Буллейн Н. - Анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО
Данный доклад подготовлен с целью представить европейскую точку зрения в отношении проекта Развитие гражданского общества в Латвии 2002/2003 гг. выработка стратегии развития гражданского общества для Латвии (Ref. EuropeAid/115919/D/SV/LV).
В докладе приводится информация и анализ существующей политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО в странах-членах ЕС, а также в странах-кандидатах на вступление в ЕС и в других странах центральной и восточной Европы.
Проектная команда обратилась к нам с просьбой о проведении сравнительного анализа по следующим трем направлениям, имеющим ключевое значение для осуществления проекта:
1. Обзор существующих в разных странах документов, в которых формулируется государственная политика содействия гражданскому обществу (лучшие примеры в Европе), и описание институциональных государственных механизмов содействия гражданскому обществу в разных странах.
2. Механизмы государственного финансирования НПО и общественных инициатив на национальном уровне и на уровне местного самоуправления, включая прямое и косвенное финансирование, системы выдачи грантов, субсидии, финансирование неправительственных организаций, выполняющих делегированные им функции государственных учреждений, отдельно осветив вопросы различий между организациями, оказывающими услуги (сервис), и организациями, отстаивающими права и интересы (адвокация).
3. Политика правительств восточноевропейских стран в области содействия участию НПО в формировании политики ЕС (например, участие в формировании национальных позиций по каким-либо вопросам, сотрудничество с другими европейскими организациями) а также со-финансирование и предварительное финансирование для содействия участию НПО в проектах ЕС.
Чтобы дать ответы на эти вопросы, Доклад состоит из четырех основных глав, в которых раскрываются (i) общая политическая основа взаимодействия, (ii) институциональная основа, (iii) финансирование и (iv) вопросы вступления в ЕС. Мы ставили своей целью изучить лучшую практику и почерпнуть уроки из неудач, познакомиться как с инновациями, так и с повседневной практикой, а также включить по возможности больше информации, чтобы дать возможность выбора в рамках отдельной темы.
Европейский центр некоммерческого права работает над укреплением правовой базы гражданского общества в Европе путем развития знаний, опыта и потенциала в решении правовых вопросов, касающихся деятельности организаций гражданского общества и участия населения в общественной жизни. Авторы выражают надежду, что информация и выводы, представленные в данной работе, помогут выработать оптимальные решения для вовлечения граждан и НПО Латвии в развитие гражданского общества.
Анализ основ взаимодействия между НПО и государственными структурами в Европе: документы, определяющие политику сотрудничества (ПДС)
В последнее десятилетие становится все более ощутимым официальное признание роли гражданского общества в становлении стабильных моделей социальной демократии. В качестве формального подтверждения такого признания правительства нескольких европейских стран приняли документы, в которых получила свое развитие идея о том, что институционализация взаимоотношений между первым и третьим секторами пойдет на пользу и той, и другой стороне.
Какие документы определяют политику сотрудничества НПО и государства?
Документы, определяющие политику сотрудничества (ПДС), характерны для определенного этапа развития взаимоотношений между государством и организациями гражданского общества. В них отражена позиция государственной власти (правительства, парламента, институтов ЕС) относительно роли гражданского общества и заложена основа будущего конструктивного взаимодействия с организациями третьего сектора. У этих документов, как следует из их содержания, две основных цели.
Во-первых, они направлены на активизацию участия граждан в политической жизни, а во-вторых, на создание механизмов сотрудничества, которые частично освободили бы государство от бремени оказания некоторых услуг населению.
Преследуя эти цели, ПДС провозглашают принципы сотрудничества между государственным сектором и организациями гражданского общества, а также базовую структуру будущего партнерства. Вслед за признанием вклада некоммерческого сектора в развитие общества в этих документах излагаются общие намерения сторон и конкретные шаги со стороны государства и общественных организаций по реализации принципов сотрудничества в виде практических механизмов.
ПДС обычно являются результатом совместных усилий и переговоров обеих сторон. Они могут быть различны по форме: от двухсторонних официальных соглашений (например, договоры, заключенные между государством и гражданским обществом Великобритании), до соглашений де-факто, принимаемых в виде государственных программ правительством (Хорватская программа сотрудничества) или парламентом (Концепция развития гражданского общества Эстонии) либо односторонних заявлений с выражением обязательств стороны (Государственная стратегия Венгрии в отношении гражданского общества).
Почему важны ПДС?
Польза этих соглашений или заявлений со стороны государства ощутима как для третьего сектора, так и для самого государственного сектора. С одной стороны, они дают возможность организациям гражданского общества получить более значительную поддержку своей деятельности, а значит расширить области своей деятельности в интересах общества.
С другой стороны, когда государство включает в свою политику диалог и партнерство с гражданским обществом, оно с помощью такого партнерства может успешнее выполнять свои задачи.
Ключ к успешной политике сотрудничества это гарантии соблюдения взаимных интересов, уважение и доверие к целям и миссии другой стороны. Более естественно и более вероятно, что инициаторами переговоров и принятия политического документа о сотрудничестве с государством будут НПО, однако примеры Хорватии и Венгрии показывают, что в этом может быть заинтересована и государственная власть, которая способна сама инициировать процесс и довести его до успешного завершения.
Следует, однако, отметить, что недостаточно лишь составить политический документ о сотрудничестве - само по себе это нельзя считать успешным завершением. В п. 15 английского соглашения его называют исходной точкой, а не завершением.
Договор также называют процессом, а не бумагой, подчеркивая тот факт, что обе стороны все равно выиграют от процесса переговоров, даже если он не приведет к принятию согласованного текста. Хорошие взаимоотношения формируются в процессе частых контактов, конструктивных дискуссий, активного взаимодействия, а также путем уступок, компромиссов и готовности понять друг друга.
Хотя идеальным вариантом для некоммерческого сектора был бы документ, который имел бы для правительства силу закона и предписывал четкие сроки исполнения обязательств, но даже сам процесс встреч, обсуждений, переговоров может принести больше, чем от него ожидалось, если результатом его будет улучшение взаимопонимания с государственными структурами. Централизованная процедура обсуждения политического документа не обязательно должна привести к его принятию (см. ниже случай Венгрии), но многочисленные публичные дебаты, которыми сопровождается этот процесс, сами по себе представляют пример участия общественности в принятии политических решений.
Как показывает практика Великобритании, одним из барьеров на пути реализации соглашения и препятствием к его соблюдению обеими сторонами является недостаточная информированность или недопонимание смысла соглашения со стороны общественного сектора. Следует предусмотреть привлечение экспертов к подготовке текста и широкое участие общественности на этапах обсуждения и согласования документа.
Каков статус ПДС?
Из названия такого документа обычно следует, является ли он односторонним или двухсторонним, а также имеет ли он юридическую силу, которая делает его обязательным для исполнения. Соглашение между правительством и общественным сектором Уэльса оформляет обязательства правительства и является юридическим документом, в то время как английское соглашение представляет собой лишь меморандум о взаимоотношениях между правительством и третьим сектором. Эстонская концепция развития гражданского общества была принята парламентом и отражает ценности, принципы и процедуры, призванные активизировать участие граждан в жизни государства.
В хорватской программе прямо говорится, что она не является юридически обязательным документом, но представляет собой основу для будущего сотрудничества.
В Белой книге по вопросам государственного управления в Европе, принятой Еврокомиссией 25 июля 2001 г., основной упор делается на реформирование того, как Евросоюз пользуется полномочиями, которые получил от граждан, и говорится о необходимости более тесного взаимодействия между гражданским обществом, с одной стороны, и центральными и местными органами власти, с другой. Белая книга - это политический документ, в котором провозглашается пять основополагающих принципов (открытость, участие, подотчетность, эффективность и координация) и будущие меры, основанные на этих принципах, включая диалог, консультации и формирование партнерств, которые являются отражением обязательств Комиссии на будущее.
Однако Комиссия также берет на себя обязательство принять ряд конкретных мер по улучшению и разъяснению европейского законодательства, опубликовать рекомендации, разработать стандарты и критерии, организовать общественные дебаты и разработать этический кодекс по проведению диалога и консультаций, что будет способствовать большей открытости организаций гражданского общества.
Датская Хартия взаимодействия Сети добровольцев и общественных организаций Дании с государственным сектором, принятая Сетью и правительством Дании в 2001 г., делает упор на важную роль партнерства между двумя секторами для развития Дании как демократии и как социального государства. Хартия призвана служить исходной точкой непрерывного диалога о ценностях, параметрах и конкретных возможностях взаимодействия и основана на признании общественного сектора, его роли и функций, а также его независимости. Документ предусматривает принятие дальнейших мер по содействию деятельности общественных организаций, включая разработку соответствующего законодательства, которое обеспечило бы непрерывную поддержку деятельности НПО, не лишая их независимости, и предоставило бы ресурсы на продвижение и осуществление совместных инициатив. Хартия это рамочное соглашение, служащее основой для дальнейших конкретных шагов.
Хотя она не имеет юридической силы, ее позитивная роль в укреплении общественного сектора и активизации участия граждан в жизни государства признана и правительством, и третьим сектором Дании.
В большинстве западноевропейских стран приняты аналогичные политические документы об участии НПО в разработке политики международной помощи на цели развития. Они касаются лишь некоторых специализированных организаций некоммерческого сектора и уделяют основное внимание роли НПО в международном развитии.
Однако косвенно эти документы в целом признают важность и роль гражданского общества в стране.
Так, Датская стратегия поддержки гражданского общества в развивающихся странах, принятая Министерством иностранных дел, рассматривает различные методы сотрудничества с датскими НПО и прямо признает их вклад в дело продвижения прав человека и демократии. Аналогичные документы приняты и правительством Германии: они основаны на принципе, что содействие гражданскому обществу является важнейшей частью политики страны в области международного развития.
Помимо изложения государственной политики, эти документы также влияют на механизмы финансирования деятельности местных НПО в области международного развития.
Каково содержание ПДС?
Существует два основных подхода к формированию содержания документа о политике в области сотрудничества: либо наметить общую основу будущего сотрудничества, а детали выработать в процессе его реализации (как в Великобритании и Дании), либо принять текст, в котором подробно расписаны различные аспекты будущего сотрудничества и его реализации (как Эстонская концепция развития гражданского общества).
Как показывает опыт, успех реализации политики не зависит от того, какой подход избран. Скорее он зависит от доброй воли обеих сторон, от законодательных и политических механизмов, обеспечивающих выполнение договорных обязательств и политических заявлений, а также от фактических взаимоотношений между государством и неправительственным сектором.
Поскольку цель состоит в том, чтобы заложить основу для будущего партнерства, в таком документе нужно попытаться осветить - в общих чертах или подробно - все основные элементы взаимоотношений.
Почти все соглашения, заявления, хартии и стратегии такого рода содержат следующие разделы:
¦Представители: какие структуры представляют один и другой сектор в процессе принятия и реализации ПДС, механизмы их выдвижения, их мандат, ответственность и обязанности.
¦Принципы: роль и функции одной и другой стороны в развитии демократического общества, включая признание независимости каждой из сторон (см. Датскую хартию), основные права и обязанности, правовые и иные ограничения, влияющие на выполнение обязательств, определение и признание ценностей, важных для обеих сторон - к примеру, участие общественности в принятии решений, гибкость инструментов государственного управления (Белая книга ЕС по вопросам государственного управления в Европе); многообразие общественного сектора (Договор Великобритании, п.8.2); подотчетность, открытость, пропаганда ненасилия и равенства людей, координация, прозрачность и ответственность за использование государственных ресурсов (Хорватская программа сотрудничества).
¦Общий обзор направлений сотрудничества (оказание услуг, законотворчество и другие процессы принятия решений, экология, международное развитие, доступ к информации, формирование национальной политики в различных областях, децентрализация, развитие социального предпринимательства и т.д.), а также конкретные инструменты сотрудничества, включая публичные дебаты, консультации, совместные консультативные органы и органы принятия решений, партнерские соглашения о совместном оказании услуг, обмен информацией, право на инициативу и т.д.
¦Вопросы финансирования: обязательства по принятию кодекса оптимальной практики финансирования (Договор Великобритании), описание различных механизмов финансирования для поддержки общественного сектора (долгосрочные, краткосрочные программы финансирования), обязательства по созданию системы налогообложения, содержащей прямые и косвенные стимулы для деятельности третьего сектора (Эстонская концепция), обязательства по разработке законодательства, содействующего финансовой устойчивости третьего сектора и обеспечивающего финансирование организаций незащищенных групп населения (Хорватская программа сотрудничества и Венгерская государственная стратегия).
Как принцип и как логический результат того, что документы о политике сотрудничества имеют общий характер и не являются юридически обязательными, они не устанавливают конкретных правил финансирования - вместо этого они предусматривают разработку политики финансирования, соответствующих механизмов, стандартов или моделей, призванных обеспечить государственную поддержку общественного сектора. Основное внимание следует уделить четким моделям финансирования, включая различные механизмы поддержки (например, не забывать о помощи в натуральной форме) и обязанности третьего сектора соблюдать нормы отчетности за использование государственных средств.
¦Реализация: в этом разделе отражены сроки и уровень реальной готовности правительства придерживаться принципов и ценностей, признанных в этом политическом документе. Сюда входят краткосрочные и долгосрочные задачи и распределение обязанностей между различными государственными учреждениями, которые будут принимать участие в процессе выполнения соглашений.
Также здесь может быть предложен инструмент мониторинга и оценки, положения о проверке выполнения и пересмотре документа и об урегулировании споров.
Для успешной реализации политического документа важно, насколько конкретны эти положения. Общий характер документа не всегда позволяет включить в него конкретные сроки, но чтобы соглашение не осталось лишь на бумаге, содержание данного раздела должно быть по возможности конкретным и обеспечивать конструктивное согласование между различными графиками работы, институциональными сетями, обязанностями, а также предусматривать механизм координации.
Например, в Хорватской программе предусмотрено, что ее будут ежегодно анализировать и пересматривать на совещании Правительства с представителями третьего сектора, а результаты каждого такого совещания будут опубликованы и переданы в Парламент. Договор Великобритании дает полномочия специально созданной группе представителей министерств осуществлять надзор за выполнением Договора и содействовать его принятию другими органами публичной власти (п.2 Приложения) и развивать эффективное общение между сторонами.
Конкретное содержание политического документа о сотрудничестве может быть различным в зависимости от правовой природы этого документа, существующего уровня сотрудничества между двумя секторами, законодательных, политических и общественных традиций данной страны, а также от государственного органа, принявшего документ. Отдельные части документа могут быть более или менее подробными или вовсе отсутствовать, а для успеха документа не всегда имеет значение исчерпывающее содержание.
Однако соглашение или декларация, в которых идет речь о более детальных аспектах сотрудничества, в особенности о механизмах его реализации, повышает вероятность того, что политический документ будет значимым и эффективным.
Кто и как ратифицирует (принимает, одобряет) ПДС?
Белая книга ЕС по вопросам государственного управления в Европе: Комиссия Евросоюза. Ее принятие было обусловлено предстоящим расширением ЕС, которое стало испытанием на прочность существующих в Евросоюзе методов государственного управления.
Комиссия решила, что эти методы требуют модернизации, чтобы институты ЕС лучше осуществляли свои полномочия, а граждане ЕС могли контролировать работу этих институтов и выполнение ими своих обязанностей, придавая их деятельности еще большую легитимность. В Белой книге также подчеркивается, что и у гражданского общества есть обязанности.
Подготовительная работа велась в 12 рабочих группах по шести направлениям. Каждая группа проводила консультации и формулировала рекомендации относительно положений, которые следует включить в Белую книгу.
Консультации проводились в форме публичных слушаний и дебатов в режиме он-лайн. В ходе консультаций с организациями гражданского общества были высказаны требования НПО относительно участия в процессе принятия решения до того, как оно принято (а не просто уведомления о решении), более продуманной процедуры консультаций для повышения их эффективности, большего внимания со стороны властей к работе НПО, включая все сектора и институты, более широкого признания всех участников, не ограничиваясь небольшим числом организаций, а также особой статьи в Договоре об организациях гражданского общества, участвующих в организованных Комиссией консультациях.
Договоры Великобритании: правительство и представители НПО. Британские Договоры были созданы на основе двух документов: доклада комиссии Дикина Будущее общественного сектора (июль 1996 г.), в котором было рекомендовано заключить официальное соглашение между правительством и общественным сектором, и документа Лейбористской партии Строим будущее вместе - политика лейбористов в области партнерства между правительством и общественным сектором (февраль 1997 г.). В июле 1997 г. участники конференции крупнейших зонтичных организаций НПО подтвердила необходимость такого соглашения и создали группу по разработке Договора в составе ведущих экспертов НПО и научных работников.
Четыре британских договора с правительствами Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии были подписаны в октябре ноябре 1998 г. после нескольких месяцев консультаций и стали первыми в истории документами такого рода. Вслед за национальными договорами были подписаны договоры на местном уровне между местным общественным сектором и местными советами или другими государственными органами.
Эстонская концепция (ЕКАК): парламент 22 декабря 2002 г. Инициатором процесса выступил Эстонский центр некоммерческих ассоциаций и фондов в рамках проекта, финансируемого Программой ООН по развитию (ПРООН). На встрече эстонских зонтичных организаций с политиками обсуждались возможные стратегии продвижения Концепции. Вскоре после этой встречи - в декабре 1999 г. - был подписан Меморандум о сотрудничестве между политическими партиями Эстонии и зонтичными организациями третьего сектора, закладывающий основу для разработки Концепции. Над составлением текста работали не только, эксперты НПО и политики, но и ученые.
Публичное обсуждение предварительного проекта документа было широким и интенсивным. Более 3000 организаций были приглашены к участию в подготовке окончательного варианта Концепции.
Хорватская программа сотрудничества: принята правительством в декабре 2000 г. по инициативе правительственного Управления по сотрудничеству с НПО и во многом благодаря усилиям и личной убежденности сотрудников Управления в высоком потенциале общественного сектора. В Программе изложены принципы и описаны модели сотрудничества между правительством и третьим сектором.
В ее основу легли результаты одного национального и четырех региональных семинаров Развитие гражданского общества в Хорватии - модели сотрудничества между государством, местными органами управления и НПО. К участию в процессе подготовки были приглашены более 16000 НПО.
В рабочую группу входили представители НПО, государства, местных органов власти и международных организаций, работающих в Хорватии.
Государственная стратегия Венгрии: принята правительством в июне 2003 г. Разработка стратегии началась в августе 2002 г., вскоре после избрания нового правительства. Это правительство провозгласило в числе своих приоритетных целей сотрудничество и обмен информацией с организациями гражданского общества. Некоторые аналитики истолковали это как искреннее проявление доброй воли, другие как пиаровскую акцию призванную служить противовесом общественной поддержки оппозиционной партии.
Как бы то ни было, разработка политического документа и соответствующего законодательства продвигались быстрыми темпами, так что к концу октября ответственное за эту работу министерство представило неправительственным организациям и венгерской общественности законченный проект Государственной стратегии в отношении гражданского общества. Поступившие от НПО комментарии были рассмотрены и в большинстве случаев вошли в окончательный текст документа.
Первоначально правительство рассматривало возможность подписания настоящего соглашения с представителями сектора НПО, но поскольку со стороны организаций гражданского общества было сильное сопротивление идее единого представительного органа НПО в Венгрии, правительство отказалось от такого варианта. Тем не менее, принятая стратегия допускает возможность подписания двухстороннего соглашения.
Политический документ Германии о сокращении бедности был принят Федеральным министерством сотрудничества и развития по итогам консультаций с НПО Германии, работающими в сфере международной помощи, и по инициативе этих организаций.
