Информационная политика Банка России
¦ операции на аукционной основе (ломбардные кредиты, прямое репо), валютные интервенции, операции с государственными ценными бумагами и с облигациями Банка России как операции на открытом рынке для корректировки ликвидной позиции банковского сектора в среднесрочном периоде и тонкой настройки в краткосрочном периоде;
¦ нулевые обязательные резервы - при возникновении избыточных резервов банков на них начисляются процентные платежи, ставка по которым приравнена к депозитным операциям до востребования.
Информационная политика Банка России
Таргетирование инфляции во многом представляет собой механизм управления инфляционными ожиданиями через обеспечение доверия к регулятору посредством большей публичности и прозрачности его действий. Текущая практика раскрытия Банком России информации о своей деятельности недостаточна, как с точки зрения лучшего мирового опыта, так и с точки зрения повышения доверия к действиям регулятора. Представляется необходимым:
¦ обнародование графиков и тем заседаний, а также стенограмм и протоколов (не позднее чем через месяц после заседания) Совета директоров, Комитета по денежно-кредитной политике и Комитета банковского надзора;
¦ включение в содержание пресс-релизов сопроводительных объяснений решений в области денежно-кредитной политики (причинах принятий решений, ожидаемые эффекты и риски, влияние мер на цели политики) и банковского надзора (особенно в части санкций);
¦ ежеквартальная публикация промежуточных отчетов по денежно-кредитной политике, включающих обсуждение влияния текущей макроэкономической конъюнктуры на денежно-кредитную политику, разъяснение предпринятых мер политики, ожидаемые эффекты, отчет о достижении целей, раскрытие намерений о дальнейших действиях или приоритетах после каждого заседания Совета директоров и др.;
¦ специальный отчет об ошибках денежно-кредитного регулирования, объясняющий причины отклонений от целевых ориентиров;
¦ детализированная финансовая отчетность центрального банка: ежемесячные бухгалтерские балансы и ежеквартальный счет о прибылях и убытках с публикацией не позднее недели после окончания месяца;
¦ раскрытие содержания и обновление экономико-математических моделей, используемых при принятии решений в области денежно-кредитной политики;
¦ публикация ключевых рядов экономических данных, используемых в экономикоматематических моделях центрального банка;
¦ ежеквартальная публикация не только целевых ориентиров, а также сценарных прогнозов (в форме веерных диаграмм) основных макроэкономических агрегатов и ключевых показателей банковского сектора;
¦ регулярная презентация результатов научно-исследовательской деятельности как в части денежно-кредитной политики, так и в части банковского регулирования и надзора в форме рабочих документов (Working Papers) или дискуссионных документов (Discussion Papers).
В целом, повышение транспарентности деятельности Банка России принесет рядвыгод:
¦ снижение неопределенности будущей макроэкономической конъюнктуры и информационной асимметрии на рынке;
¦ повышение предсказуемости денежно-кредитной политики;
¦ увеличение экономического благосостояния нефинансового и финансового секторов благодаря точному прогнозированию и планированию;
¦ уменьшение инфляционных ожиданий за счет лучшего понимания денежнокредитной политики;
¦ повышение гибкости реакции отечественной экономики на шоки;
¦ повышение подотчетности центрального банка обществу;
¦ улучшение репутации центрального банка и повышение доверия к его политике.
¦ Среди наиболее важных эффектов транспарентности следует отметить повышение подотчетности центрального банка обществу. Она является важным противовесом независимости денежных властей.
Раскрытие информации стимулирует регулятора действовать в интересах общества и нести ответственность за принятые обязательства.
Необходимые новации в области банковского регулирования и надзора
Глобальный кризис выявил слабые места финансового регулирования. Прежде основное внимание регулятором уделялось платежеспособности и устойчивости отдельных банков.
Кризис продемонстрировал необходимость системной работы с финансовым сектором в целом. Это требует надлежащего регулирования рынков и операций, которые отражают взаимосвязи между банками, а также между банками и другими участниками финансовой системы.
Банку России предстоит сместить стратегический акцент к макропруденциальному надзору в дополнение к действующему микропруденциальному надзору.
Макропруденциальный надзор, концепция которого разработана в международной среде банковских регуляторов под эгидой Банка международных расчетов в 2000-2006 гг., должен концентрироваться на системной стабильности финансового сектора, а не на предотвращении несостоятельности отдельных банков (Таблица 2.2-1). Такой подход особое внимание уделяет системообразующим институтам и взаимосвязям в финансовом секторе.
Объясняется это тем, что риск системной стабильности зависит от коллективного поведения участников финансовых рынков, в результате чего риски в финансовой системе для регулятора приобретают эндогенный характер.
| Таблица 2.2-1. Сопоставление макропруденциального и действующего микропруденциального надзора | ||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||
| Источник: Банк Международных расчетов, Форум финансовой стабильности, МВФ |
В настоящее время ни одной действенной системы оценки системного риска в России не построено. Ближайшими аналогами можно считать расчеты Банка России на основе макроэкономических стресс-тестов и отдельные показатели, предоставляемые ФСФР России в рамках Программы оценки устойчивости финансового сектора, которую проводят МВФ и Всемирный банк вместе с национальными регуляторами. Вместе с тем в других странах, а также международными финансовыми организациями в течение последних 10 - 15 лет проводятся достаточно активные исследования финансовой нестабильности, понимаемой как системное воздействие широкого спектра шоков на финансовый сектор и экономику в целом. Результаты этих исследований обобщены в большом количестве литературы. Они используются в практике ряда стран со сложившимися мегарегуляторами.
В ответ на финансово-экономический кризис 2007 - 2009 гг. в рамках Европейского союза был создан новый надзорный орган, целью которого является мониторинг системных рисков - European Systemic Risk Council (ESRC).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что за рубежом мониторингу системных рисков и предотвращению их передачи между различными сегментами финансового рынка, а также в реальный сектор экономики уделяется особое внимание. К сожалению, в России ситуация принципиально иная: нет ни исследований системного риска, ни систем их мониторинга, ни специальных органов, занимающихся подобными проблемами. Такое положение необходимо срочно менять.
Другим направлением работы в этой области является создание систем раннего предупреждения кризисов (в основном макроэкономических, на базе опережающих индикаторов).
Надзор за системообразующими банками
Для крупнейших банков следует применять специальное банковское регулирование. В настоящее время ко всем банкам применяется равный подход с точки зрения пруденциальных норм. Более того, де-факто, к крупнейшим банкам предъявляются мягкие требования.
Неоднократно Банк России снисходительно смотрел на нарушение норматива достаточности капитала Газпромбанка и не принимал во внимание потенциальные угрозы для других крупных банков. В некоторых случаях территориальные учреждения Банка России неоправданно повышали категории качества кредитов крупных банков, чтобы снизить давление на их собственный капитал из-за роста резервов на возможные потери.
Однако, если принять во внимание, что системообразующие банки являются источниками рисков для всего сектора, то для предотвращения их потенциальной несостоятельности к ним следует предъявлять более высокие пруденциальные требования и уделять большее внимание, чем ко всем остальным.
В банковском секторе крупные игроки выступают центрами перераспределения ликвидности, что обуславливает их значимость с точки зрения каналов распространения кризиса. Системообразующие банки отличает несколько характеристик:
¦ позиции (как по активам, так и по обязательствам) к многочисленным контрагентам на межбанковском рынке;
¦ значительная доля позиций на межбанковском рынке в балансе банка;
¦ невыполнение обязательств приводит к существенному ухудшению финансового положения многих контрагентов;
¦ основными контрагентами выступают другие банки - центры
перераспределения ликвидности;
¦ банк способен по своим деловым связям распространять системный кризис.
Если кредитная организация удовлетворяет перечисленным признакам, Банк
России должен отнести ее к системно значимым институтам и поместить под более пристальное внимание, чем остальные банки. Повышенные пруденциальные требования должны затронуть следующие обязательные экономические нормативы:
¦ норматив достаточности собственного капитала;
¦ нормативы мгновенной и текущей ликвидности банка;
¦ максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, а также максимальный размер крупных кредитных рисков, прежде всего, в части корреспондентских отношений и межбанковских операций.
Кроме того, особое внимание в целях макропруденциального надзора у системообразующих банков должно уделяться показателям качества активов и рыночным рискам.
Целесообразно как можно скорее перевести крупнейшие банки на международные стандарты финансовой отчетности. Они должны обнародовать не только годовые и квартальные аудированные отчеты, а также оперативно - ежемесячные неаудированные отчеты. Обязательная публикация отчетности для внешних пользователей призвана повысить транспарентность банков и сформировать эффективный внешний рыночный контроль.
Это повысит степень ответственности системообразующих банков за свои операции. Обеспечение регулятором надлежащего раскрытия банками информации позволит реализовать третий компонент Базеля-II - рыночную дисциплину.
Российские системообразующие банки все больше вовлекаются в международную деятельность, развивая сети дочерних банков за рубежом. Банк России в настоящее время не обладает полноценной информацией о финансовом положении российских дочерних банков в других странах.
Для предотвращения трансграничной передачи финансовых шоков Банку России необходимо оценивать деятельность аффилированных с банками структур. В качестве мер по предотвращению трансграничных шоков следует:
¦ организовать консолидированный надзор за банковскими группами;
¦ наладить сотрудничество в области банковского надзора с центральными банками других стран, где представлены российские финансовые структуры.
Контрциклическое регулирование и введение динамических резервов
Любая национальная экономика подвержена циклам деловой активности. Аналогичным образом, банковская деятельность испытывает цикличность вместе с макроэкономическими колебаниями. Более того, банковский сектор провоцирует цикличность в нефинансовом секторе.
Он расширяет кредитование и инвестиции на фазе бума и сжимает их в течение экономического спада. Тем самым банки раскачивают экономические качели, усиливая амплитуду делового цикла. Внутренних микроэкономических механизмов, которые приводят к цикличности в банковском секторе, достаточно много: специфика учета финансовых инструментов, политика премирования сотрудников и др.
Немалое влияние на цикличность оказывает банковское регулирование и надзор. Ряд ключевых пруденциальных норм не столько стабилизирует банковский сектор, сколько поощряет его процикличность.
В качестве мер контрциклического характера могут послужить динамические резервы банков на возможные потери, а также две рыночные меры: страхование кредитов и страхование собственного капитала банков.
Динамическое резервирование подразумевает, что в течение кредитного бума банки должны начислять дополнительные резервы, а в ходе сокращения кредитного предложения - их использовать. Таким образом, резервы на возможные потери по портфелю должны учитывать не только текущие потери, но и долгосрочные ожидаемые потери. В период кризиса резервы под фактические потери формируются не путем вычета из текущих доходов, а за счет ранее накопленных динамических резервов. Благодаря дополнительным резервам ослабляется нагрузка на собственный капитал и прибыль банков в периоды финансовой нестабильности.
Динамическое резервирование подразумевает меньшее колебание совокупного уровня резервов в течение кредитного цикла в отличие от действующего подхода к резервам, когда они падают на фазе экспансии и растут при кредитном сжатии. Кроме того, динамическое резервирование означает более сглаженные колебания финансового результата банков, который подвержен воздействию со стороны изменяющихся резервов.
С точки зрения банковского регулирования и надзора динамические резервы смогут выполнять три функции:
¦ снижение давления на прибыль и собственный капитал кредитных организаций в периоды кредитного сжатия за счет усиления резервной нагрузки в период кредитного бума, что позволяет обеспечить долгосрочную стабильность банковского сектора;
¦ ограничение избыточного роста кредитного предложения при помощи обязательных норм динамического резервирования, зависящих от темпов роста кредитного портфеля;
¦ сдерживание роста просроченной задолженности путем ее списания в кризисные периоды за счет ранее накопленных динамических резервов.
Банку России целесообразно сменить парадигму резервирования банков на возможные потери со стационарной на динамическую. В то же время следует параллельно сохранить традиционное резервирование. Переход может состояться после завершения текущего кризиса, но не ранее 2011 года.
В предстоящие годы Банку России следует проработать методику резервирования и обсудить ее с банковским сообществом с тем, чтобы в течении нового кредитного бума российские банки начали накапливать резервы под будущие потери.
Гарантирование собственного капитала банков
Одна из контрциклических мер для предотвращения негативных последствий будущих финансовых потрясений заключается в гарантировании собственного капитала банков в случае системных кризисов. Крупнейшим банкам целесообразно сформировать условный гибридный капитал (contingent hybrid capital), который предоставляется лишь в том случае, если банки оказываются в сложном финансовом положении. В связи с тем, что условный капитал будет привлекаться в период экономического подъема, стоимость его привлечения по сравнению с рецессией будет невелика.
Условный капитал становится фактическим собственным капиталом банка только при наступлении форс-мажорных обстоятельств. Реализация этой инициативы позволит защитить банковский сектор в период финансовых кризисов и минимизировать антикризисные расходы федерального бюджета.
Идея условного гибридного капитала может быть реализована через эмиссию специальных долговых ценных бумаг.
Отечественные банки могут выпустить долгосрочные гибридные долговые обязательства, которые при наступлении страхового случая конвертируются в обыкновенные акции. Страховым случаем должно считаться сочетание двух обстоятельств. Во-первых, банковский сектор должен переживать кризис, на что будут указывать объективные индикаторы, такие как рентабельность банковского сектора и уровень просроченной задолженности.
Для объявления страхового случая Банк России будет должен официально объявлять о входе банковского сектора в период финансовой нестабильности. Во-вторых, нормативы достаточности капитала банков-эмитентов должны будут упасть ниже предопределенного уровня.
Первое условие гарантирует, что банки, столкнувшиеся с трудностями из-за собственных ошибок, а не из-за экономического спада, не получат поддержку. Второе позволит хорошо капитализированным банкам избежать принудительной конвертации долга в акционерный капитал. Стремление сохранить прежнюю структуру собственности в период кризиса должно побуждать банки своевременно привлекать новый акционерный капитал на фазе экономического подъема, чтобы предотвратить размывание капитала.
В то же время это защитит федеральный бюджет от избыточных антикризисных расходов.
В России гарантированию собственного капитала подлежат, в первую, очередь, крупнейшие федеральные банки с участием государства в капитале (Сбербанк, Банк ВТБ, Газпромбанк, Россельхозбанк, Банк Москвы, ВТБ 24, ТрансКредитБанк, Ак Барс, Банк ВТБ Северо-Запад), а также крупнейшие отечественные частные банки, играющие роль системообразующих институтов (такие как Альфа-Банк, Промсвязьбанк, Банк Уралсиб, МДМ-Банк и др.). Их гибридные долговые обязательства с плавающей процентной ставкой могут быть рассчитаны на продолжительный период времени, не менее десяти лет.
При наступлении срока погашения, если страховой случай не произошел, условия эмиссии должны включать возможность их конвертации в новый выпуск долговых обязательств.
Создание государственной системы страхования кредитов
В качестве дополнительной контрциклической меры возможно внедрение системы страхования кредитов, которая в определенной степени способна заменить динамическое резервирование. Кроме того, страхование кредитов позволит избежать избыточного резервирования на возможные потери по кредитам.
Целесообразно сформировать общенациональную систему гарантирования обязательств негосударственного сектора, составной частью которой стало бы страхование кредитов, привлекаемых негосударственными предприятиями на цели финансирования наиболее общественно значимых инвестиционных и социальных проектов.
Представляется, что такая общенациональная система должна включать негосударственные компетентные фонды (создаваемые с целью покрытия убытков клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний и пенсионных институтов); страхование вкладов, гарантирование обязательств по облигациям и кредитным договорам негосударственных заемщиков.
В рамках такой системы, построенной на основе активного использования частногосударственного партнерства, государство должно выступать в качестве поручителя последней инстанции, выполняя по сути дела функцию перестрахования. При этом государственные фонды-поручители могли бы быть объединены в рамках единого государственного (национального) гарантийного фонда, активы которого формируются за счет части средств Фонда национального благосостояния.
Гибкость предлагаемой модели позволяет присоединять к ней, в случае необходимости, дополнительные звенья. В настоящее время на роль таких звеньев могли бы претендовать гарантийные фонды инфраструктурных институтов, выполняющих функции центрального контрагента и/или центрального депозитария на рынках ценных бумаг; гарантийные фонды срочных бирж, включая срочные товарные биржи; гарантийные фонды внебиржевых организаторов торговли производными финансовыми инструментами и кредитными ресурсами.
В расширенную систему гарантирования компенсаций могут быть включены системы гарантирования долговых обязательств (в форме кредитных обязательств или обязательств по облигациям) заемщиков, осуществляющих инвестиционные проекты особо важного социально-экономического значения (например, строительство объектов транспортной инфраструктуры и объектов социальной инфраструктуры). В этом случае механизм участия государства как поручителя последней инстанции может выглядеть следующим образом (см. рис. 2.2-1)
Консолидация банковского сектора и повышение требований к собственному капиталу
В большинстве государств на банковском рынке доминирует олигополия. Например, в Европе средняя рыночная доля пяти крупнейших банков, как правило, выше 50%.
Самое большое число банков действует в странах с высокоразвитым финансовым сектором, а также фрагментированной банковской системой (Таблица 2.3-1). Бесспорным лидером являются США, где численность банков превышает 6 тыс. организаций. В Германии работает свыше двух тысяч банков, более половины из которых составляют кооперативные банки.
Россия (пока) занимает третье место в мире, хотя к финансовым гигантам ее сложно отнести. На другом полюсе - страны, чьи банковские рынки малочисленны.
К ним относятся экономики со слабо развитыми финансовыми системами (Таджикистан, Мозамбик, Туркменистан, Албания, Замбия и др.) и карликовые государства (Монако, Лихтенштейн, Мальта, Андорра).
| Таблица 2.3-1. Страны с предельным значением числа банков, на конец 2009 года | ||||||||||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||||||||
| Источник: данные обзоров центральных банков. |
Исходя из существующих международных закономерностей, оптимальное число банков в России - 220-280. Экспертные расчеты подтверждаются фактами: на первые две сотни банков приходится около 94% совокупных активов сектора. Остальные игроки незначимы с макроэкономической точки зрения. Приведенные оценки не означают, что необходимо намеренно сокращать число банков. Речь, прежде всего, идет о долгосрочной тенденции. Без административного принуждения число игроков на кредитном рынке к 2020 году опустится до 600 банков.
В настоящее время концентрация в России меньше среднемировой. Рыночная доля пяти ведущих банков в России достигает 46%, в то время как в Европе она колеблется вокруг 60% (от 22% в Германии до 96% в Эстонии). Международные тенденции показывают, что укрупнение банков и концентрация их рыночной власти представляют собой естественное развитие рынка. В России крупным банкам предстоит стать еще сильные и крупнее. Для поощрения консолидации требуется постепенно увеличивать требования к капиталу банков.
