировать с государственными структурами в обслуживании населения согласно недавно принятому закону Об общественно-полезной деятельности.
В Швеции общественные организации могут участвовать в тендерах на предоставление социальных услуг (уход за детьми, образование, помощь на дому). Муниципалитет г. Тэбу внедрил у себя новаторские гибкие модели субподрядов на услуги с учетом различных аспектов такой приватизации государственных услуг.
Например, при проведении тендера предусматриваются гарантии занятости. Если контракт получает частный поставщик услуг, работник может выбирать, хочет ли он оставаться работником муниципалитета или перейти на работу к частному предпринимателю.
Даже перейдя к предпринимателю, такой работник имеет право в течение года вернуться в муниципалитет.
Главная проблема, возникающая у НПО в связи с этой формой государственного финансирования, состоит в том, что большинство проектов, открытых для государственных конкурсных закупок, являются дорогостоящими проектами, и неправительственной организации часто бывает трудно выполнить требования, предъявляемые к участникам тендера. Кроме того, участие в государственных конкурсных закупках часто считается несовместимым с некоммерческим характером деятельности НПО.
И действительно, очень немногие процедуры государственных тендеров на закупки доступны для некоммерческих организаций и могут быть выиграны ими (как правило, лишь небольшие проекты в сфере социальных или коммунальных услуг). Закон Словакии 1999 г. О государственных конкурсных закупках исключает НПО из участия в тендерах на предоставление государственных услуг.
Возможное решение представляет собой пример Венгрии - т.е. особая форма подряда, называемая общественно-полезный контракт. Такой подряд на оказание государственных услуг может быть подписан с особо общественно-полезной организацией. В Венгрии существуют две категории, или два уровня общественно-полезных организаций: обычные общественно-полезные организации и особо общественно-полезные организации.
Ко второй категории относятся организации, которые подписывают специальный контракт с государственным органом на предоставление государственных услуг населению. Такой контракт дает организации право на особый статус и связан с дополнительными налоговыми и иными льготами.
Хотя такой статус имеют лишь 6% НПО, он представляет собой важный элемент развития взаимоотношений между государством и гражданским обществом, поскольку создает прозрачную и законную форму предоставления государственных услуг неправительственными организациями (тогда как в ином случае НПО было бы трудно получить подряд на такие услуги по законам о государственных закупках).
Нормативная поддержка
Нормативная финансовая поддержка НПО имеет некоторое сходство с системой государственных конкурсных закупок социальных услуг. Это денежное возмещение, выплачиваемое НПО за оказание услуг в таких областях, как здравоохранение или образование, причем размер финансирования основан на фактическом объеме предоставленных услуг.
Система состоит в том, что физические лица имеют право выбирать поставщика услуг - в том числе они могут предпочесть получать услуги НПО, которая затем запрашивает у государства денежное возмещение.
Как правило, предварительным условием для использования такого финансового механизма является либо договор государства с НПО, либо полученное НПО разрешение на данный вид деятельности. Такая система создана в Венгрии, где НПО могут создавать учреждения социального обслуживания на основе контракта с соответствующим министерством.
Финансирование, которое имеет право получить НПО за оказанные услуги, не может быть выше получаемого государственным учреждением, работающим в той же сфере деятельности, и объем его определен в годовом законе о государственном бюджете. Аналогичная система действует в Хорватии.
Ваучеры
Использование ваучеров отражает тенденции модернизации и использования рыночных механизмов предоставления государственных услуг населению; особенно успешно ваучеры используются в скандинавских странах. Система состоит в том, что муниципалитеты выдают всем гражданам ваучеры на услуги, которые обязаны предоставлять, а граждане сами выбирают, у кого они получают эти услуги.
Использование выданных муниципалитетом ваучеров снимает теоретический вопрос о том, чьи услуги лучше, усиливая роль граждан и наделяя их ответственностью за выбор поставщика услуг.
Таким образом, этот процесс имеет двоякую цель: расширение свободы выбора для пользователя услугами и повышение качества самих услуг за счет конкуренции. Ваучеры являются инструментом развития служб, ориентированных на спрос, где организация и оказание услуг определяются рынком, а не государством.
Конкретный гражданин, имеющий право на получение услуги, субсидируемой государством или муниципалитетом, может сам решить, кому отдать эту субсидию в виде ваучера на услугу, являющегося действительной формой оплаты. Получателем ваучера на услугу может быть отдельное лицо или группа лиц с определенными потребностями.
В некоторых муниципалитетах большинство услуг предоставляют частные подрядчики, в других общественные организации. Вознаграждение поставщику услуг может регулироваться соглашением между поставщиком и соответствующим государственным органом либо непосредственно между поставщиком и клиентом.
При использовании такой системы необходим определенный контроль в форме фиксированных или ограниченных верхним пределом ставок оплаты за услуги.
Ваучерные системы актуальны и успешно внедряются в сфере образования, социального обслуживания и других видов индивидуальных услуг населению в Швеции. Примером хорошей практики является муниципалитет Тэби в окрестностях Стокгольма, где удачное сочетание тендеров и ваучерной системы под лозунгом Лучшее обслуживание - то, которое каждый выбирает себе сам дает отличные результаты.
Ваучеры используются в системе дошкольных учреждений, в образовании и в службах ухода за престарелыми. Это значит, к примеру, что детский сад или школа получают фиксированную сумму за каждого числящегося у них ребенка (аналогично нормативной системе).
Поставщики услуг, которым удалось привлечь клиентов, финансируются главным образом за счет системы ваучеров. Муниципалитет контролирует поставщиков услуг - в частности, устанавливая стандарты качества обслуживания, различные формы подтверждения качества, правила приема, уровень налогообложения и другие.
Например, человек, которому требуется сестринский уход и бытовое обслуживание на дому, вначале обращается в социальную комиссию, которая решает, в каком объеме этому лицу должна быть оказана помощь.
