Анализ политики и практики правительств Восточной Европы
Анализ политики и практики правительств Восточной Европы по содействию НПО в процессе вступления в ЕС
Некоммерческие организации Восточной Европы продемонстрировали за последние 10-15 лет поразительные достижения. Начав с нуля - с правовой базы, которая либо запрещала их существование, либо превращала их в придаток государственной власти, они сыграли важную роль в демократических процессах, последовавших за падением коммунистического режима в этой части земного шара.
Более того, их участие в развитии гражданского общества было существенным вкладом в реализацию экономических, политических, социальных и культурных перемен, которые привели к вступлению государств Восточной Европы в Евросоюз.
Этот факт, с одной стороны, оправдывал вознаграждение со стороны правительств. Он обусловливал необходимость государственной поддержки НПО в каждой стране для более активного участия в жизни гражданского общества Евросоюза, в принятии политических решений и в получении доступа к новым источникам финансирования.
Естественно, что ожидания НПО были направлены на повышение их роли в формулировании национальных позиций по общеевропейским вопросам. Для этого НПО нужно было укрепить свой потенциал и освоить новые навыки, которых требовала новая политическая обстановка, новые условия финансирования и новые возможности создания партнерств.
С другой стороны, продолжающееся интенсивное участие третьего сектора в различных аспектах процесса вступления в ЕС представлялось совершенно логичным, поскольку правительства еще дальше и больше выигрывали от действий гражданского общества. Помимо собственного интереса правительств, такой подход полностью соответствовал последним европейским тенденциям расширения механизмов социального диалога и общественного участия в процессе принятия решений ЕС.
НПО внесли большой вклад в процесс вступления в ЕС, но они также немало просили взамен, а их сотрудничество с правительством столкнулось с новыми вызовами. Эти вызовы не всегда вели к улучшению взаимодействия.
Были приняты некоторые позитивные меры например, представителей НПО приглашали к участию в консультативных встречах с институтами Евросоюза (Эстония), и обучали по вопросам получения финансирования ЕС (Чешская Республика). Но были использованы не все имеющиеся средства для подготовки национальных НПО к участию в общественной жизни ЕС и для их поддержки в борьбе за более активную роль, а в некоторых случаях даже для обеспечения их выживания и устойчивости.
В этом разделе говорится о позициях правительств вступающих в ЕС стран относительно участия НПО в процессе вступления. Рассматриваются государственные политика и практика поддержки НПО в процессе вступления в ЕС в рамках трех основных направлений: вовлечение НПО в принятие решений на уровне ЕС, помощь НПО в получении финансирования (и со-финансирования ЕС), а также оказание прямой (финансовой и институциональной) помощи НПО для укрепления их жизнеспособности и для содействия более активному участию в европейской жизни.
Входили ли меры по укреплению НПО в разработку государственной политики в процессе вступления в ЕС?
Общее отношение государства к вопросу важности НПО в процессе присоединения было различным в разных странах.
Эстония была хорошим примером осознания правительством необходимости способствовать развитию гражданского общества. Эстонский Совместный консультативный комитет был создан в апреле 2002 г. для содействия процессу присоединения к ЕС. В него вошли представители торговли и промышленности, работодателей, профсоюзов, фермеров и сектора НПО. Это сотрудничество также было призвано помочь подготовке организаций гражданского общества к вступлению в Евросоюз.
Диалог и сотрудничество охватывают все экономические и социальные аспекты выполнения Европейского договора. В эстонской делегации СКК представлены следующие структуры: Эстонская торгово-промышленная палата, Сеть некоммерческих организаций Эстонии (NENO), Эстонская конфедерация работодателей (ETTK), Эстонская федерация фермеров, Эстонская ассоциация союзов работодателей (TALO) и Конфедерация профсоюзов Эстонии (EAKL).
Значительно меньшую государственную поддержку получили некоммерческие организации Польши. Польские НПО были разочарованы пассивной позицией правительства в привлечении финансирования, которое могло бы быть распределено среди организаций гражданского общества. На правительство возлагается обязанность ведения переговоров, подачи запроса на такое финансирование и управления полученными средствами, общий объем которых зависит, помимо прочего, от потенциала местного третьего сектора с точки зрения учреждений ЕС, занимающихся распределением средств.
Польским НПО нужно научиться получать доступ к такому финансированию и находить партнеров для участия в крупных проектах. Эта задача видится еще более неотложной, если принять во внимание тот факт, что финансирование ЕС будет в меньшей степени доступно польским НПО после присоединения.
Хотя НПО все же получили значительную помощь от институтов ЕС и европейских некоммерческих сетей, они не ощутили содействия собственного правительства в области повышения институционального потенциала, обучения, поиска партнеров и привлечения финансирования.
Лишь в нескольких странах правительства закрепили на бумаге взятое на себя обязательство серьезно вовлекать НПО в подготовку страны к вступлению в ЕС. Конкретным и выдающимся примером является Чешская Республика. Процесс присоединение дал возможность правительству Чехии разработать в качестве одного из направлений своей политики особую форму партнерства.
Это часть национальной программы развития и рабочих программ секторов по использованию структурных фондов. Хотя правительство не занимается со-финансированием проектов, поданных в рамках структурных фондов, и не выдает авансовые гранты, оно, тем не менее, сформировало эффективную политическую и институциональную систему содействия НПО как получателям средств ЕС..
Национальный план развития фундаментальный документ для всех рабочих программ, который создается под эгидой Министерства регионального развития. Основным координирующим органом в экономической и социальной сферах является Комитет по руководству и координации.
Один из членов комитета представитель НПО, назначенный по рекомендации Государственного совета по делам неправительственных некоммерческих организаций. Отдельные главы Национального плана развития обсуждались на публичных семинарах при активном участии представителей НПО.
На этой основе были разработаны и реализованы несколько программ в рамках компетенции различных министерств. Они позволили НПО, ведущим деятельность в определенной области, участвовать в подготовки плана действий соответствующего министерства и повысить свои возможности получения финансирования ЕС на данную деятельности.
Например, Совместная региональная рабочая программа ("JROP") была составлена под эгидой Министерства регионального развития для Европейского фонда регионального развития и Европейского социального фонда. Как основной координирующий орган, ответственный за подготовку региональной политики, была учреждена Комиссия регионального развития.
Некоммерческий сектор был представлен в шести из восьми рабочих групп Комиссии, созданных министерством автором программы. На настоящий момент в программе JROP неправительственные организации названы конечными бенефициарами по следующим приоритетным направлениям: местное развитие людских ресурсов, улучшение экологии муниципалитетов и регионов, возрождение сельской местности и развитие туризма в муниципалитетах и регионах.
Еще одна рабочая программа Задача 2 по развитию г. Праги - была составлена в рамках Министерства регионального развития для целей использования средств Европейского фонда регионального развития в г. Праге; некоммерческий сектор представлен в Комиссии Совета по развитию г. Праги на основе принципов, аналогичных принципам JROP. Программный документ предусматривает, что НПО будут конечными получателями средств Европейского фонда регионального развития.
По аналогичной схеме НПО участвовали в подготовке нескольких других программ, позволяющих им получить средства ЕС. Вот некоторые из этих программ:
?Рабочая программа человеческого развития и единый программный документ задачи 4 по развитию г. Праги, созданные Министерством труда и социальных вопросов и дающие НПО доступ к средствам Европейского социального фонда;
?Развитие сельской местности и многофункционального сельского хозяйства - программа, подготовленная и реализованная Министерством сельского хозяйства и помогающая НПО использовать финансовые ресурсы Европейского фонда развития и гарантий для сельского хозяйства. Основным элементом этой программы является создание местной рабочей группы, способной и уполномоченной разработать стратегию местного развития и обеспечить ее реализацию.
Таким образом, местные рабочие группы должны представлять собой хорошо подобранную группу местных партнеров, реально способных реализовать такую стратегию, и роль НПО в такой группе не подвергается никакому сомнению.
?Рабочая программа по экологии, подготовленная Министерством экологии и включающая НПО в число получателей финансирования Европейского фонда регионального развития. Принцип партнерства в этой программе осуществляется путем введения представителей НПО в состав исполнителей проекта, в частности в качестве членов комитета по мониторингу.
НПО также участвуют в работе по подготовке стратегической экологической оценки.
В ходе подготовки программных документов, связанных с получением средств структурного фонда, представители чешских НПО составили и подали свои комментарии к этим документам. Были проведены четырнадцать региональных круглых столов, и НПО, работающие в соответствующих регионах, имели возможность прокомментировать документы.
В результате круглых столов был получен ряд замечаний и комментариев, которые по нескольким каналам передали авторам программных документов. Однако передаче и использованию комментариев помешало отсутствие в стране единой, согласованной и заранее одобренной системы подачи замечаний.
Если бы такая система на национальном уровне была создана, она обеспечила бы необходимые условия для консультаций с представителями НПО.
Государственная поддержка НПО
Укрепление институционального потенциала
В странах, вступающих в ЕС, получил широкое признание тот факт, что для получения доступа к финансированию до присоединения и тем более после присоединения НПО должны укреплять свои институциональные возможности. Укрепление организационного потенциала предполагает обучение планированию проектов и составлению заявок, а также разъяснение неправительственным организациям системы ЕС и возможностей их участия в общеевропейских сетях по влиянию на политику.
Кроме того, государственная поддержка общего организационного развития - например, помощь во внедрении систем контроля качества для сервисных НПО- также продемонстрировала свою актуальность.
Однако помимо включения такой деятельности в грантовые механизмы по подготовке к вступлению в ЕС PHARE и другие, правительства сделали недостаточно для повышения институционального потенциала сектора НПО по сравнению с их вложениями в развитие коммерческих предприятий. Существующие примеры вложений в потенциал НПО были инициированы отдельными государственными агентствами или чиновниками, а не результатом скоординированной публичной политики.
Например, для НПО Чешской Республики был организован тренинг по процедурам подачи заявок на финансирование ЕС; однако он не был частью общегосударственной политики по вступлению в ЕС или по поддержке гражданского общества, а был реализован отдельными государственными структурами.
Более позитивный пример представляет собой Венгрия, где правительством учрежден так называемый Фонд подготовки заявок, который оказывает техническое содействие непосредственно местным органам власти, небольшим региональным ассоциациям и некоммерческим организациям. Организации, ставящие своей задачей привлечение средств структурных фондов ЕС, получили возможность направить свои идеи в Фонд подготовки заявок, который обеспечивал все необходимое для оформления лучших идей в полноценные заявки на грант, имеющие хорошие шансы на получение финансирования ЕС. В 2003 г. Фонд подготовки заявок помог получить финансирование более чем 500 заявителям, включая местные органы власти и организации гражданского общества, на общую сумму 27 млн. евро.
На 2003 год государство и программа PHARE предоставили каждый по 50% финансирования в Фонд подготовки заявок; благодаря успеху этой инициативы (всего было получено более 2800 идей), правительство решило возобновить программу в 2004 г. на том же уровне финансирования, даже без участия PHARE.
Финансовые средства
Национальные механизмы финансирования и со-финансирования необходимы не только для устойчивости НПО в целом, но и как условие доступа к средствам ЕС. Структура этих механизмов используется для распределения внешнего финансирования. Например, в Чешской Республике финансовая помощь, предоставляемая Евросоюзом странам-кандидатам в рамках программы Партнерства присоединения, и соответствующие финансовые механизмы были реализованы как часть отдельной Программы развития гражданского общества и через Фонд развития гражданского общества. Фонд специально с этой целью был основан в Праге в 1992 г. федеральным правительством Чехословакии.
К концу 2001 г. в рамках этой программы было распределено 16 770 000 евро.
Эстонский Совместный консультативный комитет, созданный в 2002 г. (см. выше) решил, что и в Эстонии нужно развивать такие механизмы финансирования. Они были необходимы не только для повышения информированности по вопросам присоединения к ЕС и получения доступа к структурным фондам, но и для создания национальной системы со-финансирования и обеспечения участия НПО в обсуждении и принятии решений о финансировании.
Правительство Венгрии избрало другой путь решения проблемы финансового укрепления НПО на пороге вступления в ЕС. Несмотря на то, что в Национальном плане развития и последующих политических документах не упоминалось о роли или важности НПО, венгерское правительство все же подчеркнуло важность поддержки НПО в процессе присоединения к ЕС в своей Государственной стратегии в отношении гражданского сектора (см.
Раздел I). Национальный Гражданский фонд, учрежденный с целью укрепления сектора НПО (см. Раздел II.
7), создал специальную коллегию (грантодающий орган) по поддержке НПО, работающих над позиционированием себя и сектора в процессе присоединения.
Кроме того, национальные усилия должны сопровождаться подготовительной работой на уровне ЕС. Европейская комиссия должна помогать не только госслужащим, но и организациям гражданского общества узнать о структурных фондах.
Со своей стороны организации гражданского общества должны в будущем эффективно использовать ресурс структурных фондов и вести подготовительную работу, чтобы быть готовыми к со-финансированию и управлению проектами. Для содействия этому Комиссия оказывает поддержку нескольким общеевропейским сетям НПО, которые в свою очередь просвещают и обучают НПО стран-кандидатов по общеевропейским вопросам.
В числе этих организаций Служба действий европейских граждан (ECAS,), Европейский совет общественных организаций (CEDAG, www.cedag.net) или проект TRIALOG (www.trialog.or.at, который содействует интеграции НПО из стран-кандидатов, занимающихся вопросами развития, в CONCORD - Европейскую конфедерацию НПО по гуманитарной помощи и развитию).
Усилия государств по применению общеевропейских принципов общественных консультаций и социального диалога
Важный показатель действий государства и реального признание сектора НПО то, в какой степени государство применяет принципы содействия гражданской активности, процесс консультаций и диалога при формировании своего законодательства.
Вовлечение НПО в процессы принятия решений
В этой связи можно отметить положительные инициативы в нескольких странах-кандидатах. Например, правительство Венгрии учредило Программу открытого законодательства с целью улучшения качества принимаемых законов путем повышения участия общества в законотворчестве.
В проекте нового закона О законодательстве отражено несколько элементов, которые представляют собой самую современную практику в европейских законодательных процедурах и которые также часто касаются участия НПО (к примеру, оценка воздействия до и после принятия закона, публикация проекта закона и т.д.). Последние правовые инициативы, касающиеся сектора НПО, такие как закон О программе Национального гражданского фонда и законопроект О добровольчестве были разосланы широкому кругу НПО в Венгрии и не только активно обсуждались, но, что более важно, отразили в окончательном варианте те замечания и предложения НПО, которые были высказаны в ходе дискуссий.
В Польше правительством в октябре 2002 г. было принято Постановление о социальном диалоге. В преамбуле этого документа признается и подчеркивается важность гражданского общества и организаций, которые формируются внутри гражданского общества.
В документе определяется три основных категории социальных партнеров: коллективные представители рынка труда, т. е. профсоюзы и организации работодателей; организованные инициативы граждан, т. е. общественно-полезные ассоциации и фонды, а также группы, представляющие собственные интересы, т. е. профессиональные и коммерческие ассоциации, федерации местного самоуправления.
В постановлении устанавливаются основные правила сотрудничества между правительством и названными социальными партнерами и правила поведения правительства и административных органов во взаимоотношениях с социальными партнерами. В постановлении содержатся важные новаторские процедуры - например, оно обязывает министерства, отвечающие за подачу законопроекта в парламент, не только консультироваться по законопроекту с социальными партнерами, но также наряду с законопроектом представить в парламент краткий обзор сделанных НПО замечаний и обосновать случаи, когда замечание не было учтено в законопроекте.
Содействие представленности НПО в органах Евросоюза
Усилия НПО направлены на формирование партнерств двух уровней: один - с институтами ЕС, а второй - с сетями европейских некоммерческих организаций. И те, и другие оказали неоценимую помощь в подготовке третьего сектора стран-кандидатов к вступлению в ЕС. Как заявили польские НПО на конференции по построению партнерств между польскими и европейскими НПО, Польские неправительственные организации лишь частично участвуют в деятельности на уровне Евросоюза.
Они не оказывают влияние на законодательное регулирование в европейском сообществе, хотя оно уже влияет на их деятельность в разных областях Польский неправительственный сектор незаметен среди НПО Евросоюза Главными препятствиями являются как недостаток средств, так и недостаточная представленность польских НПО...
Важность представительства не только в том, чтобы быть ближе к источнику, т. е. иметь доступ к информации о финансировании и другой актуальной информации, но и в том, чтобы иметь возможность участвовать в принятии решений, дискуссиях и консультациях.
С учетом этих соображений и был создан Польский офис НПО в Брюсселе по инициативе более десятка крупнейших польских неправительственных организаций, фондов и сетей НПО, работающих в различных секторах. Цель офиса подготовить польские НПО к вступлению Польши в ЕС. Отчасти задача офиса состоит в том, чтобы облегчить вступление польских организаций в различные европейские сети НПО.
Офис НПО в Брюсселе и Варшаве большую часть времени посвящает распространению среди польских НПО информации о политике Евросоюза. Одной из тем, которую офис освещает в своих новостях и бюллетенях, является Конвенция о будущем Европы.
Польский офис НПО на данный момент является единственным в Брюсселе представительством неправительственных организаций страны-кандидата.
Чешские НПО принимают участие в политике Евросоюза по различным направлениям (структурной, региональной, сельскохозяйственной) путем участия в формировании политики (предлагая свои замечания) на основе описанной выше политики партнерства, а также будучи конечным бенефициаром или партнерам по грантам и проектам в рамках этой политики (в основном это касается предоставления социальных услуг). К примерам таких активных НПО относятся CpKP (Центр общественной работы), Omega Liberec, SKOK (Постоянная комиссия секторальной конференции), Hnutн Duha (Движение Радуга).
Чешские НПО также активно работают в местных отделения неправительственных сетей ЕС, а другие решают вопросы, связанные с европейской интеграцией, но они занимаются этим на свои средства.
Также чешские НПО ведут мониторинг соблюдения Чешской Республикой принятых обязательств по приведению законодательства страны в соответствие с общеевропейскими принципами права - acquis communitaire. Для этого они отслеживают текущую ситуацию в стране, выпускают доклады, организуют кампании и просветительские мероприятия, а также участвуют в составлении нормативной базы.
В настоящее время несколько организаций, участвующих в этой деятельности (например, Чешская ассоциация защиты потребителей, Движение Радуга, Дети Земли), относительно слабы и нередко игнорируются государством и публичными институтами, Но при этом их роль общественного контролера - сторожевого пса - незаменима с точки зрения интеграции acquis communitaire в национальную систему права и мониторинга соблюдения этих принципов.
