d9e5a92d

Структура парламентов

Для определения роли парламентов важное значение имеет не только конституционная компетенция парламентов, но и их структура и порядок деятельности. Рассмотрение этих вопросов дает более полное представление о степени реальности парламентских полномочий и взаимоотношениях представительного органа и правительства.
Западные ученые, определяющие парламентаризм как баланс властей - законодательной и исполнительной, стремились доказать, что важным средством обеспечения такого баланса является двухпалатная структура парламентов, позволяющая правительству опираться на одну из палат в случае конфликта с другой61.
Однако с такой позицией согласны не все сторонники теории баланса властей. Так, Р. Фюзийе указывает, что правила парламентского правления должны применяться к соотношению властей, а не их внутренней организации... Парламентаризм осуществляется при двухпалатной системе не лучше, чем при однопалатной.

Но в конечном счете и он вынужден признать, что на решение данного вопроса влияют политические причины: В унитарных государствах характер второй палаты в некоторых случаях отражает осознанное или неосознанное желание тех, кто создавал конституцию, умерить демократический наступательный дух первой палаты с помощью более консервативной части представительного органа62.
В силу этого демократизация, происходящая в Скандинавских странах, была неразрывно связана с ликвидацией двухпалатной системы. В Дании в результате реформы 1953 г. и в Швеции реформы 1969 г. были созданы однопалатные парламенты.

Что же касается структуры стортинга и альтинга, то этот вопрос вызывает споры, так как это было связано со своеобразием их внутренней организации. Альтинг и стортинг избираются как единые органы. До 1991 г. альтинг после выборов делился на верхнюю часть (эфри дейлд) и нижнюю часть (недри дейлд).

В первую избиралась 1/3 депутатов альтинга, а остальные составляли нижнюю часть. Уже само их наименование доказывало, что Конституция Исландии 1944 г. не признавала альтинг двухпалатным органом, В Норвегии стортинг также делился и делится на верхнюю часть - лагтинг, в который из 165 депутатов избирается 1/4 часть стортинга, а остальные составляют одельстинг - нижнюю часть.
Официальная точка зрения, с которой вполне можно согласиться, исходит из признания своеобразности структуры парламента, но не из признания его двухпалатным органом. В пользу такого подхода можно привести следующие аргументы: в период, когда обе части альтинга и стортинга формировались на различной основе, поскольку депутаты верхней части должны были удовлетворять более высокому имущественному и возрастному цензу по сравнению с депутатами нижней части, такая структура парламентов стортинга и альтинга была более близкой к двухпалатной.

Тогда верхняя часть являлась консервативным тормозом при принятии законопроектов по сравнению с нижней частью. Но после того как обе части по своему составу стали одинаковыми, так как образовывались в соответствии с соотношением партийных сил в стортинге и альтинге, усилились черты их однопалатной структуры.

В 1991 г. на основе изменений, внесенных в Конституцию Исландии, деление альтинга на части было вообще отменено.
В пользу признания однопалатного стортинга можно высказать и такие аргументы:
1) парламент образуется в результате единых выборов;
2) он собирается и распускается как единый орган;
3) нет никаких специальных условий для членства в лагтинге и одельстинге; 4) обе части работают в течение одного и того же периода;
5) комитеты создаются из представителей обеих частей;
6) все вопросы, кроме законодательных, обсуждаются и решаются на пленарных заседаниях всего парламента, а в случаях разногласий между одельстингом и лагтингом по законопроектам они также принимаются на совместных заседаниях всего парламента большинством в две трети голосов.
Представляется, что такие аргументы говорят в пользу однопалатной системы норвежского парламента. В то же время эта система имеет свои особенности.

Рассматривая данный вопрос, М.А. Исаев подчеркивает некоторые особенности структуры стортинга, отличающие его от других однопалатных парламентов:
1) в одельстинге и лагтинге существует постоянное членство;
2) каждая часть стортинга выбирает свое руководство - президента, вице-президента и секретаря;
3) между частями парламента полномочия разграничены. Так, законопроект сначала рассматривается в одельстинге (члены которого наделены правом законодательной инициативы), а затем уже в лагтинге;
4) в случае разногласий между одельстингом и лагтингом вопрос решается на объединенном стортинге;
5) если против министра выдвигается обвинение, вопрос сначала рассматривается в одельстинге, а к юридической ответственности его в порядке импичмента привлекает лагтинг (14 депутатов лагтинга входят в состав Государственного суда Норвегии, наряду с семью судьями Верховного суда) для решения вопроса об ответственности министра63.
К этому можно добавить, что контроль за деятельностью правительства осуществляет как весь стортинг, так и одельстинг, выбирающий для этой цели протокольный комитет. Поэтому-то стортинг можно определить как однопалатно-двух-палатный парламент.

Такая структура стортинга может по-прежнему служить с помощью лагтинга определенным фильтром в отношении недостаточно отработанных в одельстинге законопроектов.
В конституциях Дании и Швеции после упразднения двухпалатной структуры парламента в качестве некоторого гаранта против нежелательных для оппозиции законопроектов был закреплен институт прав меньшинства, позволяющий ей тормозить принятие (отсрочить или вынести на референдум) тех или иных законопроектов. Но если в Дании институт прав меньшинства может быть использован оппозицией в фолькетинге для того, чтобы затормозить любой законопроект, кроме финансового, в том числе и бюджетного, то в Швеции этот институт может быть использован только по отношению к конституционным законопроектам.
Тем не менее ликвидация двухпалатной структуры способствовала повышению эффективности законодательной работы датского и шведского парламентов. Однако еще при проведении конституционной реформы 1969-1974 гг. в Швеции бывший премьер-министр Т. Эрландер обращал внимание на то, что двухпалатная система была при сложившейся расстановке политических сил выгодна СДРПШ, находившейся в то время у власти 36 лет подряд. Ведь при победе на выборах в нижнюю палату буржуазных партий СДРПШ могла тормозить неугодные ей законопроекты в верхней палате, состав которой раз в четыре года обновлялся только частично.

Поэтому однопалатная структура парламента была выгодна прежде всего буржуазным партиям, и политическая жизнь это подтвердила.
По этому вопросу С. Хадениус пишет: На выборах 1966 года вопрос о реформе конституции играл более заметную роль, чем прежде. Буржуазные партии обвиняли социал-демократов в том, что те из тактических соображений задерживают конституционную реформу. Главным требованием оппозиции было то, чтобы воля избирателей отражалась в риксдаге как можно скорее после выборов и чтобы состав риксдага как можно точнее отражал состав электората.

Росло недовольство Первой палатой (верхней палатой. - М. М.) риксдага, которая выбиралась не напрямую и отставала от общественного мнения. На нескольких выборах это спасало социал-демократов от поражения64.
Осознавая сложившуюся ситуацию, социал-демократы предложили в ходе дальнейших конституционных преобразований ввести некий суррогат двухпалатной системы. Суть предложения заключалась в следующем: поскольку в органах местного самоуправления лидирующее положение занимала их партия, они считали целесообразным усилить свои позиции в риксдаге путем избрания в него на всеобщих выборах только трех четвертей депутатов, в то время как четверть формировать на собраниях ландстингов (окружных собраний), коммунальных и городских уполномоченных, т. е. органов местного самоуправления.
Указанное предложение направлено на то, считали социал-демократы, чтобы сохранить опыт создания однопалатной системы при одновременном возвращении к распределению ролей в прежней двухпалатной системе. Шведская печать расценила это как стремление ухудшить положение небольших партий и за счет этого улучшить положение крупных партий. Не удивительно, что буржуазные партии резко критиковали подобное предложение и добились тогда внесения изменения в Форму правления, закрепившего уже указанный институт прав меньшинства в отношении конституционных законопроектов.

Сказанное подтверждает политический подход к вопросу о структуре парламентов.
Внутренняя организация представительных органов Скандинавских государств, несмотря на некоторые различия, имеет много сходных черт, что позволяет осуществить их общий анализ.
Партийные группы (фракции) имеют давние традиции. Они послужили базой для формирования большинства партий в Скандинавии. Так, избранные в парламент депутаты до тех пор не приступали к работе, пока они не оформлялись в партийные группы.

Только позднее были образованы, например, правые партии. Это не относится к центристским и социал-демократическим партиям.
Партийная фракция избирает из своих лидеров комитет или совет, который руководит ее работой, выдвигает членов своей фракции в парламентские комитеты и другие органы, вырабатывает линию поведения при обсуждении вопросов на пленарных заседаниях и в комитетах и т. д. Председателем фракции обычно является председатель партии. Однако в некоторых партиях эти посты не совпадают65.
В Скандинавии имеет место институциализация политических партий. Государство признает их большую роль в политической системе, в деятельности представительных органов. Поэтому разработана четкая регламентация их деятельности, их роли в парламентском механизме, формировании внутренних органов парламентов, регулировании работы парламентов. Применительно к Швеции О. Петерсен отмечал: Каждая парламентская группа имеет в риксдаге собственный офис.

Эти секретариаты особенно важны для оппозиционных партий. Когда происходит смена правительства, многие члены теневого кабинета и политические советники переходят из риксдага на министерские посты.
Все парламентские фракции финансируются риксдагом... Парламентские секретариаты партий получают также косвенную поддержку за счет расходов на содержание здания и инфраструктуры риксдага66.



Как и в других странах, именно руководство фракции определяет политику партии в парламенте. Хотя считается, что депутат должен действовать исходя из собственных убеждений, он, как правило, руководствуется партийными указаниями. Положение депутата, дающее ему немалые льготы и привилегии, создает у него заинтересованность в переизбрании, что невозможно без поддержки партийного руководства.

Это признают буржуазные юристы и политологи. Так, А. Росс отмечает, что партийная дисциплина в парламенте делает иллюзорной идею о том, что представительный орган руководствуется лишь убеждениями депутатов67.
Депутатские привилегии достаточно широки. В Норвегии, например, депутатский оклад в 1995 г. составлял 290 600 крон, что равняется примерно 35 400 долларов США. И хотя с депутатов берутся налоги, все-таки это довольно солидная сумма. Помимо оклада в содержание депутата входят и другие выплаты.

Он получает суточные, размер которых зависит от его местожительства. Если депутат проживает постоянно дальше 40 км от столицы, на проезд ему выплачивалось 119 750 крон, ближе - 51 000 крон. Для подписки на газеты он получал еще 5 658 крон.

Депутат обладает правом бесплатного проезда в автобусах, поездах, на кораблях и паромах. Ему оплачиваются коммунальные расходы.

Представительские расходы составили 16 980 крон. Вместе с тем служебные машины депутатам не положены68.
В Швеции в том же году оклад риксдагсмена составил 27 500 крон, облагаемых налогом. При риксдаге имеется 250 служебных помещений (двухкомнатные квартиры), которые могут занять иногородние депутаты.

Но если они этого не делают, то их расходы на проезд и жилье (командировочные) оплачивались в размере 250 крон в сутки для тех, кто проживал за 50 км от Стокгольма. Депутатам полагается компенсация на служебные расходы (оплата секретаря, технических работников, средств связи, такси).

При уходе на пенсию они имеют право на надбавку, сумма которой зависит от стажа работы в риксдаге. Всем депутатам предоставлены компьютеры69.
Некоторые скандинавские ученые стремятся оправдать зависимость депутатов от своих политических партий, точнее, от их руководства, тем, что без партийной дисциплины невозможно нормальное функционирование парламентского механизма70. В этом, конечно, есть свой резон. Тем не менее в Скандинавских странах случается, что депутаты выходят из подчинения партийной фракции и при голосовании поддерживают предложения, внесенные другими партиями.

Это особенно характерно для центристских и либеральных депутатов, причем чаще всего по финансовым и внешнеполитическим вопросам.
Несмотря на важную роль фракций, их статус не получил конституционного закрепления в Дании, Норвегии и Исландии. В Конституции Дании лишь говорится об избрании комиссий фолькетинга на основе пропорционального представительства (§ 52). В Швеции же Акт о риксдаге регламентирует этот вопрос достаточно полно, определяя порядок представительства от партийных групп в различных внутри- и внепарламентских органах. В нем же существенно ограничиваются права небольших фракций, которые не получили на выборах 4 % голосов избирателей.

Данная норма была включена в расчете на то, чтобы не допустить к работе внутрипарламентских органов Левую партию - коммунистов. Однако эти расчеты не оправдались после конституционной реформы 1969-1974 гг., поскольку партия успешно преодолела 4-процентный барьер.
Вне зависимости от степени полноты правовой регламентации положение фракций во всех скандинавских парламентах сходно. Они играют большую роль как в деятельности всего парламента в целом, так и в формировании и работе внутри-парламентских органов, которые образуются в соответствии с соотношением партийных сил в парламенте, оказывают влияние на деятельность правительства и административных органов, участвуют в контроле за ними, привлекаются правительством к подготовке законопроектов и т. д.
Важную роль играет руководство парламента. При определении его численного состава правящие круги Скандинавских стран исходили из того, чтобы в нем было обеспечено представительство основных буржуазных и социал-демократических партий и не было места для левых сил71. Президиум фолькетинга состоит из председателя и четырех его заместителей, избираемых на каждой сессии.

В Норвегии выбираются президент и вице-президент всего стортинга, а также одельстинга и лагтинга. Вместе они составляют президентский совет стортинга. В Норвегии, как и в Дании, выборы проводятся на каждой сессии.

В Швеции же тальман и три вице-тальмана (первый, второй, третий) выбираются на весь срок полномочий риксдага. При пятипартийном составе, что было в течение довольно длительного времени, в Форме правления было предусмотрено только четыре члена руководства: от социал-демократов и трех правых партий, представители же Левой партии - коммунистов никогда в руководство риксдага не избирались.

Для обсуждения важных вопросов работы парламентов Скандинавских стран, оказания влияния на нее образуются расширенные органы при руководстве. В них входят представители партийных фракций, председатели постоянных комитетов и некоторые другие лица. В Швеции такой орган называется советом при тальмане, в Норвегии - комитетом по планированию работы стортинга.

Одновременно с председателями выбираются секретари парламентов, а в стортинге также секретари каждой из частей парламентов.
Теоретически предполагается, что председатели парламентов не должны действовать в пользу своих фракций. Но регламенты разрешают им не только подавать реплики во время дебатов, но и самим в них участвовать.

В таком случае прениями руководит либо заместитель председателя парламента, либо заместитель председателя как депутата. Только в Швеции тальман не может участвовать в прениях и голосовании. За него эту работу как депутата выполняет его заместитель.

Это сделано для того, чтобы не изменять соотношение партийных сил в риксдаге. Но к вице-тальманам такие требования не предъявляются72.
Функции руководства те же, что и в других парламентах. В ходе прений председатель парламента обязан следить не только за порядком в зале заседания, соблюдением регламента, очередностью выступлений, выполнением повестки дня, но и за тем, чтобы депутаты не употребляли в своих выступлениях непарламентские выражения, которыми признаются оскорбительные слова и ругательства73.

Председатель вправе лишить слова депутата, употребившего такие выражения, а при особо тяжелых нарушениях удалить его из зала заседания на один день или на более длительный срок.
Значительно бóльшие права предоставлены шведскому тальману. В ходе обсуждения проекта Формы правления сторонники ликвидации монархии, в том числе коммунисты, предлагали передать ему функции главы государства74. И хотя их предложения были отвергнуты, конституция расширила полномочия тальмана за счет некоторых королевских прерогатив.

Тем самым тальману конституция отвела второе место в государстве (после премьер-министра).
Тальман обладает правом предлагать для проведения выборов в риксдаге кандидатуру премьер-министра, оформлять увольнения в отставку в предусмотренных законом случаях правительства и министров, при определенных обстоятельствах распускать риксдаг и назначать новые выборы. В случае отсутствия лица, которое должно выполнять функции регента, тальман на основании постановления правительства становится временным регентом государства (§ 6 главы 5 Формы правления). Тальман возглавляет военную делегацию риксдага и его административное управление, является заместителем председателя внешнеполитического комитета, главой которого выступает король.

Таким образом, права тальмана весьма обширны. Некоторые из названных здесь прав можно считать одним из показателей укрепления позиций риксдага по отношению к правительству.
В ходе обсуждения в 1980-е годы действенности Конституции Швеции 1974 г. особое внимание было уделено положению председателя парламента. В передовой статье газеты Стокгольме тиднинген говорилось о том, что необходимо усилить роль тальмана в качестве реального главы государства в связи с тем, что король фактически утратил свои полномочия. Преграды, установленные для тальмана при формировании правительства и увольнении его в отставку, диктовались буржуазной боязнью перед постоянным обладанием социал-демократами основным институтом доверия в стране. Но этот страх не имел оснований, поскольку не было примеров злоупотребления тальманом, представленным от социал-демократов, своими полномочиями.

Из-за половинчатой позиции СДРПШ по вопросу о форме правления, говорится далее в этой статье, мы получили уникальную для всего мира смешанную монархию - по существу республиканскую конституцию с государственным представительским наследственным функционером, который по конституции благоразумно называется главой государства. Лишенная политических функций монархия оставляет вакуум в конституции.
При этом авторы передовицы считают, что возвращение шведскому королю его прерогатив в отношении формирования правительства и увольнения его в отставку представляется нереалистичным75. По этому поводу в комментарии к данной статье Съеберг писал, что Швеция нуждается в главе государства, достойном этого звания.

Но он не солидаризировался с автором статьи в Стокгольме тиднинген, не соглашался с предложением наделить указанными полномочиями председателя высшего представительного органа страны76. Съеберг объяснял свою отрицательную позицию тем, что в принципе в риксдаге могут формироваться различные блоки партийных фракции и без их согласия было бы недемократично решать вопрос и о кандидатуре премьер-министра, и об инвеституре правительства в парламенте, и об увольнении кабинета в отставку.
В соответствии с оппозицией по поводу таких рекомендаций лидеров социал-демократии со стороны буржуазных партий эти предложения в ходе конституционных реформ конца 80 - начала 90-х годов не получили подтверждения в тексте Формы правления, хотя в нее было внесено множество изменений и дополнений по иным вопросам.
Важнейшими органами парламентов являются их постоянные комиссии (комитеты), которые образуются из представителей парламентских фракций пропорционально количеству полученных ими мест. При этом комитетская система в Швеции и Норвегии лишь немногим отличается от датской и исландской.

Постоянные комиссии риксдага и фолькетинга и постоянные комитеты норвежского стортинга (общие для обеих частей стортинга) образуются по отраслевому принципу, что преследует цель проведения ими контроля за различными отраслями управления77.
В стортинге в 1993 г. были созданы следующие постоянные комитеты: контрольный и конституционный, по вопросам энергетики и охраны окружающей среды; семьи, культуры и администрации; обороны; финансов; юридический; по делам церкви, образования и науки; коммунальный; экономики; коммуникаций; социальный; внешней политики.
Эти комитеты избираются на весь срок полномочий стортинга, т. е. на четыре года. Кандидатов в их члены подготавливает комитет по выборам в стортинге исходя из принципа пропорционального представительства от различных фракций и с учетом разделения депутатов на одельстинг и лагтинг, а также региональных интересов.

Если не последует возражений депутатов на пленарном заседании, то по составу постоянных комитетов не требуется голосования. Президенту и вице-президенту стортинга предоставлено право досрочно освобождать члена комитета по его просьбе.

Но вообще-то все депутаты работают в том или ином комитете78.
В фолькетинге в соответствии с регламентом образуется от 20 до 24 постоянных комиссий. Регламент 1961 г. (с изменениями) закрепил создание следующих комиссий: рынка труда; жилищной политики; энергетики; экономической политики; обороны; иностранных дел; финансов; социальных дел; церкви и культуры; местного самоуправления; коммуникаций; сельского хозяйства и рыболовства; юридической; образования; безопасности; охраны окружающей среды; налоговой; научных исследований; по регламенту фолькетинга; вопросам гражданства; делам Европейского союза; проверке выборов в фолькетинг (мандатная).
Комиссионная система Дании за последние десятилетия претерпела существенные изменения. Ранее в ней отсутствовали комиссии, образованные по отраслевому принципу.

Для подготовки заключения на конкретные законопроекты обычно создавалось 70-80 комиссий ad hoc. В настоящее время в связи с созданием отраслевых постоянных комиссий комиссии ad hoc образуются все реже.

Такая реорганизация преследовала цель усиления парламентского контроля.
В альтинге Исландии образуется 12 постоянных комиссий: общая; экономики и труда; социальных дел; бюджетная; здравоохранения и социального обеспечения; по промышленности; по сельскому хозяйству; транспорту и связи; по образованию; по рыболовству; по охране окружающей среды; иностранных дел. Таким образом, и в Исландии система постоянных парламентских комиссий организована в основном по отраслевому принципу.
В Швеции на основе Акта о риксдаге 1974 г. должно образовываться на весь срок полномочий риксдага 16 комиссий: конституционная, финансовая, налоговая, юридическая, законодательная, иностранных дел, обороны, социального страхования, социальная, по культуре, образованию, вопросам рынка труда, коммуникаций, сельскохозяйственная, экономическая, по гражданским делам. В связи с важным значением положения рабочих-иммигрантов (в Швеции они составляют восьмую часть населения) в 1987 г. образована временная комиссия по борьбе против расизма и вражды по отношению к иностранцам.
При этом необходимо отметить возрастание роли постоянных комиссий, что вызывается как политическими причинами, так и расширением объема работы парламентов. Опасаясь концентрации в руках правительства большой власти и сохраняя в силу этого значительные полномочия за парламентами, правящие крути Скандинавских стран, как и других, тем не менее заинтересованы в том, чтобы настоящая государственная работа осуществлялась не такими широкими форумами, каковыми являются сессии парламентов.



Содержание раздела