d9e5a92d

Роль правительств Скандинавских государств

Характеризуя парламентаризм как разделение законодательного и исполнительного труда, В.И. Ленин подчеркивал самостоятельность исполнительной власти, аппарата управления.

В отношении Скандинавских стран он писал, что конец XIX - начало XX в. отмечены для них, как и для других передовых стран, с одной стороны, медленной выработкой парламентской власти, а с другой - усовершенствованием и укреплением исполнительной власти, ее чиновничьего и военного аппарата63.
Определение роли правительства, его места в системе государственных органов при парламентарной форме правления связано прежде всего с выявлением его взаимоотношений с парламентом, его полномочий, а также дел, которые фактически оно рассматривает и решает. Если же компетенция парламента в конституциях урегулирована, хотя и не всегда достаточно полно, то правительственные правомочия практически не находят конституционного закрепления. То же самое относится и к Скандинавским странам.

Своеобразно решен данный вопрос в Швеции. В действующей Форме правления имеются две главы, посвященные правительству (5-я и 6-я). Но они лишь определяют порядок его образования, ответственность перед риксдагом и ведение правительственных дел, а не его компетенцию.

При установлении его конституционных прав важное значение имеет не основной текст Формы правления 1974 г., а ее переходные постановления и текст Формы правления 1809 г. В п. 7 Переходных постановлений указывается, что положения Формы правления 1809 г., относящиеся к королю или королевскому величеству, которые не касаются его лично либо судебных органов, в дальнейшем должны относиться к правительству. Из данного правила установлено исключение.

Суть его заключается в следующем: если вопрос должен регулироваться законом, принимавшимся ранее совместно королем и риксдагом, то он передается в компетенцию риксдага.
Из сказанного можно сделать вывод, что конституционные полномочия шведского правительства следует определять на основе анализа королевских прерогатив, закрепленных в Форме правления 1809 г. А эти прерогативы были значительными и относились к различным сферам общественной жизни.
Собственно, такой подход к установлению наиболее важных реальных правительственных прав на основе анализа королевских прерогатив (правомочий президента в Исландии) правомерен и для других Скандинавских государств, поскольку большинство прав глав государств в сфере исполнительной деятельности на практике при парламентском режиме перешло от них к правительствам. Кроме того, значительная часть полномочий правительств Скандинавских стран определяется на основе законов, а также конституционных соглашений.
Усиление роли парламента, не только юридическая, но и фактическая зависимость от него правительства не означает, что в настоящее время уже стал круг вопросов, относящихся к ведению правительства. Он увеличивается в результате усложнения стоящих перед государством задач и увеличением количества дел, которые берет на себя государство в целом.

На это обращают внимание и скандинавские авторы64.
Как верно заметил Б.А. Стародубский, к некоторым конкретно-историческим ситуациям нельзя механически применять формулу раз усиливается правительственная власть, значит уменьшается парламентская.

Усиление правительственной власти может происходить, так сказать, на собственной основе (расширение управленческих функций, увеличение аппарата) при стабильной и даже усиливающейся роли парламента65.
Увеличение объема работы в сфере государственного управления повлекло за собой быстрый рост государственного аппарата. Правительства Скандинавских стран создают новые департаменты (министерства), определяют их структуры, компетенцию и формы деятельности.

Только в Швеции перечень департаментов и принципы их деятельности устанавливаются законом.
Но помимо департаментов правительства создают множество других ведомств - управлений, бюро, контор и пр. Так, в Швеции наряду с департаментом социальных дел социальные вопросы решают управление общественного благосостояния (оно занимается вопросами взаимоотношений между профсоюзами и предпринимателями, разрешением конфликтов между ними, например при заключении трудовых соглашений и др.), управление охраны труда, ведомство государственного страхования, пенсионное управление, управление рынка труда, комиссия по трудовым конфликтам. Кроме департамента коммуникаций, этими вопросами заняты управление государственных железных дорог, генеральное почтовое управление, управление телесвязи, управление гидроэнергии, управление национальной безопасности транспорта, управление гражданской авиации и ряд других ведомств.

Только из этих двух примеров видно, как усложнилась система государственных органов данной страны. Резко возросла численность служащих государственного аппарата.
При определении компетенции правительства необходимо отметить, что имеется существенное различие между датской и норвежской системами, с одной стороны, и шведской - с другой (см. приложение 5). В первых двух странах создано строгое министерское руководство.

Оно означает, что министр (глава департамента) целиком руководит определенной отраслью управления, ему подчинены как его департамент, так и другие ведомства данной отрасли. В Швеции признается дуализм государственного управления, при котором глава департамента руководит только подчиненным ему ведомством, а другие органы управления считаются независимыми от департаментов и подчиняются непосредственно правительству. Правда, в последнее время шведские юристы отмечают, что разница между шведской и датско-норвежской системами постепенно стирается, поскольку в Швеции главы департаментов стали координировать деятельность ведомств, относящихся к данной отрасли управления66.

Правительства осуществляют также общее руководство работой начальников округов (губернаторов), в ведении которых находится местный аппарат управления и через которых они контролируют деятельность местных органов самоуправления.
К ведению правительства (формально в Дании, Норвегии и Исландии - главы государства) относится назначение на различные посты. При этом оно вправе смещать назначаемых лиц, если их посты связаны с политическим доверием.

К ним относятся: заместители министров, руководители иных ведомств, прокуратуры, начальники округов и полиции, дипломатические и консульские представители, высший и средний офицерский состав, служащие МИД. Остальные относятся к категории несменяемых: их нельзя без их согласия перемещать или увольнять в отставку до достижения пенсионного возраста.
В последние десятилетия российские политологи отмечают новую социально-политическую роль профессионального чиновничества во многих зарубежных странах. Принципы подчиненности государственной службы правительству и ее политической нейтральности в значительной мере утратили свой смысл.

Бюрократическая элита играет все более активную роль в определении политического курса правительства. Высшие чиновники, - пишет И.М.

Бунин, - перестали ограничиваться администрированием, т. е. действовать лишь в соответствии с законами, правительственными декретами и инструкциями. Они все решительнее проникают в сферу чистой политики, т. е. процесса выработки и принятия политических решений, а не только их осуществления67.
Данный процесс характерен и для Скандинавских государств, но проявляется он по-разному в каждой из этих стран. В Норвегии высшая бюрократическая элита непосредственно включается в политическую жизнь.

Она поставляет кадры партиям, парламенту, органам местного самоуправления, тем самым интегрируясь в систему принятия политических решений.
Что касается Дании и Швеции, то в них законодательно доступ в политическую элиту для профессионального чиновничества закрыт. В этих странах смена главы того или иного министерства в связи с уходом в отставку кабинета не влечет за собой кадровых перестановок и увольнений сотрудников министерств, включая начальников управлений и отделов, так как высшие государственные чиновники являются несменяемыми.

Авторы книги История Дании. XX век считают установившейся традицией лояльность государственных чиновников в отношении своего министра независимо от личных политических предпочтений этих чиновников68.

Однако практика показывает, что они довольно умело проводят свою политику при разработке законопроектов и принятии других государственных решений.
Основной костяк чиновничества составляют юристы и экономисты, выходцы из буржуазной среды. Как отмечают О. Уртмарк и Н. Окерман, несмотря на длительное пребывание у власти в Швеции социал-демократов, социальный состав чиновничества мало изменился69. О. Уртмарк обратил, например, внимание на то, что в МИД Швеции никто из служащих не являлся к тому времени членом СДРПШ.

В силу такого положения высшее чиновничество обладает значительной самостоятельностью, оказывает существенное воздействие на принимаемые правительством решения, может активно сопротивляться проведению правительственных мероприятий, неугодных профессиональной бюрократии70.
Ранее в Швеции решающее влияние на деятельность департаментов, проводимую ими политику оказывали заместитель главы департамента (государственный секретарь) и постоянный секретарь. Стремясь ослабить их влияние на работу департаментов и усилить роль министров, шведские социал-демократы в осуществленной ими реформе системы управления предусмотрели следующее изменение: секретари не должны иметь четкого распределения функций, они выступают в качестве помощников министра.

Такая система, включающая и ряд других изменений, получила название интегрированная организация71.
При всем значении прав правительства в управлении административным аппаратом довольно ярко проявляется узурпация большей части правительственных полномочий именно этим аппаратом. Данный факт признают и ученые-юристы.

Точно так же, как законодательные собрания, не располагающие техническими средствами прибегать к помощи органов или экспертов, которые не принадлежат к парламенту, оказались перед фактом уменьшения своей законодательной инициативы, многочисленность правительственных задач и сложность подготовительной законодательной работы не позволяют во всех рассматриваемых странах решать по существу вопросы в ходе коротких и относительно редких заседаний Совета министров72.


Этот общий принцип эволюции полномочий Совета министров, - замечает Фюзийе, - имеет, однако, на практике различия в его применении. Так, министерское руководство, очень развитое в Дании, в отличие от Швеции, позволяет не выносить на Совет министров важные категории вопросов73.

После вступления в силу новой Конституции Швеции правительству предоставлено право передавать часть вопросов, входящих в его компетенцию, в ведение глав департаментов и других ведомств, и их решения по таким вопросам не нуждаются в его одобрении.
Передача дел от социал-демократических правительств буржуазному государственному аппарату выгодна правящим силам общества, так как определенным образом подобранный состав чиновничества - выходцев из среды буржуазии и интеллигенции - дает возможность более эффективно воздействовать на решение вопросов в выгодном для этих сил направлении.
Государственный аппарат не только играет важную роль в управлении, но и подготавливает проект государственного бюджета и большинство законопроектов, которые правительство вносит на рассмотрение парламента. Д. Артер отмечает, что чиновничество создало систему опеки, которая позволяет ему активно влиять на парламент74.
В компетенцию правительства входит право издания нормативных актов и актов индивидуального распорядительства. Его нормотворческая деятельность включает: подготовку законопроектов и бюджета, направляемых в парламент; издание предписаний, связанных с исполнением законов; издание постановлений по вопросам, входящим в собственную компетенцию правительства; издание правовых норм по вопросам, переданным парламентом правительству.
При оценке этой группы прав правительства следует иметь в виду, что делегирование скандинавскими парламентами своих законодательных прав правительствам не получило в конституционной практике широкого распространения. Кроме того, значительная детализация вопросов, регулируемых законами, не предоставляет исполнительной власти простора для нормотворческой деятельности.

В Швеции, как уже указывалось ранее, риксдаг может путем принятия закона регулировать отношения и в тех областях, которые относятся к собственной компетенции правительства.
Вне рамок, установленных законами, правительства могут издавать постановления об организации и деятельности органов управления, строительстве, работе средств транспорта и других коммуникаций, общественного порядка, организации здравоохранения и фармацевтики и ряду других. Наибольший объем правительственной деятельности составляют экономические и социальные дела, вопросы внутренней и внешней политики. Если проанализировать деятельность скандинавских правительств после Второй мировой войны, то можно обнаружить значительную преемственность проводимой ими политики, особенно в экономической области. Она не менялась резко, несмотря на то, что правительства формировались различными политическими партиями либо коалициями партий75.

Изменения в характере проводимых правительствами мероприятий можно объяснить не сменой партий у власти, а теми или иными изменениями в политическом и экономическом развитии, в международной обстановке76.
Хотя социал-демократические партии провозгласили особый скандинавский путь к социализму, они, находясь у власти, не покушались на частную собственность. Как отметил итальянский журнал Эуропео в отношении СДРПШ, некоторые ограничения в области собственности, вводившиеся социал-демократическим правительством, ударяли не столько по крупному капиталу, сколько по мелким и средним предпринимателям, неспособным включиться в игру системы и, следовательно, обреченным на гибель77.
Правительства социал-демократов и буржуазные правительства стремились создавать необходимые условия для достижения наибольшей эффективности различных отраслей хозяйства, повышения конкурентоспособности скандинавских товаров на внешнем рынке, экспорта капитала, для развития отсталых регионов своих стран в связи с использованием новых сырьевых ресурсов и обеспечением занятости населения. Деятельность скандинавских правительств была направлена на усиление концентрации капитала как в городе, так и в деревне, на укрепление позиций финансового капитала.
Бурная перестройка капиталистической экономики, изменения в инфраструктуре хозяйства, топливно-энергетической отрасли, появление многих новых отраслей производства, выявившаяся в связи с этим диспропорция между отраслями потребовали серьезных мер для рационализации капиталистического хозяйства, приспособления его к происшедшим структурным сдвигам.
В целях укрепления экономики социал-демократические правительства Скандинавских стран проводили разнообразные мероприятия, в том числе экономическое программирование. Для выполнения экономических программ частным сектором экономики правительства используют различные формы поощрения монополий и отдельных предприятий.

Так, средства, перечисленные в инвестиционные фонды и расходуемые с разрешения правительства, освобождаются от налогов. Правительства всячески поощряют структурную рационализацию экономики в целях совершенствования всего хозяйства, выделяя ссуды крупным концернам и трестам, освобождая их на определенное время от налогообложения, предоставляя выгодные государственные заказы, а также услуги по льготным ценам.
Одновременно такая рационализация ударяла по малообеспеченным слоям населения, так как в результате закрытия нерентабельных производств часть рабочих оставались безработными и сводились на нет завоевания, доставшиеся в результате упорной борьбы. Многие рабочие были вынуждены поступать на новые места с худшими условиями труда и заработной платы.
В последние годы усилия скандинавских правительств были направлены на преодоление кризисных явлений в экономике, борьбу с инфляцией и ростом безработицы. Но это приводило к замораживанию заработной платы при одновременном росте цен, уменьшению социальной помощи населению и другим последствиям того же рода.
Тактики, выработанной социал-демократическими правительствами, придерживаются и приходящие к власти буржуазные партии. Как отметил П. Денчик, политическая линия пришедших к руководству страной в 1976 г. и 1979 г. сначала либерально-консервативного, а затем либерального правительств меньшинства продемонстрировала отсутствие сколько-нибудь явственных различий между принципиальными установками буржуазных партий и социал-демократов прежде всего в области экономики78.

Больше того, кризисная ситуация заставляет буржуазные правительства не только сохранять, но и значительно шире использовать методы государственного регулирования экономики, применяемые социал-демократами.
Правительства Скандинавских стран активно вмешиваются в отношения между трудом и капиталом. Через третейские суды (суды по трудовым конфликтам) они нередко прибегают к принудительному урегулированию трудовых конфликтов, стремясь добиваться от профсоюзов отказа от требований, против которых возражают объединения предпринимателей.
В 1982-1988 гг. в период пребывания у власти правительство блока буржуазных партий Дании провело через парламент законы, еще более ограничивавшие право на забастовки, дававшие возможность налагать на профсоюзы крупные штрафы за проведение незаконных забастовок, расширявшие права полиции по отношению к забастовщикам. Когда забастовочная борьба принимает крупные размеры или затяжной характер, правительства вносят в парламенты законопроекты о прекращении ее в принудительном порядке. Лишь в очень редких случаях они принимают сторону рабочих, если поведение предпринимателей вызывает особо острое возмущение трудящихся.

Так, когда в марте 1966 г. объединение предпринимателей Швеции объявило локаут в отношении 700 тыс. рабочих, социал-демократическое правительство Т. Эрландера приняло некоторые меры, но только лишь для отсрочки локаута.
Наибольшие различия в политике буржуазных и социал-демократических правительств имеют место в социальной области. Под давлением трудящихся и их профсоюзов, из опасения потерять их поддержку социал-демократические правительства провели через парламенты широкие социальные реформы, существенно облегчающие положение трудящихся.

Монополистический капитал вследствие чрезвычайно высокой интенсификации труда и больших прибылей, получаемых в результате этого, а также эксплуатации иностранных рабочих, обладает немалыми возможностями для широкого социального маневра. В силу этого он идет на уступки в социальном обеспечении и социальном страховании, жилищном законодательстве и др. И все-таки наибольшие средства в государственные социальные фонды поступают в результате чрезвычайно высокого налогообложения трудящихся.

Это вызывает их естественное недовольство, чем и пользуются буржуазные партии, переманивая на свою сторону недовольных в периоды избирательных кампаний. Особенно это характерно для 90-х годов XX столетия.
Тем не менее в период пребывания у власти буржуазные правительства стремятся уменьшить социальные завоевания трудящихся. Так, в Швеции по предложению буржуазных кабинетов (1976-1982 гг.) были приняты законы, отменявшие замораживание цен и меры по борьбе с безработицей, увеличивавшие количество неоплачиваемых по болезни дней и т. д.
Особенно преуспело в этом датское буржуазное правительство П. Шлютера (1982-1986 гг.). Оно повело линию на увеличение налогообложения товаров первой необходимости, отказ от ограничения роста цен, увеличение взносов трудящихся в социальные фонды, на отказ от принципа свободного заключения коллективных договоров, введя двухпроцентный потолок на рост заработной платы. В печати отмечалось, что из-за проводимой правительством Шлютера политики около 20 % взрослого населения были вынуждены жить на социальные пособия. И только резкий подъем забастовочного движения вынудил правительство отказаться от дальнейших шагов в этом направлении.

Позже буржуазные кабинеты смягчили свою позицию по социальным вопросам, понимая опасность отхода от тех завоеваний, которыми гордятся скандинавы и от которых они не хотят отказываться. Так, на образование детей и взрослых, здравоохранение, жилищное государственное и коммунальное строительство, выплату детских пособий и другие социальные льготы в проектах государственных бюджетов Скандинавских стран предусматривается обычно до 1/3 ассигнований.

Около половины расходов органов местного самоуправления на социальную сферу покрывается из государственного бюджета.
Важной областью правительственной деятельности являются иностранные дела. Большинство прав, формально закрепленных за главами государств, фактически уже давно перешло к правительству.

Только в Швеции они и по Конституции входят в компетенцию правительства. В этой области правительства регулируют отношения с другими государствами, руководят внешней политикой, работой своих представительств за рубежом, регулируют внешнюю торговлю, заключают международные договоры и соглашения и т. д.
Швеции во время войны удалось сохранить традиционный нейтралитет, вследствие чего она не только не испытала серьезных потерь, но и смогла укрепить свои экономические и политические позиции. Поэтому правительство Швеции проводило более самостоятельную политику, чем правительства других Скандинавских стран. Оно подтверждало политику свободы от союзов в мирное время при сохранении нейтралитета во время войны, придерживалось курса на укрепление мира и международной безопасности. Важное значение правительства Скандинавии придают деятельности ООН, развитию северного сотрудничества.

Они постоянно заявляют о необходимости устранения конфликтов дипломатическими средствами, предлагая свои услуги для этой цели, большое внимание уделяют сотрудничеству в области охраны окружающей среды.
Внешняя политика правительств других Скандинавских стран носит двойственный характер. В значительной мере она определяется их участием в замкнутых группировках. Участие Дании и Норвегии в НАТО рассматривается как краеугольный камень их внешней политики.

Большое влияние на внешнюю политику Дании и Швеции оказывает их участие в ЕС, которое существенно ограничивает их национальный суверенитет.
В то же время правительства Скандинавских стран выступают за справедливое урегулирование региональных конфликтов, высказываются против реакционных режимов, выдвигают предложения, направленные на ослабление международной напряженности, превращение севера Европы в зону, свободную от ядерного оружия, активно содействуют укреплению северного сотрудничества, повышению эффективности деятельности Северного совета. Все наиболее важные мероприятия в этой области правительства согласовывают с соответствующими комиссиями (комитетами) парламентов, которые осуществляют за ними действенный контроль.
К компетенции правительств относятся также вопросы обороны, а в Швеции и некоторые судебные функции (например, помилование). Они должны заботиться о том, чтобы глава государства реально выполнял свои функции, дают согласие на его поездки за границу, принимают меры, если глава государства не может осуществлять свои полномочия, чтобы вместо него назначался регент или регентский совет.

Правительству принадлежат также и некоторые другие права.
Таким образом, можно подчеркнуть, что в Скандинавских странах произошла передача функций главы государства правительству. Но круг вопросов, которые оно решает, расширился также и вследствие общего увеличения объема государственной деятельности, усложнения стоящих перед государством задач. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::



Содержание раздела