Анализ государственной политики и механизмов финансирования НПО
Иногда НПО утверждают, что в силу своей широкой членской базы (или даже в силу своего знания проблем незащищенных групп населения) они представляют народ и поэтому их голос должен быть услышан. Однако на самом деле НПО всегда представляют определенный общественные интересы (при том, что эти интересы сами по себе могут быть очень важны), и часто эти интересы вступают в противоречие.
Например, с точки зрения одной НПО интересы молодежи требуют, чтобы употребление наркотиков было запрещено, а с точки зрения другой - чтобы оно было легализовано.
НПО не являются избираемыми органами, и их легитимность не основана на представительстве чьих-либо интересов. Источник их легитимности - это их миссия, т.е. то, что они ставят перед собой цель удовлетворить реальную потребность или решить реальную проблему общества. Таким образом, пока НПО действительно помогает решать проблему и достигать реальных перемен в обществе, ее будут считать легитимной с моральной точки зрения.
Способность НПО инициировать перемены в обществе позволяют им быть носителями демократии участия, в отличие от представительной демократии.
Но, к сожалению, в некоторых случаях люди, недовольные устройством политического истеблишмента, видят в реализации принципа участия замену принципу представительной демократии. В Венгрии высказывались предложения создать механизм, который обеспечивал бы представительство НПО в Парламенте (например, третью палату), а в Македонии НПО создают собственный парламент и даже теневое правительство в надежде улучшить социальные условия в стране.
Существуют и практические проблемы, которые необходимо решить для обеспечения представительства НПО в какой-либо форме. Во-первых, кто должен быть субъектом таких выборов?
Все зарегистрированные НПО или только общественно-полезные организации либо также неформальные сети и незарегистрированные ассоциации? А как быть с автономными филиалами общенациональных организаций?
В Совете неправительственных организаций Словакии (см. выше раздел II.4.) 22 члена Совета являются представителями платформ НПО. Такие платформы это формальные или неформальные объединения НПО, представляющие определенные направления деятельности неправительственных организаций. Однако нигде в официальных документах не упоминается, кто должен решать, является ли то или иное объединение платформой или нет и каким образом осуществляется выбор среди объединений.
На практике платформами стали те, кого признает в этом качестве правительство и существующая группа; они сами себя избрали в момент создания Совета. Это пример показывает, как сложно соблюдать логику и последовательность в применении демократических процедур представительства в отношении участия неправительственных организаций в принятии решений.
Еще одной практической проблемой является то, что основой избирательного процесса является процедура, т.е. форма, а не содержание, что может являться помехой эффективной работе избираемых органов. Например, закон Венгрии О национальном гражданском фонде требует, чтобы большинство членов региональных органов, распределяющих гранты фонда (так называемые коллегии) избирались местными НПО.
Но в результате недавних выборов оказалось, что лишь немногие из 50 с лишним избранных членов коллегии имеют хоть какой-то опыт выдачи грантов, а при этом главной их обязанностью будет распределить в ближайшем году 6 миллиардов венгерских форинтов.
Несмотря на все эти проблемы, представительство НПО во власти является общеевропейской тенденцией. Большинство правительств считают необходимым иметь партнера в виде представительной группы НПО, с которой можно было бы обсуждать вопросы. Хотя унифицированное или централизованное представительство многими воспринимается как противоречащее принципу многообразия, заложенного в самой природе гражданского общества, НПО часто находят полезным создание сетей, коалиций или федераций для обеспечения более сильного влияния на принятие решений, затрагивающих сами организации, их членскую или клиентскую базу.
Как правило, такие федерации или зонтичные структуры организованы по направлениям, в которых они работают и хотят добиться политических перемен (например, женские проблемы, экология, права человека и т.д.).
При взаимодействии с Европейской комиссией объединение действительно должно быть представительным, чтобы участвовать в обсуждении политических документов и во многих случаях - финансирования. Сама Комиссия признала, что есть проблема с определением того, какие НПО имеют право участвовать в переговорах европейского уровня по вопросам финансирования или политики, но все же предпочла считать решающим фактором представительность.
Трудности начинаются с отбора участников. Учитывая большое количество и многообразие европейских НПО в одном лишь Евросоюзе, такие критерии отбора, как легитимность или представительность имеют огромную важность.
В разъясняющем документе Комиссия рассматривает трехступенчатый подход к определению уровня легитимности неправительственной организации-партнера:
-неправительственным организациям рекомендуют объединяться - таким образом, предпочтение отдается зонтичным объединениям с большой членской базой из нескольких стран, с демократическими структурами и механизмами;
-признается важность поддающихся проверке критериев в отношении управления, особенно управления ресурсами НПО; эти критерии, как правило, перечислены в конкретных документах - например, в рекомендациях по со-финансированию;
-и наконец, признается, что даже вышеназванные критерии не являются до конца удовлетворительными, и что их может дополнить прагматический подход, основанный на существующем знании ЕС о европейских НПО и на отношениях с ними.
Анализ государственной политики и механизмов финансирования НПО и общественных инициатив
Государственное финансирование, предоставляемое в различных формах и путем различных механизмов, составляет значительную долю поступлений НПО почти во всех европейских странах. По данным 2003 г. доля государственного финансирования НПО в Западной Европе колеблется между относительно низкими цифрами в Швеции и Норвегии (около 20%) и более высокими в Нидерландах, Бельгии и Ирландии (около 70%), а в странах ЦВЕ доля государственного финансирования составляет в среднем 20-30% всех доходов НПО.
За период 1990-1995 гг. эта доля сохранялась на одном и том же уровне почти во всех странах.
Кроме того, подсчитано, что на данный момент порядка 1 миллиарда евро в год выделяет на проекты НПО непосредственно сама Комиссия, причем большая часть этого финансирования идет на международное сотрудничество в сфере развития, на права человека, развитие демократии и в особенности на гуманитарную помощь (в среднем 400 млн. евро). В числе других важных направлений финансирования социальная сфера (ок.
70 млн. евро), образование (ок. 50 млн. евро) и экология стран ЕС. Несколько сотен НПО в Европе и во всем мире получают средства от ЕС.
Таким образом, Комиссия в значительной мере дополняет те средства, которые жертвуют в пользу НПО граждане и тем самым подчеркивает непреходящую важность активной общественной поддержки неправительственного сектора и той роли, которую он выполняет.
Политика правительства и его позиция в отношении финансирования НПО определяются главным образом его восприятием роли третьего сектора в развитии общества и в реализации целей правительства. Финансовая поддержка НПО может быть частью государственной политики, отражающей отношение государства к НПО как партнерам в решении важных политических и социальных задач.
Как правило, такая политика сопровождается наличием хорошо развитой системы оказания государственной поддержки третьему сектору, которая установлена на общегосударственном политическом уровне законом, правительственным политическим документом или двухсторонним договором (Великобритания) либо постановлениями других органов власти (правительства Хорватия, министерства Германия и др.).
Государственная финансовая поддержка может предоставляться в форме оплаты за товары и услуги, находящиеся в ведении госсектора, или в форме программной поддержки деятельности НПО. Задача оказания такой поддержки может быть также делегирована на уровень местной власти (Венгрия).
Финансовые взаимоотношения с НПО могут находиться под непосредственным контролем правительства (Германия) или его агентств (как Шведское агентство по международному сотрудничеству, которое администрирует двухсторонние программы содействия развитию и программы помощи НПО других стран) либо в стране создается специальная структура (подобно недавно созданному в Хорватии Фонду развития гражданского общества) для координации различных аспектов отношений между организациями гражданского общества и государством.
Общие политические соображения в связи с поддержкой НПО
Существует два основных типа государственного финансирования НПО:
Прямое финансирование - финансирование выделяется из госбюджета центрального или местного уровня непосредственно организации, т.е. включено в бюджетные расходы на данный финансовый год. Это не означает, что средства поступают непосредственно со счета Государственного казначейства на счет НПО - как правило, они проходят через различные государственные агентства (министерства, государственные и другие фонды и т.д.).
Косвенная поддержка - косвенная финансовая поддержка не предполагает непосредственного перечисления средств или передачи имущества, а вместо этого представляет собой льготу, которая позволяет НПО использовать свои средства на достижение уставных целей, а не на оплату других финансовых обязательств. Такая помощь фигурирует в госбюджете не как расходная статья, а скорее как недополученный доход (например, в случае предоставления налоговых льгот налоги, которые не поступят в бюджет, считаются косвенной поддержкой).
Главный критерий, используемый государством для определения того, достойна ли НПО получать господдержку и в каком объеме, это критерий общественной пользы от деятельности организации (а не характер деятельности НПО, как, например, оказание услуг или продвижение интересов). В зависимости от того, в какой степени НПО служит общественной пользе, как она определяется в законодательстве об общественной пользе (либо эквивалентном законодательстве - например, налоговом), право на прямую и косвенную государственную финансовую поддержку могут иметь как организации, оказывающие услуги (сервисные), так и организации, отстаивающие определенные интересы или идеи (адвокация).
Общественно-полезной деятельностью, заслуживающей государственной поддержки, могут заниматься как сервисные организации, так и организации адвокации, но в целом оказание услуг гораздо чаще квалифицируется как общественно-полезная деятельность, дающая НПО право на финансовую поддержку.
Исходя из критерия общественной пользы, НПО, как правило, подразделяются на два типа:
¦общественно-полезные организации (ОПО) и
¦организации взаимопомощи (взаимной пользы) (ОВ).
Различие между ОПО и ОВ обычно берется за основу при определении соответствующего уровня косвенной государственной поддержки (например, налоговых льгот). В случае прямой поддержки главный вопрос состоит в том, существует ли законодательная база, где предписывалось бы, какие из видов НПО имеют право на прямую господдержку и на какого рода поддержку.
В отсутствие законодательных предписаний государство само принимает решения и зачастую оказывает финансовую поддержку не на основе выполняемой НПО функции (например, услуги, адвокация или взаимопомощь), а на основе того, помогает ли деятельность НПО в реализации государственной политики. С учетом такой политики государство решает, что НПО занимается какой-либо деятельностью, достойной господдержки - например, в Венгрии государственное финансирование получают даже организации самопомощи такие, как Анонимные алкоголики - поскольку благодаря своей деятельности организация способствует оздоровлению всего общества.
Политические факторы, учитываемые при оказании прямой поддержки НПО
2.1. Оказание услуг
С точки зрения политики финансирования существует принципиальная разница между теми видами услуг, которые государство по закону обязано оказывать гражданам, и теми, которые оно по закону оказывать не обязано. Например, в каждой европейской стране государство обязано обеспечить всем детям начальное образование - иными словами, государство обязано дать каждому ребенку возможность учиться и тем самым реализовать свое право на образование.
В то же время государство, как правило, не обязано по закону обеспечивать доступность гиппотерапии (терапевтической верховой езды) всем детям со спинальными патологиями, хотя она считается одним из самых эффективных методов лечения таких заболеваний.
Но во многих странах это различие не столь четкое. Например, в одной стране органы местной власти по закону обязаны организовать уход за пожилыми на дому, а в другой стране это не входит в их обязанности.
Представление о том, что является и что не является обязанностью государства, меняется со временем, а в большинстве стран ЦВЕ оно меняется каждый год по мере развития общества.
Например, в Венгрии при изменении государственного строя (1989 г.) тысячи людей внезапно потеряли жилье, поскольку компании закрыли общежития для рабочих. Поскольку государство не было готово решать проблемы такого количества бездомных, в первую же зиму новой демократии сотни людей погибли от холода.
Чтобы дать приют и помощь оказавшимся на улице людям, было создано несколько НПО. Поскольку проблема была у всех на виду и широко освещалась в СМИ, Парламент вменил в обязанность органам местной власти открыть приюты для бездомных.
Но так как многие НПО уже организовали такие приюты, местные власти просто передали выделенные из бюджета деньги этим НПО. До сих пор практически все приюты для бездомных в Венгрии обслуживают неправительственные организации, а финансируют их местные органы управления.
Нередко какой-либо вид услуг становится обязанностью государства в результате успешного лоббирования НПО о включении данного положения в законодательство. Например, социальные НПО, которые первыми организовали обеды на колесах - начали развозить обеды пожилым людям в нескольких районах Будапешта, смогли аргументировано доказать, что организуя обеды для пожилых людей только в социальных центрах, местные власти подвергают дискриминации тех пожилых, которые не могут добраться до социального центра.
В результате местным законом обеды на колесах были включены в перечень услуг, которые обязано финансировать государство.
Другие виды услуг, такие как хосписы (уход за неизлечимо больными, особенно за онкологическими больными в терминальной стадии) пока что в Венгрии не относятся к имеющим право на государственное финансирование, несмотря на постоянные попытки НПО доказать, что такие службы помогают реализовать конституционное право больных на человеческое достоинство. Таким образом, если при больнице организован хоспис, им обычно управляет фонд, который привлекает финансирование со стороны (например, от церкви или частных жертвователей).
Это важное различие между законодательно установленными обязанностями государства и теми функциями, которые государство выполнять не обязано, отражается на политике финансирования НПО.
Тот факт, что НПО оказывает услуги, входящие в обязанность государства, сам по себе не дает организации право на получение государственной поддержки. Однако в большинстве европейских стран существует законодательно оформленная политика, по которой государство берет на себя обязательство финансировать такие услуги независимо от того, оказывает ли их государственное или частное учреждение.
Правительства ЦВЕ также все чаще оплачивают частным организациям оказание услуг, которые считаются обязательными и которые государство должно финансировать в любом случае. Существуют различные механизмы прямого финансирования - ниже приводится их обзор.
С другой стороны, финансирование тех видов услуг, которые по закону не входят в обязанности государства, зависит исключительно от политики центральной или местной власти. В большинстве европейских стран существуют определенные направления политики социального и экономического развития, которые каждое министерство определяет для себя как приоритетные на текущий год (например, для министерства труда такими приоритетами могут быть снижение количества безработных из числа рома (цыган) в определенном регионе, увеличение количества компаний, которые берут на работу инвалидов, или повышение уровня частичной занятости среди женщин).
Наряду с другими мерами осуществления такой политики - такими, как законодательное регулирование или поддержка занятости - министерство может создать грантовую программу для НПО на выполнение программ по достижению целей этой государственной политики.
В европейской системе, как правило, трудно найти финансирование на услуги, которые центральное или местное правительство не считает приоритетными. Например, до конца 1990-х, если бы НПО в небольшом венгерском городе захотела в срочном порядке заняться проблемой домашнего насилия, она не получила бы государственное финансирование на такую программу. Проблема домашнего насилия попросту не считалась приоритетной на национальном и местном уровне.
Но мир меняется. Отчасти благодаря усилиям женских организаций, а главным образом под давлением Евросоюза и его политики гендерного равенства, на 2004 г. Министерство внутренних дел Венгрии, во главе которого стоит женщина, начало общенациональную кампанию обучения полиции по проблеме домашнего насилия. Сегодня у той же самой НПО в том же маленьком городе будет много возможностей для получения грантового финансирования от государства на работу с женщинами, страдающими от домашнего насилия.
А вот у НПО, организующих приюты для бездомных собак, не было возможностей для получения грантов в 1996 г. и до сих пор эти организации испытывают большие трудности с финансированием.
Подводя итог, можно сказать, что главным критерием для получения прямой государственной поддержки является оказание определенных услуг, являющихся законодательно оформленной обязанностью государства. Помимо таких обязательных по закону услуг, на приоритеты грантового финансирования влияет государственная политика национального и местного уровня.
Способность НПО лоббировать за включение их деятельности в соответствующее законодательство и госбюджет или в число приоритетов государственной политики с большой вероятностью повлияет на доступность государственного финансирования для этой организации.
Принципы и механизмы прямого финансирования услуг, которые обязано обеспечить государство
У государств имеется целый ряд принципов и механизмов финансирования НПО, оказывающих государственные услуги.
¦Важный вопрос, требующий решения: хочет ли государство создать режим благоприятствования для сервисных НПО, конкурирующих с другими организациями? НПО могут участвовать в тендерах на оказание социальных и/или иных услуг, которые обязано обеспечить государство.
Но при этом в большинстве европейских стран это участие в тендерах не является эксклюзивным правом НПО. Они имеют право на получение финансирования на конкурсной основе и на равных условиях с другими участниками конкурса.
Государство в таких случаях не отдает предпочтение третьему сектору в сфере оказания тех или иных услуг (см. ниже примеры Великобритании, Польши и Венгрии).
?Принцип субсидиарности (типичный для Германии): Согласно принципу субсидиарности, потребность, возникающую в сообществе, должны решать те, кому она ближе всего. Будучи основой всей социальной политики Германии, этот принцип сформировал систему финансирования служб социальной помощи в Германии за последнее столетие.
Согласно этой системе, вначале должна быть сделана попытка удовлетворить потребность или решить проблему силами (неформального) сообщества людей, затронутых проблемой (например, родственников, соседей), а если это невозможно, то силами организаций, работающих в данном сообществе (НПО). Местные власти могут создать специальную службу для удовлетворения какой-либо потребности только в случае, если такая работа не ведется на уровне сообщества.
Наконец, для тех проблем, которые не решаются на местном уровне, должна быть создана региональная или, в конечном счете, федеральная система. В этом случае правительство обычно финансирует всю деятельность такой службы, бюджет которой определяется путем переговоров ежегодно.
?Нормативная система (введена в Венгрии): каждый, кто оказывает услуги, обеспечить которые обязано государство (включая образование, здравоохранение, социальное обеспечение и др.), и удовлетворяет определенным критериям (нормам, установленным государством), получает государственную поддержку, исходя из количества обслуживаемых клиентов. Поскольку государственная поддержка рассчитывается по числу клиентов, она называется нормативной поддержкой. Государственная поддержка не зависит от того, оказывает ли данные услуги местное госучреждение, НПО или частная компания. (Частные компании не смогут извлекать прибыль на основе этой поддержки, поскольку она покрывает лишь часть затрат на оказание услуг, а любые доходы, полученные от клиентов в виде оплаты, должны быть вложены в оказание тех же услуг).
Местные власти, как правило, оплачивают только основные расходы, поэтому НПО приходится привлекать дополнительное финансирование, чтобы оставаться конкурентоспособной. Эта система также может сочетаться с принципом субсидиарности.
?Конкурсная система (типична для Великобритании, также введена в Польше): система состоит в том, что существует перечень общественно-полезных видов деятельности, и всякий раз, когда государство или местные власти хотят предоставлять услуги в конкретной сфере общественно-полезной деятельности, должен быть объявлен тендер. НПО и муниципальные учреждения (а в Великобритании и частные компании) участвуют в конкурсе, чтобы продемонстрировать свою способность оказывать данные услуги наилучшим образом.
В этом случае виды расходов, которые берет на себя государство, могут быть разными очень часто привлечение дополнительного финансирования является необходимым условием для победы в тендере.
Общей проблемой стран ЦВЕ является то, что здесь традиционно все услуги, которые обязано обеспечить государство, предоставляют государственные учреждения. Существующие государственные учреждения стремятся обеспечить стабильную зарплату своим сотрудникам и опасаются, что неизвестно откуда взявшиеся НПО придут и заберут себе государственные функции.
Поэтому местные власти часто видят в неправительственных организациях скорее конкурентов, нежели партнеров в достижении одной и той же цели (т.е. повышения уровня жизни сообщества).
Организации, отстаивающие идеи, права или интересы
В случае организаций, занимающихся адвокацией - отстаиванием каких-либо идей, прав или интересов - центральный вопрос с точки зрения их эффективности состоит в том, способны ли они сохранить независимость от влияния государства в случае получения государственного финансирования. Можно сделать два предположения:
-В отличие от деятельности по предоставлению услуг, государство, как правило, не обязано по закону финансировать деятельность организаций, занимающихся адвокацией;
-ничто не мешает государству финансировать организации, занимающиеся адвокацией, так что сама организация в конечном счете должна решить, хочет ли она принимать государственное финансирование и ассоциироваться с государством.
