Становление и укрепление скандинавского парламентаризма
1. Дуализм власти в XIX столетии
В Скандинавских странах в отличие от многих континентальных стран Европы переход к буржуазным государственно-правовым институтам осуществлялся не столько вследствие созревших внутренних предпосылок, сколько под влиянием политических процессов, происходивших на континенте, прежде всего под влиянием французской буржуазной революции. Политические реформы были проведены в Швеции и Норвегии в начале, а в Дании в середине XIX в. сверху - королевской властью, а не под давлением народных масс.
В силу этого они носили половинчатый, незавершенный характер1.
Особенно четко это проявилось в Швеции. Во введении к проекту Формы правления 1809 г. конституционный комитет прямо указал, что он подготовил лишь некоторые изменения в государственном строе и не счел возможным прибегать к коренной ломке сложившихся государственно-правовых институтов2.
Известный шведский государствовед Н. Андреи в лекции перед студентами в мае 1959 г. отмечал двойное влияние на политическую жизнь внутренних процессов, происходивших в стране, и международных факторов (доктрины эпохи Просвещения и Великой французской революции).
Когда шведский закон о форме правления представляется как новая конституция, это полностью правильно лишь с формальной стороны. В действительности, он отражает долгое развитие и воплощает в себе многие важные черты предыдущей конституционной истории Швеции... В нем отразилось колебание, типичное для шведской конституционной истории прошлых веков, когда центр тяжести постоянно перемещался между королем и риксдагом3. Вот что пишет по этому же вопросу шведский историк И. Вейбулль: Форма правления, принятая в Швеции после переворота 1809 года, основывалась на теориях Монтескье о разделении властей и на давних требованиях оппозиции, считающей, что народ сам должен решать, какие ему налоги надо платить.
Абсолютная монархия была упразднена и на смену ей в 1809 году пришла конституционно-ограниченная монархия4.
Поскольку в Дании экономические позиции буржуазии укреплялись быстрее, чем в Швеции, а политические реформы начали осуществляться позднее, когда идеи французской буржуазной революции более интенсивно воздействовали на общественное сознание на всем континенте, в Дании в середине XIX в. были проведены более значительные преобразования в государственном строе, чем в Швеции. Но и в Дании они не привели к установлению парламентаризма5.
Необходимо отметить, что в начале 1814 г. Норвегия перестала быть зависимой от Дании. Правящие круги Норвегии (чиновничество, нарождавшаяся буржуазия и частично национальное дворянство) поспешили объявить независимость своей страны, приняв в г. Эйдсволле 17 мая 1814 г. собственную Конституцию, которую иногда называют Эйдсволльской и которая со значительными изменениями действует до сих пор. Они закрепили в этой Конституции довольно значительные права собственного высшего представительного органа - стортинга, но решили сохранить монархическую форму правления, призвав к престолу датского принца.
Власть же в стортинге была по Конституции разделена между ее верхней частью (лагтингом) и нижней частью (одельстингом). Но по Кильскому договору страны антинаполеоновской коалиции, победившие наполеоновскую Францию, наказали Данию за ее поддержку Наполеона и отблагодарили Швецию за противоположную позицию, передав ей Норвегию в качестве возмещения за потерю Финляндии.
Шведские войска осенью 1814 г. оккупировали Норвегию и принудили ее к заключению унии со Швецией под эгидой шведского короля.
По форме правления Скандинавские государства тою периода относились к конституционной монархии в той ее разновидности, которая называется дуалистической монархией. Ей соответствует государственный режим, получивший название дуализм власти.
Он характерен для переходного периода, когда буржуазия еще недостаточно сильна, чтобы полностью захватить власть в свои руки, и вынуждена делить ее с дворянством.
Характеризуя дуализм власти, Г. Еллинек определяет его следующим образом; Во всех этих государствах существуют, таким образом, два непосредственных органа, которые совершенно независимы друг от друга в сфере проявления их воли, так что ни один из них не имеет власти предписывать или понуждать другой. Монарх может, правда, в пределах границ, установленных конституцией, призывать парламент к деятельности или прерывать ее, но по содержанию своему деятельность парламента от нею не зависит; и точно так же парламент может препятствовать монарху в осуществлении его воли, может также, путем осуществления своих полномочий, оказывать влияние на его решения, но никогда не вправе навязывать монарху свою волю.
Дуализм, некогда разделявший само государство на две государствоподобные половины (имеются в виду сословно-представительные монархии. - М. М.), превратился, в конституционной монархии, в дуализм непосредственных органов6.
Однако взаимоотношения парламента и монархии, изображенные Еллинеком как дуализм, скорее напоминают воплощение теории разделения властей с ее формальной независимостью законодательных и исполнительных органов. Что же касается дуализма власти, то при нем такой независимости нет.
Два органа, представляющие интересы двух классов (буржуазии и дворянства), парламент и монарх - в определенной мере зависимы друг от друга, хотя власть между ними и разделена. При двухпалатной системе парламент в лице его нижней палаты представлял интересы буржуазии, а в лице верхней - дворянства.
В советской литературе указываются следующие признаки дуалистического режима: Эта двойственность (дуализм) выражается в том, что монарх юридически и фактически независим от парламента в сфере исполнительной власти. Он назначает правительство, которое несет ответственность только перед ним. Парламент, которому конституция формально предоставляет законодательные полномочия, никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав, ни на его деятельность не оказывает7.
Следовательно, речь может идти о независимости монарха и его правительства в сфере исполнительной деятельности.
Однако несколько иначе обстоит дело с полномочиями парламента и влиянием на него исполнительной власти в лице монарха и правительства. По конституции королю принадлежало право созыва и роспуска парламента, право законодательной инициативы, право вето в отношении принятых парламентом законопроектов и, как правило, право назначения в верхнюю палату.
Что касается компетенции этих органов, то, конечно, по сравнению с абсолютной монархией королевская власть была ограничена в своих правах представительным органом. Но если говорить не о динамике, а о статике, то ограниченными оказывались права парламента. Кроме того, парламент единолично не мог принимать акты, которые были бы обязательны для населения страны, а также для других государственных органов. Закон и юридически, и фактически представлял собой совместный акт, выражение общей воли парламента и короля.
Причем в сфере государственного управления король, как правило, мог издавать нормативные акты самостоятельно.
Взаимоотношения властей при дуалистическом режиме были различными в различных государствах и зависели от целого ряда факторов, вследствие чего можно выделить три разновидности дуализма: с преобладанием королевской власти над парламентом, с преобладанием парламента над королевской властью и с равновесием властей.
В тех странах, где преобразования не были вызваны широким народным движением, а осуществлялись монархом под влиянием, главным образом, внешних факторов, где он имел сильные позиции, дуализм вылился в преобладание королевской власти перед парламентом. Типичным примером этому является Швеция в начале XIX столетия.
Ее Конституция существенно ограничила риксдаг даже в законодательных правах.
Закрепление в Конституции Норвегии более сильных позиций парламента по сравнению с Конституцией Швеции связано с борьбой за независимость Норвегии против шведского владычества, навязанного стране международными соглашениями. Местные буржуазия и дворянство постарались обеспечить за стортингом как органом, представляющим их интересы, более широкие права из опасения укрепления влияния шведских правящих кругов через шведского короля. Такой вид дуализма отличается известным перевесом парламента над королевской властью.
Не удивительно поэтому, что именно в Норвегии некоторые принципы парламентаризма стали применяться на практике раньше, чем в других Скандинавских странах.
В Дании политические преобразования проводились королевской властью. Но влияние на них революции во Франции было значительно большим, чем в Швеции, отчетливее проявилось недовольство крестьян феодальными отношениями, прочнее были позиции буржуазии.
В силу указанных причин Конституция Дании 1849 г. установила дуализм власти с определенным перевесом ригсдага - парламента над королевской властью. Тем не менее в 60-е годы XIX в. на некоторое время монархии удалось укрепить свои позиции, в том числе в парламенте: часть верхней палаты - ландстинга - стала назначаться королем, был повышен имущественный ценз для ее депутатов, большинство в ней приобрели сторонники сильной исполнительной власти, которые активно сопротивлялись попыткам фолькетинга - нижней палаты - расширить права парламента.
Поэтому на тот период возник баланс властей.
Рассмотрим этот вопрос подробнее. Как уже отмечалось, дуализм в Швеции был закреплен Формой правления 1809 г. (основным конституционным актом) в том виде, при котором парламент был слабее, чем королевская власть. По этому поводу Л. Дымша писал, что король в Швеции удерживал в своих руках не только управление государственными делами, но и значительную долю самостоятельности в законодательстве страны8. В области законодательства риксдаг делил власть с королем.
Гражданские, уголовные и церковные законы принимались в сотрудничестве короля с риксдагом. Для четырех же основных законов (Конституции Швеции, состоящей из Формы правления 1809 г., Акта о ригсдаге 1812 г., Акта о престолонаследии 1810 г. и Акта о свободе печати 1812 г.) существовала процедура, требующая принятия сословным риксдагом законопроекта большинством голосов каждого из сословий, одобрения королем и принятия этого законопроекта вновь избранным риксдагом также четырьмя сословиями.
Из сказанного ясно, как трудно было принять конституционные изменения. Но и простые законы тоже было трудно принять.
А кроме того, экономическое законодательство, понимаемое довольно широко, вообще целиком являлось прерогативой короля9.
Действительно, король сохранил за собой довольно значительные прерогативы в управлении страной. Прежде всего ему принадлежала вся полнота исполнительной власти. Правительства как такового установлено не было.
В этом отношении характерны положения Формы правления 1809 г.: Король один будет управлять королевством в порядке, предписанном настоящей Формой правления. Король для ведения различных дел назначал советников, но их мнение не было для него обязательным. Только в более позднее время (1840-1841 гг.) внесенные в Форму правления изменения предписывали королю требование назначать определенное число советников в качестве глав департаментов и заслушивать их мнение по наиболее важным вопросам законодательного характера, а также государственного управления.
Лишь в 1876 г. был учрежден пост премьер-министра, позволивший выделить правительство в самостоятельный государственный орган. Однако в конституции этот орган закреплен не был. На практике же правительство было независимо от парламента, не было ответственно перед ним.
Оно назначалось и смещалось королем и являлось ответственным только перед ним.
Но даже более поздние изменения конституционного характера, предписывающие королю обязанность заслушивать при принятии решений мнение членов государственного совета, не затронули королевских прерогатив в военной сфере и сфере иностранных дел. В то время по этим вопросам король непосредственно сносился с главами соответствующих департаментов, минуя правительство. В области внешней политики права короля были даже расширены по сравнению с Формой правления 1772 г., требовавшей согласия риксдага на заключение международных договоров, тогда как по Форме правления 1809 г. этого не требовалось.
Однако вопросы войны и мира он должен был решать в Государственном совете.
Королю принадлежало право назначать на все высшие государственные посты, судей всех судов, священнослужителей высшего ранга, дипломатических и консульских представителей, начальников округов, осуществляющих управление на местах, и др. Парламент мог принимать законы по указанным вопросам только с согласия короля.
Однако в финансовой области права риксдага были довольно широкими, что объяснялось стремлением не допустить финансовых злоупотреблений со стороны короля, как это имело место ранее. В силу указанной причины финансовые акты риксдага издавались в форме постановлений, которые в отличие от законов не нуждались в королевском утверждении.
Риксдаг решал вопросы о налогах, займах, расходовании государственных средств. Для контроля за их расходованием он специально избирал ревизоров.
Под его руководством находились банк государственных сословий (теперь риксбанк) и управление национального долга. Для контроля за законностью деятельности администрации риксдаг назначал особого юридического представителя - омбудсмана10.
Половинчатость проведенных преобразований нашла свое выражение и в том, что риксдаг согласно Акту о риксдаге 1810 г. оставался сословно-представительным учреждением, состоявшим из четырех курий - от дворян, горожан, духовенства и крестьян11.
Но уже в тот период в Швеции было немало сторонников проведения реформы политической системы и, прежде всего, упразднения сословно-представительного парламента. Они понимали, что за пределами представленных в риксдаге сословий: дворянства, духовенства, городской буржуазии и сельских хозяев - остаются такие важные социальные группы, как люди недворянского происхождения, чиновники, выпускники университетов, владельцы фабрик12.
Сложность осуществления законодательной деятельности заключалась в том, что для принятия закона за него должно было проголосовать большинство не менее чем в трех куриях. Согласно Форме правления риксдаг собирался один раз в пять лет.
Если же учесть применение права королевского вето, то станет ясно, насколько была затруднена возможность изменений государственно-правовых институтов Швеции.
Сказанное является основанием для вывода о том, что в шведском варианте дуалистического режима в то время имел место явный перевес королевской власти над парламентской властью.
В отличие от Швеции парламенты Норвегии и Дании были буржуазными представительными учреждениями. Структура норвежского стортинга была довольно своеобразной. Он формировался как единый орган, но на первой же сессии четверть его состава выбиралась в верхнюю часть - лагтинг, а остальные составляли нижнюю часть - одельстинг. Имеются некоторые основания считать его в рассматриваемый нами период двухпалатным органом, так как к депутатам верхней части предъявлялись особые требования: более высокий возрастной и более высокий имущественный ценз по сравнению с депутатами нижней.
Поэтому лагтинг был более консервативной частью стортинга, чем одельстинг, и служил тормозом в отношении принятых одельстингом предложений, т. е. выполнял ту же задачу, что и верхние палаты других буржуазных парламентов.
Однако все же точнее было бы отметить своеобразие структуры парламента, поскольку отдельно в каждой из частей рассматривались только законопроекты, да и то в случае разногласий, которые не удавалось преодолеть дважды, вопрос решался на совместном заседании, где законопроект считался принятым, если за него проголосовали не менее 2/3 депутатов и где, следовательно, одельстинг имел явное численное преимущество. Все остальные вопросы решались на объединенном заседании стортинга.
Что касается самой Конституции, то в ней говорится не о двух палатах, а о двух частях стортинга.
Объем прав норвежского парламента был значительно шире, чем шведского. В отличие от шведской Конституция Норвегии не ограничила законодательных прав парламента. Парламент с самого начала признавался единственным законодательным органом страны. В Конституции Норвегии нет положений, имеющихся в других конституциях, о принадлежности законодательной власти парламенту и главе государства совместно.
Монарх считался лишь главой исполнительной власти (§ 3). Согласно § 17 Конституции король обладал правом принимать лишь постановления по вопросам торговли, таможни, ремесел, промышленности и полиции.
Они не должны были противоречить Конституции и принятым законам и нуждались в утверждении ближайшей сессией стортинга.
Основной закон предоставил стортингу большие права и в финансовой области: вводить налоги и другие повинности, определять кредиты на государственные расходы, цивильный лист короля, оклады государственных служащих, заключать займы, контролировать расходы государственных средств.
Стортинг мог привлекать к юридической ответственности министров и государственных служащих, судей Верховного суда за должностные преступления. Дело возбуждалось одельстингом (нижней частью парламента) перед Государственным судом, который включал членов Верховного суда и лагтинга (верхней части).
В целях обеспечения парламенту определенной независимости от королевской власти в Конституцию был включен § 85: Тот, кто повинуется приказу, ведущему к нарушению свободы и безопасности стортинга, признается виновным в государственной измене. Норвегия в то время была единственным государством, где королю не предоставлялось право роспуска парламента.
Стортинг мог собираться на сессии как по инициативе короля, так и по своей собственной инициативе.
Стортинг не обладал, однако, рядом прав, принадлежащих представительным учреждениям в парламентарных государствах. Правительство формировалось королем независимо от соотношения сил в стортинге, было неответственно перед ним, свободно от его контроля за своей деятельностью. Правительство довольно активно использовало право королевского вето в отношении решений парламента, стремившегося к более широкой независимости.
Следует отметить также, что стортинг был полностью отстранен от участия в решении иностранных дел.
Но шведско-норвежская уния понималась в каждой из этих стран по-разному. В ее основу были положены следующие документы: Мирный договор в Киле, Мосская конвенция и Акт об избрании королем Норвегии шведского короля, принятые в 1814 г. В этих документах компромиссы были достигнуты лишь путем таких формулировок, которые каждая сторона имела возможность трактовать по-своему. Многие пункты документов и соглашений, составляющие юридическую основу унии, были изложены настолько двусмысленно, что с самого начала они понимались по-разному.
И взгляды Швеции и Норвегии были неодинаковы14. Шведская королевская власть считала Норвегию своей собственностью, а норвежцы заявляли, что независимая Норвегия свободно соединилась со Швецией, следовательно, имела право решать сама и так, как ей заблагорассудится, свои внутренние дела и должна занимать в унии безусловно равное со Швецией место15.
При этом борьба стортинга за расширение своих реальных прав в конечном счете приводила к уступкам со стороны королевской власти.
Таким образом, в рассматриваемый период компетенция стортинга была значительно шире компетенции шведского риксдага,
Большее влияние на Данию (по сравнению с другими Скандинавскими странами) революционных событий на европейском континенте и укрепление положения датской буржуазии являлись не единственными причинами более глубоких конституционных преобразований, проведенных в этой стране. К ним прибавились и неудачная внешняя политика, завершившаяся потерей Норвегии, и обострение конфликтов с герцогствами Шлезвиг и Гольштейн, входившими в состав Датского королевства, и нежелание короля идти на осуществление политики, отвечавшей новым экономическим условиям, что вызвало резкое падение популярности королевской власти, усиление либерального движения, требовавшего широких экономических и конституционных реформ16.
Все это привело к тому, что к подготовке Конституции, принятой в 1849 г., было привлечено Учредительное собрание, настроенное весьма либерально. Указанная Конституция считалась одной из самых прогрессивных в тогдашнем мире, хотя она закрепила не парламентарную монархию, а дуалистическую, но с определенным преобладанием парламента над исполнительной властью.
Исполнительная деятельность осуществлялась королем и правительством, которое было независимо от парламента, назначалось королем и было ответственно перед ним. Но акты короля требовали при этом контрассигнатуры премьер-министра или одного из министров.
Король обладал такими средствами воздействия на ригсдаг, как право его созыва, прекращения заседаний, роспуска по своему усмотрению. Кроме того, король активно использовал право законодательной инициативы и абсолютного вето.
Конституция установила буржуазный по своей структуре, порядку формирования и деятельности парламент - ригсдаг (состоящий из двух палат - фолькетинга и ландстинга), наделенный более широкими правами, чем шведский риксдаг Фолькетинг формировался на самой демократической для того времени основе. Он избирался на основе пропорциональной избирательной системы.
Избирательное право приобрели лица мужского пола с 30 лет, не получавшие пособия по бедности и не находившиеся в услужении. Но для ландстинга, избираемого на основе двухстепенных выборов, был введен имущественный ценз и высокий возрастной ценз - 40 лет.
Ригсдаг не был ограничен в своей законодательной деятельности. Однако его финансовые права по сравнению со шведским риксдагом были уже. Это касалось и финансового контроля.
Хотя король был наделен правом издания законодательных актов, но это право он активно не использовал: все важные решения законодательного характера принимались парламентом. Несмотря на то что вопросы обороны и внешней политики целиком находились в ведении короля, ригсдаг, используя свои финансовые права, активно включался в их обсуждение. Последующая практика показала, что именно на этой почве скрещивались интересы парламента и королевской власти.
Сказанное дает основания считать, что в Дании дуализм власти принял форму преобладания законодательной власти над исполнительной.
Таким образом, во всех Скандинавских странах в первой половине XIX в. был установлен дуалистический режим, В каждой из этих стран он имел свои особенности, что позволяет говорить о разновидностях указанного режима. Такие различия предопределили разницу во времени установления в данных странах парламентаризма, а также его особенности. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::
