Современное состояние внутреннего долга Российской Федерации
Самыми значительными шагами сотрудничества России с МВФ стало предоставление ей резервного кредита Stand-by 1 в 1992 г., программа кредитования системной трансформации в 1993 г. и резервный кредит Stand-by 2 в 1995 г. Из трех перечисленных программ Россией была выполнена лишь последняя. Целью этой программы было достижение финансовой стабилизации - соблюдение ограничений на рост индикаторов и бюджетного дефицита, обеспечивающих снижение инфляции и стабилизацию курса рубля.
Среди намеченных мер, призванных увеличить доходную часть федерального бюджета и таким образом содействовать уменьшению его дефицита, заметную роль играла дальнейшая либерализация внешней торговли [21, 154].
В начале декабря 2000 г. Международный валютный фонд объявил об ужесточении условий предоставления кредитов. Долгосрочные займы станут более дорогими, раздача кредитов по первому запросу прекратится.
Несмотря на то, что в бюджет-2001 уже заложен кредит МВФ на 1,75 млрд. долл., переговоры о предоставлении России этих средств пока что не завершены. Выполнение основных требований Фонда, в числе которых важное место занимают реформы российских естественных монополий, в настоящий момент только началось, и новый транш кредита до появления первых реальных результатов может быть и не получен [38].
Взаимодействие России с МБРР строится в зависимости от отношений, складывающихся с МВФ. Если эти отношения благоприятны и МВФ удовлетворен ходом реформ в России, МБРР также предоставляет кредиты России на весьма льготных условиях. Банк предоставляет России кредиты двух видов: не обусловленные и обусловленные определенными действиями Правительства РФ по коррекции своей структурной экономической политики.
В качестве примера государственных внешних заимствований можно представить Программу заимствований за 1997 г. (см. Приложение 4) [14, 281].
Все займы МБРР предоставлялись только под гарантии Правительства РФ и на условиях возврата основного долга в течение 17 лет; его погашение начинается через 5 лет (два раза в год равными долями). Первый реабилитационный заем (1993 г.) и третий заем на структурную перестройку экономики (1998 г.) должны быть возвращены через 15 и 7 лет соответственно [39, 25].
МБРР предоставляет моновалютные и мультивалютные займы. По моновалютным займам в качестве базы определения процентной ставки используется долларовый Libor, к которому добавляется маржа МБРР. Ставки меняются раз в месяц. В конце 1998 г. ставка колебалась в пределах 6-6,1%.
Проценты по мультивалютным займам определяются на основе стоимости квалифицированного заимствования и изменяются раз в полгода. В конце 1998 г. процентная ставка по этим займам составляла 6,9%.
Займы МБРР классифицируются по следующим видам: финансовые (бюджетозамещающие) для поддержки платежного баланса, предоставляющиеся конечным пользователям на безвозвратной основе; инвестиционные, включая оказание помощи для финансирования проектов по решению социально-экономических задач страны-заемщика (одна часть этих средств предоставляется на возвратной и другая на безвозвратной основе) [39, 25].
По инвестиционным займам МБРР основные закупки проводятся на конкурсной основе посредством участия в международных тендерах. Ограничение участия поставщиков товаров и оказания услуг какой-либо стране не допускается.
В 1993-1998 гг. России было выделено 8 бюджетзамещающих (финансовых) займов на 6,2 млрд. долл. (57% суммы портфеля), в том числе в 1993 и 1995 гг. соответственно первый и второй реабилитационные займы 1,2 млрд. долл.
Остальные бюджетзамещающие займы были следующими: в 1996 г. 500 млн. долл. для финансирования угольной промышленности и в 1998 г. 800 млн. долл.; на структурную перестройку экономики в 1997 г. 600 млн. долл. и в 1998 г. 0,8 млрд. долл. и 1,5 млрд. долл.; в 1998 г. на финансирование структурной перестройки системы социальной защиты 800 млн. долл.
В портфеле займов МБРР инвестиционные займы составляют 41%, из них наибольший объем средств 1,82 млрд. долл. или 39% предназначен для сектора инфраструктуры и окружающей среды, энергетический 1,16 млрд. (25%), социальный сектор 0,74 млрд. (16%), финансовый и реформирование предприятий 0,66 млрд. (14%), на сельское хозяйство и институциональное развитие приходится 0,24 млрд. (5%) и 0,16 млрд. (3%) соответственно [39, 26].
Следует отметить, что сотрудничество с международными организациями выходит за рамки чисто финансовых отношений. Сотрудничество с МВФ оказывает довольно заметное влияние на суверенный кредитный рейтинг, что сказывается на восприятии иностранными инвесторами перспектив вложений средств в экономику государства (в международной практике широко используется даже термин IMF-approved destinations одобренные МВФ страны) [62, 51].
Условия заимствований у международных финансовых организаций достаточно привлекательные: это дешевые (низкий процент) и длинные (долгий срок использования) деньги.
Хотя в экономических исследованиях существуют мнения, что выполнение условий, которыми было обусловлено получение этих кредитов, имело общее отрицательное воздействие на экономическую ситуацию в стране [45, 100].
Еврооблигации заем Правительства России на открытом рынке, агентом по платежам по которым выступает Внешэкономбанк, а кредиторами любые частные и институциональные инвесторы. Эти займы брались правительством в 1996 1998 гг., всего было размещено четыре транша еврооблигаций (таблица 2.4) (по другим данным 7 траншей см.
Приложение 5 [51]).
Таблица 2.4.
Выпуски российских еврооблигаций в 1996-1998 гг.
| Выпуск | Срок обращения | Объем выпуска | Спрэд2 | Цена размещения | Купон, % | Дата погашения |
|
Россия I Россия II Россия III3 Россия IV |
5 лет 7 лет 10 лет 7 лет |
$ 1 млрд. DM 2 млрд. $ 2 млрд. DM 1,25 млрд. |
345 базисных пунктов 370 базисных пунктов 365 базисных пунктов 475 базисных пунктов |
99,567 101,75 99,164 99,668 |
9,25 9 10 9,375 |
29.11.2001 25.03.2004 26.06.2007 31.03.2005 |
Выпуск российских евробовдов номинирован в американских долларах, немецких марках, итальянских лирах. Этот долг является приоритетным для государства и, согласно многочисленным заявлениям правительства, будет погашаться в первую очередь.
Общая сумма долга по номиналу по еврооблигациям составляет около 16 млрд. долл., купон фиксированный.
Что касается валютной структуры российского внешнего долга в целом, а также перспектив перевода долга России в евро, то здесь может показаться интересным материал, посвященный этому вопросу (Приложение 6), взятый из сайта Министерства финансов [26].
Первый на российском рынке внутренний облигационный зHем в иностранной валюте (ОГВВЗ) на сумму 7,9 млрд. долл. (в дальнейшем увеличен еще на 1,6 млрд. долл.) не был займом в общепринятом смысле, то есть не являлся добровольным с точки зрения инвестора вложением средств в покупку облигаций, а представлял собой принудительное и избирательное переоформление долга (секьюритизацию). Данное обстоятельство, а также низкий процент и отдаленные сроки погашения предопределили практически полное отсутствие спроса на внутреннем рынке и, как следствие, сверхнизкие цены. Самым популярным способом их использования в то время была оплата уставного капитала. Вместе с тем сверхнизкая цена привлекла внимание западных инвесторов, скупивших большую часть ОГВВЗ.
Поэтому формально внутренний долговой инструмент стал внешним [63, 47].
Впоследствии были выпущены облигации второго, третьего, четвертого, пятого, шестого и седьмого траншей. Долг по ОВВЗ разбит в приведенной в начале пункта 2.2 классификации структуры внешнего долга на две части, поскольку 3-, 4- и 5-й транши ОВВЗ относятся к 1992 г. выпуска, а 6-й и 7-й к 1996 г. Третий выпуск должен был быть погашен в мае 1999 г., но Правительство РФ перенесло срок погашения на декабрь 1999 г., выплатив купоны по всем траншам, в том числе и третьему.
Общий объем номинальной суммы этого долга составляет 9,6 млрд. долл., с фиксированным купоном 3% годовых. Заемщиком по этим бумагам выступает Минфин, агент по платежам Внешэкономбанк.
В российской практике формально бумаги считаются внутренним государственным долгом, номинированным в валюте, хотя большинство западных экономистов относит их к внешнему долгу [45, 102].
Россия взяла на себя также обязательства по урегулированию задолженности бывшего СССР и перед странами, не входящими в Парижский клуб. Остатки задолженностей предполагается гасить товарными поставками.
Так, например, долг перед Словакией на начало 1999 г. составил 1,8 млрд. долл., перед Венгрией 480 млн. долл., Республикой Корея 170 млн. долл., Болгарией 100 млн. долл., Польшей 20 млн. долларов [63, 42].
Наиболее сложной для урегулирования до последнего времени оставалась такая группа долгов, как коммерческая задолженность перед десятками тысяч иностранных фирм-экспортеров большинства развитых стран мира (4 млрд. долл. без процентов). Российское Правительство признало эту группу задолженности только в октябре 1994 г.
В 1994 г. больше половины коммерческой задолженности было передано в Лондонский и Парижский клубы. Оставшаяся часть была объединена по страновым группам (клубам). На начало 1999 г. их существовало 14: датский (агент EKF), бельгийский (OFN), французский (Eurobank), итальgнский (Mediocredito Centrale), корейский (Seoul Club), финский (FIMET), шведский (STC Group), английский (Morgan Grenfell), австрийский (Prisma), голландский (FSNUC), швейцарский (UBS), японский (TCGJ), немецкий (Hermes) и чешско-словацкий (смешанная торговая палата Восток).
Кроме того, осталось девять индивидуальных японских кредиторов, крупнейшие из которых Matubeni Corp. и Nissho Iwai Corp. [63, 43].
2.2. Современное состояние внутреннего долга Российской Федерации.
Современный государственный внутренний долг России разбит на две категории: долговые обязательства правительства и целевые долговые обязательства. Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признаку.
Внутренние долговые обязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности.
Рыночные внутренние долговые обязательства можно классифицировать по сроку обращения: краткосрочные государственные краткосрочные облигации (ГКО); казначейские обязательства (КО); облигации банка России (ОБР); среднесрочные - облигации федеральных займов с переменными и постоянными купонами (ОФЗ); облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ); облигации золотого федерального займа (ОЗФЗ); к долгосрочным некоторые экономисты относят облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ Внешэкономбанка) [18, 37].
К нерыночным относятся: векселя Министерства финансов, задолженность Центробанку и так далее.
Рассмотрим особенности обращения и погашения перечисленных выше долговых обязательств правительства, использовавшихся в 1994-2000 годах для финансирования дефицита федерального бюджета.
Облигация символизирует государственное долговое обязательство и дает право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты. Продавая облигацию, государство обязуется вернуть сумму долга в определенный срок с процентами или выплачивать проценты в течение всего срока пользования заемными средствами, а по истечении этого срока вернуть и сумму долга [67, 338].
По облигациям государственных займов доход может выплачиваться в виде процентов, выигрышей или не выплачиваться вовсе (по целевым займам). Государство устанавливает нарицательную стоимость облигаций, которая обозначается на облигации и выражает денежную сумму, предоставленную держателем облигации государству во временное пользование.
Именно эта сумма выплачивается владельцу облигации в момент погашения и на нее начисляются проценты. Однако реальная доходность облигаций для их держателей (курсовая цена) может быть выше или ниже установленного номинального процента.
Государственные бескупонные краткосрочные облигации (ГКО) эмитируются с мая 1993 г. по поручению Правительства 4инистерством финансов. Гарантом функционирования ГКО выступает Центральный банк России, который обеспечивает размещение, сбережение и погашение облигаций. Покупателями их могут выступать не только юридические, но и физические лица.
Эмиссия ГКО осуществляется в форме отдельных выпусков на срок 3, б, 9 и 12 месяцев. Облигации существуют только в виде записи на счетах [34, 172].
До августа 1998 г. государство ни разу не нарушило сроков погашения по ГКО и обязательств по выплате процентов. После внутреннего дефолта, фактически объявленного правительством России 17 августа 1998 г. по своим обязательствам, расчеты с держателями ГКО были приостановлены.
Впоследствии была проведена реструктуризация этой задолженности путем проведения новации. Работы по реструктуризации ГКО регулировались Распоряжениями Правительства РФ от 12.12.98 1787-р О новации по государственным ценным бумагам и от 20.11.99 1904-р [72, 37].
Согласно Распоряжению Правительства 1787-р держатели ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31.12.1999 г., были разделены на 3 категории. Держатели первой категории, к которой были отнесены почти все юридические лица-резиденты и те держатели ГКО-ОФЗ, которым федеральными органами исполнительной власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги (например, негосударственные пенсионные фонды), получили 30% от дисконтированной номинальной стоимости облигаций денежными средствами, 50% - новыми ОФЗ-ПД, по которым доходы выплачиваются два раза в месяц; 20% - ОФЗ-ПД бездоходными. Держатели второй категории, к которым были отнесены физические лица резиденты, получили возможность выбора между применением к ним тех же правил, что и к держателям первой категории, и выплатой всей дисконтированной номинальной стоимости облигации в полной сумме.
Держатели третьей категории, представленной в основном нерезидентами, как физическими, так и юридическими лицами, 10% задолженности получили деньгами, 20% - в виде бескупонных бездоходных бумаг и остальные 70% - купонные облигации ОФЗ-ПД с погашением через 4-5 лет [70, 22].
Следует отметить, что даже в рублевой форме новые обязательства перед нерезидентами фактически имеют характер внешнего долга, к тому же достигнута договоренность о порядке перевода кредиторами получаемых ими в результате реструктуризации средств за границу.
В результате проведенной новации объем государственного внутреннего долга по ГКО/ОФЗ по состоянию на 1 января 1999 г. сократился на 5,3% (с 490,87 млрд. руб. до 466,06 млрд. руб.). При этом длина долга (дюрация) увеличилась более чем в три раза.
Кроме того, относительная экономия расходов федерального бюджета по обслуживанию государственного внутреннего долга за 1998-1999 гг. составила порядка 32 млрд. руб. [36, 8].
Новация по государственным ценным бумагам, замороженным решениями от 17 августа 1998 года, была завершена на 1 июля 2000 года. На новацию согласились все инвесторы (99,9%) [37, 15].
Цены бумаг, предложенных Минфином России в ходе новации, позволяют инвесторам в случае их продажи вместе с купонами получать выручку, превышающую номинал замороженных обязательств.
Проведение новации позволило значительно снизить напряженность платежного графика по государственному внутреннему долгу. Так, погашение основной суммы долга по ОФЗ-ФК начинается с 2002 года, а расходы по обслуживанию ОФЗ-ФК, как основная часть процентных платежей по внутреннему долгу, в 1999 г. составят около 38 млрд. руб., в 2000 г. 25 млрд. руб., в 2001 г. 20 млрд. руб., в 2002 г. 12 млрд. руб. [36, 8].
Другим видом государственных ценных бумаг являются казначейские обязательства (КО), выпущенные в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 августа 1994 г. 906 О выпуске казначейских обязательств. В определенной мере данные ценные бумаги могут быть названы средством неденежной эмиссии [32, 55].
Они в основном использовались для зачета налогов предприятиям.
КО выпускались как срочная процентная ценная бумага, учитывающаяся на счете владельца в уполномоченном депозитарии. Владельцы КО могли продавать их, использовать в качестве платежного средства, а, дождавшись срока погашения, могли или получить денежные средства от Минфина через депозитарий, или обменять КО на налоговые освобождения.
Эмиссия началась осенью 1994 г. и была прекращена в апреле 1995 г. Их выпуск достигал в среднем 30% от эмиссии ГКО. Сумма взаимозачетов между бюджетом и предприятиями составляла пятую часть налоговых поступлений в федеральный бюджет [32, 55].
В соответствии с Указом Президента РФ О предоставлении предприятиям и организациям отсрочки по уплате задолженности по налогам, пеням и штрафам за нарушение налогового законодательства, образовавшейся до 1 января 1996 года 65 от 19.01.96 г. и постановлением Правительства О проведении зачета задолженности по налогам и другим платежам в федеральный бюджет при финансировании расходов из федерального бюджета 79 от 02.02.96 г. Минфин предоставлял отдельным предприятиям, имеющим недоимку по уплате налогов в федеральный бюджет, казначейские налоговые освобождения (КНО) суррогат именной ценной бумаги.
Налоговое освобождение позволяет держателю казначейских обязательств погасить сумму задолженности федерального бюджета, оформленную в КО, в счет причитающихся к уплате в федеральный бюджет налогов и платежей, включая недоимку, штрафные санкции, пени. Сроки начала обмена КО на налоговые освобождения фиксируются в глобальном сертификате.
Последний срок обмена совпадает с датой начала погашения КО [17, 174].
Выпуск налоговых освобождений прекращен с 1 января 1997 г. согласно постановлению Правительства РФ от 1 апреля 1996 г. 481.
Казначейские обязательства активно обращались на рынке в 1994-1995 гг. Но в связи с тем, что эти ценные бумаги фактически бесконтрольно продавались, государство не могло жестко регулировать их рынок.
Рынок КО был несбалансированным, ажиотажным, наблюдалась высокая доходность спекулятивных операций.
Опыт применения облигаций Банка России (ОБР) с сентября 1998 года по февраль 1999 года доказал, что в послекризисной ситуации они обеспечивали банкам надежный и ликвидный инструмент для краткосрочных вложений, альтернативный вложениям в иностранную валюту. Покупать эти краткосрочные облигации могли только коммерческие банки.
ОБР были призваны облегчать процессы управления банковской ликвидностью, выполнять функцию залогового средства, дающего возможность банкам не прибегать к использованию кредитов Банка России, и таким образом проводить Центральным банком целевую стерилизацию избыточного денежного предложения [31, 40].
Предельный размер общей номинальной стоимости облигаций Банка России всех выпусков, не погашенных на дату принятия решения об очередном выпуске облигаций, устанавливался как разница между максимально возможной и нормативной величиной обязательных резервов кредитных организаций (которая составляет 20% пассивов коммерческих банков) [31, 42].
Облигации федерального займа (ОФЗ) среднесрочные купонные облигации. ОФЗ с переменным купоном были выпущены в обращение 14 июня 1996 г. в соответствии с Генеральными условиями выпуска и обращения облигаций федерального займа, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. 458. Эмитентом их является Минфин России. Эмиссия ОФЗ с переменным купоном осуществляется в форме отдельных выпусков, условия каждого выпуска утверждаются Минфином РФ отдельно.
Облигации имеют номинал 1 млн. руб. [17, 167].
Срок обращения ОФЗ устанавливался от 1 до 5 лет. Размещались эти бумаги в 1995-1998 гг. через аукционы, вторичные торги велись на бирже. Доход по ОФЗ зависел от доходности по ГКО и устанавливался в виде процента от номинала.
Накопленный купонный доход рассчитывался пропорционально числу дней от даты предшествующей выплаты до даты продажи ОФЗ [18, 199].
В 1999 г. Минфин РФ начал выпуск облигаций федерального займа с фиксированным купонным доходом в процентах от номинала. Номинал облигации 1000 руб.
Определенное влияние на рынок ОФЗ в 1999-2000 гг. оказало постановление Правительства РФ от 13.10.99 1152 О порядке инвестирования в 1999 году свободных денежных средств Фонда социального страхования Российской Федерации, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования в государственные ценные бумаги. Установлено, что указанные фонды самостоятельно принимают решения об инвестировании свободных средств в государственные ценные бумаги, но вкладывают в эти фондовые ценности не менее 30% свободных средств [9].
В 1999 г. на рынке государственных ценных бумаг Минфин РФ не осуществлял масштабной эмиссии новых гособлигаций, проводя лишь в полном объеме погашение и обслуживание обращающихся ГКО-ОФЗ.
Облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) выпускаются Минфином России с 1 сентября 1995 г. в форме отдельных выпусков (серий). Минфин России утверждает условия выпуска каждой серии этих облигаций. ОГСЗ предназначены для граждан. Они имеют номинал 100 тыс. руб. и 500 тыс. руб. (После деноминации 100 руб. и 500 руб.) Продажа облигаций производится по рыночным ценам, которые не могут быть ниже 95% номинала.
Срок обращения облигации 1 год [17, 168].
Указанные облигации являются купонными. Каждый купонный период составляет 3 календарных месяца и определяется с даты начала выпуска.
Процентный доход выплачивается уполномоченными Министерством финансов банками, начиная со следующего рабочего дня после окончания очередного купонного периода.
В целом доходность ОГСЗ была на уровне доходности по государственным краткосрочным облигациям. Кроме того, с 20 июля 2000 года Минфин начал выпуск индексированных по инфляции облигаций государственного сберегательного займа [37, 13].
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. 1091 О выпуске государственных ценных бумаг, предусматривающих право их владельца на получение слитков золота Минфин России с 27 ноября 1995 г. начал выпуск облигаций золотого федерального займа (ОЗФЗ). Срок обращения данных облигаций 3 года.
Номинальная стоимость облигации выражается в рублях и определяется исходя из стоимости 100 г. золота на Лондонском рынке драгоценных металлов в слитках (второй фиксинг) в долларах США, переведенных по официальному курсу Центрального банка Российской Федерации на дату начала эмиссии облигаций [17, 167].
ОЗФЗ могут покупать как хозяйствующие субъекты, так и граждане. Владельцам ОЗФЗ выплачивается процентный доход, размер которого равняется годовой ставке ЛИБОР по доллару США, действующей на предшествующий рабочий день перед датой его объявления, плюс 1% от номинала.
Процентный доход выплачивается один раз в год в рублях по официальному курсу Центрального банка России на дату его выплаты.
Погашение ОЗФЗ, владельцами которых являются хозяйствующие субъекты, может производиться по выбору владельца в рублях в безналичной форме или в натуральной форме в виде слитков золота чистоты 99,99%.
Погашение ОЗФЗ, владельцами которых являются граждане, производится только в рублях [17, 167].
Векселя Минфина РФ серии АПК и серии КамАЗ относятся к нерыночным долговым обязательствам правительства. Минфин выдавал коммерческим банкам простые векселя на сумму просроченной задолженности предприятий АПК с учетом накопленных процентов.
Эти ценные бумаги имеют следующие характеристики: срок обращения 10 лет (с 1 сентября 1995 г. по 31 августа 2005 г.), срок погашения равными долями в течение 8 лет, первая серия (АПК-1) будет погашена 31 августа 1998 г., последняя (АПК-8) 31 августа 2005 г.; векселя номинальные, без начисления процентов годовых номинальная сумма векселя кратна 10 млн. руб.; форма выпуска документарная, бумажная.
