Характеристика современного состояния государственного долга России
Как видно из формулы (1), при долговом финансировании первичного дефицита увеличивается и основная сумма долга, и коэффициент его обслуживания. Механизм самовоспроизводства государственного долга, следовательно, имеет вид:
рост первичного государственного долга рост государственных займов рост общей величины государственного долга рост выплат по обслуживанию государственного долга рост общей величины государственного долга рост новых государственных займов рост общей величины государственного долга рост выплат по обслуживанию государственного долга и т.д. (4)
Следует отметить, что дефицит государственного бюджета не всегда покрывается только за счет увеличения абсолютного размера государственного долга. Существует три основных способа финансирования дефицита бюджета в экономике рыночного типа: монетизация дефицита, внешнее и внутреннее долговое финансирование.
Кроме того, мировая практика регулирования бюджетного дефицита в качестве одного из методов решения данной проблемы предлагает увеличение доходной или снижение расходной частей бюджета.
Однако в настоящее время для России неприемлемо сокращение государственных расходов. Расходы федерального бюджета имеют предельно допустимый уровень. Сокращение государственных расходов не может не сказаться на уровне потребления и жизни населения, благосостоянии граждан, материальной и социальной сфере.
По оценкам зарубежных специалистов в 1999 г. Россия находилась на 84 месте по уровню ВВП на душу населения [19, 61].
Рост государственных доходов в значительной мере в ближайшее время невозможно обеспечить в связи с изношенностью основных фондов предприятий и в силу таких причин, как утечка капитала за рубеж и низкая собираемость налогов.
Монетизация дефицита (внутреннее банковское финансирование) дает возможность государству получать сеньораж - доход от печатания денег. Сеньораж является следствием превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен.
В результате часть доходов всех экономических агентов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены.
Вместе с тем в условиях повышения уровня инфляции возникает так называемый эффект Танзи Оливера - сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налоговых отчислений в государственный бюджет. Нарастание инфляционного напряжения создает экономические стимулы для откладывания уплаты налогов, так как происходит обесценение денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик.
В итоге дефицит государственного бюджета и общая неустойчивость финансовой системы могут возрасти.
Монетизация дефицита государственного бюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличности, а осуществляется в других формах - например, в виде расширения кредитов Центрального Банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей.
Отсроченные платежи - это способ финансирования бюджетного дефицита, при котором правительство покупает товары и услуги, не оплачивая их в срок. Если закупки осуществляются в частном секторе, то производители заранее увеличивают цены, чтобы застраховаться от возможных неплатежей.
Это приводит к повышению общего уровня цен и уровня инфляции.
Монетизация дефицита государственного бюджета обычно используется в тех случаях, когда имеется значительный внешний долг, и это исключает льготное финансирование из иностранных источников, а возможности внутреннего долгового финансирования также практически исчерпаны, что часто является главной причиной высоких внутренних процентных ставок. Этот способ финансирования целесообразен, если официальные валютные резервы Центрального банка истощены, в силу чего урегулирование платежного баланса остается первостепенной задачей.
При непосредственном финансировании Центральным банком дефицита госбюджета происходит рост предложения денег, и на руках у населения накапливается избыток наличных средств. Он неизбежно порождает увеличение спроса на отечественные и импортные товары и различные финансовые активы, что приводит к росту цен и создает давление на платежный баланс.
Курс национальной валюты при этом снижается.
Монетизация дефицита государственного бюджета вызывает тем меньшее повышение уровня внутренней инфляции, чем более открытой является экономика и чем больше валютных резервов Центральный банк может истратить на поддержку относительно фиксированного обменного курса национальной валюты и восстановление равновесия платежного баланса.
Использование внешнего долгового финансирования бюджетного дефицита оказывается относительно эффективным, когда уровень внутренних процентных ставок превышает среднемировой и имеется возможность относительно стабилизировать валютный курс. Внутренние ставки процента поднимаются особенно значительно в том случае, когда стимулирующая фискальная политика правительства сопровождается ограничением предложения денег Центральным банком в целях снижения уровня инфляции.
В этих условиях зарубежный спрос на ценные бумаги данной страны увеличивается, что вызывает приток капитала.
Возросший зарубежный спрос на отечественные ценные бумаги сопровождается повышением общемирового спроса на национальную валюту, необходимую для их приобретения. В результате обменный курс национальной валюты проявляет тенденцию к повышению, что способствует снижению экспорта и увеличению импорта.
Если не удается поддержать валютный курс относительно стабильным, то сокращение чистого экспорта оказывает сдерживающее воздействие на национальную экономику: в экспортных и импортозамещающих отраслях снижаются занятость и выпуск, возрастает уровень безработицы. Поэтому первоначальное стимулирующее воздействие бюджетного дефицита может быть ослаблено не только за счет эффекта вытеснения (подробнее см. рисунок 1 в пункте 2.4), но и за счет отрицательного эффекта чистого экспорта, ухудшающего состояние платежного баланса страны по счету текущих операций. Но одновременно с этим приток капитала увеличивает внутренние ресурсы и способствует относительному снижению внутренних процентных ставок.
В итоге масштабы эффекта вытеснения относительно сокращаются, но внешняя задолженность увеличивается.
Внешнее финансирование бюджетного дефицита оказывается менее инфляционным, чем его монетизация, так как предложение товаров на внутреннем рынке увеличивается в той мере, в какой внешние займы способствуют расширению импорта. При этом, чем более открытой является переходная экономика и чем более жестким - ее валютный курс, тем в меньшей степени внешнее долговое финансирование окажется инфляционным, но тем сильнее будет его воздействие на платежный баланс.
Если правительство выпускает в целях финансирования облигации внутренних государственных займов, то спрос на кредитные ресурсы возрастает, что при стабильной денежной массе приводит к увеличению средних рыночных ставок процента. При этом их рост может быть достаточно большим для того, чтобы отвлечь банковские кредиты из частного сектора.
В результате частные внутренние инвестиции, чистый экспорт и частично потребительские расходы - снижаются, вызывая эффект вытеснения.
Если же внутренний рынок капиталов слабо развит, процентные ставки относительно фиксированы и возможности размещения облигаций среди населения ограничены, то растущий частный сектор внутри страны обычно предъявляет повышенный спрос на иностранные активы, что неизбежно нарушает равновесие платежного баланса по капитальному счету. Более того, если правительство намерено финансировать значительную часть своего бюджетного дефицита через продажу облигаций, то оно не может одновременно проводить жесткую финансовую политику, удерживая ставку процента ниже ожидаемого уровня инфляции.
Облигации будут пользоваться спросом только при достаточно привлекательном уровне доходности.
Внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается как антиинфляционная альтернатива монетизации. Однако этот способ финансирования не устраняет угрозы роста инфляции, а только откладывает этот рост.
При высоком уровне процентных ставок и значительных размерах дефицита государственного бюджета со временем неизбежно происходит резкое увеличение доли государственного внутреннего долга в ВВП, особенно при низких темпах экономического роста.
Влияние различных методов финансирования бюджетного дефицита на экономику схематически отражает таблица 1.1 [30, 222].
Среди других способов сокращения бюджетного дефицита следует упомянуть, что в мировой практике широко используется привлечение в страну иностранного капитала в виде инвестиций. С его помощью решается сразу не- сколько задач экономического характера: сокращаются бюджетные расходы,
Таблица 1.1.
Влияние различных методов финансирования
бюджетного дефицита на экономику.
| Методы финансирования | Краткосрочный эффект | Долгосрочный эффект | ||||
| Процентная ставка | Инвестиции | Денежная масса | Цены | Совокупный спрос | ||
| Долговое финансирование | Растет | Сокращаются | Не изменяется | Растут незначительно | Расширяется незначительно | Процентные платежи по долгу увеличиваются |
| Денежное финансирование | Снижается | Расширяются | Увеличивается | Растут | Растет | Инфляция |
предназначенные на финансирование капитальных вложений, расширяется база для производства товаров и услуг, появляются новые налогоплательщики, улучшается состояние платежного баланса.
В СССР бюджет сводился с дефицитом с 1985 г. В 1987 г. он составил 8,4%, а начиная с 1988 г. - представлял собой двузначную цифру. В 1991 г. ситуация с бюджетом вышла из-под контроля, что отражает таблица 1.2 [30, 224].
Таблица 1.2.
Дефицит бюджета в СССР (% к ВВП).
| Год | 1985 г. | 1986 г. | 1987 г. | 1988 г. | 1989 г. | 1990 г. | 1991 г. |
| Дефицит бюджета | 2,5 | 2,5 | 8,4 | 11,0 | 13,0 | 15,0 | 25,0 |
Основными причинами резкого скачка бюджетного дефицита в конце 80-х начале 90-х годов в экономике России явились:
- низкая эффективность общественного производства, усугубляемая малой результативностью внешнеэкономических связей;
- нерациональная структура бюджетных расходов (крупные государственные инвестиции и военные расходы, кредиты развивающимся странам) [67, 295].
Таблица 1.3 содержит данные о размерах дефицита федерального бюджета России и источниках его покрытия в 1993-1996 гг. [34, 171].
Таблица 1.3.
Источники покрытия дефицита федерального бюджета России.
| Показатель | 1993 г. | 1994 г. | 1995 г. | 1996 г. | ||||
| трлн. руб. | % | Трлн. руб. | % | трлн. руб. | % | трлн. руб. | % | |
| Дефицит | 16,7 | 100 | 60,5 | 100 | 73,0 | 100 | 88,6 | 100 |
| Кредиты Центрального банка РФ | 9,9 | 59,3 | 48,1 | 79,5 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Займы на внутреннем финансовом рынке | 0,2 | 1,2 | 6,9 | 11,4 | 47,6 | 65,2 | 56,1 | 63,3 |
| Иностранные займы | 1,5 | 9,0 | 5,5 | 9,1 | 25,4 | 34,8 | 32,5 | 36,7 |
| Другие источники | 5,1 | 30,5 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Как следует из представленных в таблице 1.3 данных, за анализируемый период дефицит бюджета возрос в 5,31 раза. При этом в течение 1993-1994 гг. источниками финансирования дефицита бюджета в основном служили кредиты Центрального банка, которые, согласно действующему ныне Бюджетному кодексу РФ, уже не могут быть использованы в таком качестве в настоящее время.
В 1995-1996 гг. главными источниками покрытия бюджетного дефицита стали внутренние заимствования, доля которых были примерно одинаковой в общей величине бюджетного дефицита на протяжение всего периода (65,2 в 1995 г. и 63,3% в 1996 г.).
Таблица 1.4 характеризует исполнение федерального бюджета и источники финансирования его дефицита в 1997-1999 гг. [51].
Таблица 1.4.
Исполнение федерального бюджета и источники
финансирования дефицита в 1997-1999 гг.
| Показатели исполнения федерального бюджета | 1997 год.* | 1998 год. | 1999 год. | |||
|
млрд. руб.** |
% ВВП |
Млрд. руб. |
% ВВП |
млрд. руб. |
% ВВП | |
| ДОХОДЫ, всего | 313.7 | 12.4 | 299.3 | 11.1 | 611.7 | 13.7 |
| - в том числе налоговые доходы | 262.6 | 10.4 | 253.0 | 9.4 | 505.0 | 11.3 |
| РАСХОДЫ, всего | 500.0 | 19.8 | 468.1 | 17.4 | 674.0 | 15.0 |
| ДЕФИЦИТ, всего | 186.3 | 7.4 | 168.8 | 6.3 | 62.3 | 1.4 |
| - внутренние источники покрытия | 140.0 | 5.6 | 85.1 | 3.2 | 53.6 | 1.2 |
| - внешние источники покрытия | 49.2 | 2.0 | 91.4 | 3.4 | 47.4 | 1.1 |
| Справочно: | ||||||
| ВВП, млрд. руб. | 2521.9 | 2684.5 | 4476.1 | |||
| Обслуживание государственного долга, млрд. руб. | 41,4 | 106,6 | 99,4 | |||
| Обслуживание государственного долга, % к ВВП | 1,6 | 4,0 | 5,4 | |||
| Обслуживание государственного долга, % к итогу бюджета | 4,9 | 14,2 | 16,9 |
Примечания:
* данные рассчитаны по новой бюджетной классификации 1998 года
** млрд. деноминированных рублей
Последние 3 строки взяты из [48, 8-9].
Согласно приведенным в таблице 1.4 данным, в 1997 г. основным внутренним источником финансирования дефицита федерального бюджета являлись государственные краткосрочные облигации (ГКО), в 1998 г. облигации федеральных займов (ОФЗ-ПК и ОФЗ-ПД), в 1999 году облигации федеральных займов и облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ).
Кроме того, таблица 1.4 показывает негативную тенденцию замещения внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета внешними. Так, уже в 1998 г. внешних займов было привлечено на сумму, превышающую сумму внутренних займов на 6,3 млрд. руб. (91,4 млрд. руб. и 85,1 млрд. руб. соответственно).
Причиной этого послужило отсутствие бюджетной эффективности рынка государственных долговых обязательств, следствием увеличение внешней зависимости России.
2. Характеристика современного состояния государственного долга России
2.1. История внешнего долгового финансирования дефицита бюджета России.
Очевидно, что нельзя рассматривать ситуацию с долгами России без предварительного изучения истории вопроса.
Поскольку, как свидетельствуют данные таблицы 1.4, дефицит федерального бюджета России в последние годы в основном покрывался за счет внешних заимствований, особое внимание следует уделить именно внешним источникам финансирования дефицита бюджета России.
Первый в истории России внешний заем был осуществлен Екатериной Второй в 1769 году в Голландии под 5% годовых. Голландцы являлись основными кредиторами России во второй половине XVIII начале XIX вв. К 1815 г. долг перед Голландией превысил 100 млн. гульденов, а расстроенные войной финансы не позволяли рассчитаться с кредиторами. В эти годы произошла первая в истории России реструктуризация внешнего долга страны.
Долг был окончательно погашен только через 76 лет в 1891 г [58, 25].
Со второй половины XIX века Россия начала испытывать еще большую нехватку внутренних ресурсов. Из-за границы в это время были получены значительные средства, в основном для развития тяжелой промышленности и железнодорожного транспорта.
К этому моменту относится и подписание договора с США (18 марта 1867 года), когда была продана Аляска за 7,2 млн. долл., поскольку царская семья не могла в то время обеспечивать оборону русских поселений в Северной Америке.
В конце прошлого века российским правительством было выпущено несколько золотых займов, которые впоследствии были также реструктуризированы. Дореволюционная Россия капиталы из-за рубежа привлекала в основном в виде государственных займов и частных инвестиций, хотя эти средства не были решающими для развития национальной экономики, а скорее дополняли внутренние накопления.
Полтика царской России нацеливалась на поддержание экономической независимости и максимально возможного национального самообеспечения.
Первые попытки получить большой международный заем с помощью французского правительства восходят ко времени русско-японской войны, когда Россия стала испытывать серьезные финансовые затруднения. 17 апреля 1906 г. был выпущен Российский государственный 5% заем 1906 г. на общую сумму 2250 млн. французских франков, из которых французские банки должны были разместить 1200 млн., русские 500 млн., английские 330 млн., австро-венгерские 165 млн. и голландские 55 млн. [58, 26].
Деньги, реализованные от займа, должны были быть оставлены у участников займа из расчета 1% и затем переданы постепенно правительству России в течение года. Заем был заключен сроком на 50 лет и должен был быть погашен до 1956 г. при этом царское правительство взяло на себя важное, имевшее политическое значение условие не заключать новый заем ни в какой другой стране и обратиться к французскому правительству, если появится нужда в валюте до истечения двухлетнего срока с момента заключения займа.
Российский внешний заем 1906 г. имел больше значение для расстановки политических сил в Европе в начале XX века и знаменовал важный этап в наметившемся процессе экономического и военно-политического сближения России с англо-французской Антантой и одновременно роста зависимости от нее. Так, в результате принятых обязательств Россия должна была сосредоточить основные силы против Германии, а русскому фронту против Австро-Венгрии отводилась второстепенная роль, что ограничивало оперативную свободу российского командования.
Благодаря этому займу, Россия удержала установленное еще в 1896 г. денежное обращение, основанное на золоте.
Вообще публичные займы царской России размещались без определенного деления на внутреннюю и внешнюю задолженность, а состояли из двух основных категорий: займов для общих нужд государства (65%) и для строительства железных дорог (35%). На начало 1914 г. общий публичный долг составлял 8,8 млрд., иностранная часть задолженности была менее 45% [58, 27].
После революции 1917 г. государственная политика внешней независимости стала еще более жесткой и целенаправленной, что объяснялось, прежде всего, необходимостью восстановления основных устоев и параметров дореволюционной самообеспеченной экономики в условиях внешней кредитной блокады. В обоснование такой политики следует отметить, что стратегия предоставления заемных средств той или иной стране, как со стороны правительств, международных организаций, так и со стороны коммерческих структур, во все времена определялась, прежде всего, политическими соображениями, затем экономическими и уже затем гуманитарными.
Политическую окраску имеют и современные неформальные клубы кредиторов Парижский и Лондонский, процесс принятия решений которыми фактически не регулируется никакими положениями [60, 59].
Наверное, единственный в истории классический дефолт отказ большевиков от царских долгов произошел в России. Это повлекло за собой исключение России из международных отношений и конфискацию всей иностранной собственности (на 300 млрд. долл.) [40, 6].
Однако, уже к 1927 г. советское правительство расплатилось с самыми крупными кредиторами: банками Креди-Лионэ, Сосьете-Женераль и другими.
Историческая оправданность стремления к внешней независимости в полной мере проявилась в Великой Отечественной войне, выигранной при минимальной поддержке со стороны западных союзников. Хотя заимствования по американскому ленд-лизу (системе материальной поддержки союзников США по антигитлеровской коалиции в годы второй мировой войны), полученные в виде аренды военной техники и поставок продовольствия, внесли огромный вклад в повышение мобильности советской армии.
Поставки по ленд-лизу в период с 11 марта 1941 г. по 1 августа 1945 г. получили 42 страны, их объем, приходящийся на СССР, составил 9,8 млрд. долл. [69, 59].
В литературе встречаются различные оценки ленд-лиза для экономики СССР и его победы в отечественной войне. Так, советские источники подчеркивали тот факт, что поставки по ленд-лизу составляли лишь незначительную часть объема отечественного производства (долгое время во многих публикациях фигурировала цифра около 4%).
Однако трудно переоценить помощь автомобильной техникой, внесшую огромный вклад в повышение мобильности советской армии. За период военных действий было поставлено 427 тыс. машин (в основном, Студебекер, а также Додж и Форд), что состаJило 195% от общего выпуска советских машин.
Поставки продовольствия по ленд-лизу по калорийности из расчета норм военного времени могли бы обеспечить содержание 10-миллионной армии в течение более чем трех лет [69, 60].
Огромное значение для авиационной промышленности имели американские поставки алюминия, которые составили 258 тыс. тонн, что примерно было равно его производству в СССР.
Для самих США производство ленд-лизовских товаров дало дополнительный мощный толчок развитию американской экономики, созданию новых рабочих мест. Ленд-лиз принес огромные политические дивиденды, которые способствовали упрочению положения Соединенных Штатов в мире.
Сейчас реализация соглашения от 18.10.1972 г. об урегулировании претензий США к СССР по ленд-лизу в размере 722 млн. долл. до 2001 г. фактически приостановлена.
Кроме ленд-лизовских поставок Англия и Канада осуществляли поставки в СССР по кредитам, хотя размер последних был значительно меньше поставок по ленд-лизу. Важное значение имело соглашение о канадском кредите в размере 10 млн. долл. от 8 сентября 1941 г. на закупку пшеницы и муки.
Англия предоставила кредит на основе соглашения от 16 августа 1941 г. в размере 10 млн. фунтов стерлингов на 5 лет из расчета 3% годовых. В 1942 г. сумма кредита возросла до 25 млн. фунтов стерлингов, а в последствии была еще увеличена.
В настоящее время основная часть этих кредитов погашена [69, 61].
Принцип обеспечения внешней независимости претворялся в жизнь вплоть до конца 80-х годов, поэтому внешнеэкономические связи Советского Союза в этот период отличались безукоризненной платежеспособностью. Однако строгая государственная внешнеторговая и валютная монополия, отказ от участия в международных экономических организациях, а также контроль за общением с внешним миром привели к самоизоляции страны, что проявилось в отставании, как в экономическом отношении, так и в финансовом.
Первое выражалось в перекосах развития различных отраслей, например, опережающем развитии военно-промышленного комплекса в ущерб сельскому хозяйству и гражданским отраслям промышленности, приведшем к утрате самообеспеченности продовольствием и другими товарами народного потребления, увеличению их импорта, изысканию для этого дополнительных валютных средств и, как следствие, росту займов за рубежом.
С распадом СССР к негативным последствиям такой политики прибавились такие факторы, как потеря части территориально-хозяйственного пространства и всех связанных с ним прежних преимуществ и развал устоявшихся внутренних экономических связей [58, 27].
Все это, вылившись в глубокое падение национальнго производства с исчезновением целых промышленных отраслей, финансовый кризис и дефолт по внешнеэкономическим обязательствам, открыло страну для возрастающего влияния зарубежных сил, оставшихся по своей сути геополитическими.
В 80-е гг. правительство Горбачева М.С. заняло значительные средства на мировых финансовых рынках: около 20 млрд. долл. кредиты зарубежных правительств, 20 млрд. долл. кредиты коммерческих банков, еще 5 10 млрд. долл. составили поставки зарубежных предприятий, предоставивших свою продукцию в среднесрочный кредит [58, 29].
Основной особенностью этих западных кредитов было то, что они привлекались и погашались исключительно в денежной форме в свободно конвертируемой валюте, которую можно было получить либо за счет экспорта на западные рынки, либо за счет новых кредитов. В результате за период 1985-1991 гг. общая сумма внешнего долга СССР западным странам возросла почти в три раза с 22,5 до 65,3 млрд. долларов [20, 19].
Такие займы имели бы смысл, если бы с их помощью увеличился уровень капиталовложений в Советском Союзе.
