pravo-znanie.ru информация от партнеров         d9e5a92d

Регламент стортинга

Фаллесен. - И датскому правительству пришлось обратиться к остальным 11 членам ЕС с просьбой о выполнении этих требований, после того как на референдуме в июне 1992 года датчане проголосовали против Маастрихта31.
Однако к негативной позиции по отношению к правительству в настоящее время не всегда прибегают, так как политическая ответственность правительства перед парламентом введена во всех Скандинавских странах. При этом не требуется, чтобы правительство получало доверие со стороны парламента.

Оно может действовать, пока представительный орган не примет по отношению к нему специальной резолюции недоверия (порицания). Такая резолюция вносится депутатом, если ее поддерживают не менее 10 других депутатов (Норвегия) или не менее 1/10 части риксдагсменов (Швеция).

Основанием является либо обсуждение политики правительства, его отчетов, рекомендации специальных комиссий в парламенте (в Швеции, например, конституционной комиссии), либо результаты дебатов в связи с депутатским запросом кабинету или отдельному министру или его ответом.
Норвежский юрист Ф. Кастберг писал о значении политической ответственности правительства перед стортингом следующее: Парламентская система, или парламентаризм, является тем государственным строем, при котором король должен выбирать себе советников (имеются в виду министры. - М.М.) среди лиц, согласие на назначение которых дает наше представительное собрание, а кабинет министров (министерство, правительство), как это принято в странах с парламентским правлением, обязан подать в отставку, если парламент выражает ему недоверие путем принятия соответствующего решения32.
Если в Норвегии обязанность кабинета уйти в отставку вытекала из невозможности противопоставить резолюции порицания роспуск стортинга, то в других Скандинавских странах правительство может принять альтернативное решение - о досрочном роспуске парламента. Правда, эти рычаги воздействия парламента и правительства друг на друга на практике использовались крайне редко. После 1905 г. в Норвегии такие резолюции принимались в 1928 г. в отношении кабинета Хорнеруда, а в 1963 г. - кабинета Герхардсена.

Обычно же внесенные в парламент резолюции порицания не получали во время голосования на пленарном заседании стортинга необходимого большинства голосов.
В Швеции после принятия новой Конституции резолюции порицания не применялись ни разу, редко к ним прибегают и в парламентах других Скандинавских стран. Следует, однако, сказать, что, хотя парламенты редко выражают недоверие своим правительствам, резолюции порицания вносятся время от времени фракциями оппозиционных партий. И правительства всегда знают, что у представительного органа страны имеется в руках такое средство, которое он может пустить в ход.

В Дании в 1974 г. только в мае и сентябре было внесено пять таких резолюций. Тем не менее они не собрали необходимого большинства голосов, и кабинет сумел остаться у власти, несмотря на то что фолькетинг отклонил все финансовые законопроекты, которые кабинет считал важнейшей частью своей программы.
Обычно же правительства Скандинавских стран не доводят дело до поражения в парламентах. Они либо уходят в отставку сами, либо вносят изменения в свою политику, либо предлагают главе государства распустить парламент.

В большинстве случаев, когда возникает правительственный кризис, премьер-министр подает прошение об отставке кабинета.
Г. Хансен называет несколько причин ухода правительства Норвегии в отставку:
во-первых, при принятии предложения о резолюции недоверия правительству;
во-вторых, когда такая резолюция вносится после рассмотрения в стортинге ответа на интерпелляцию;
в-третьих, при негативной позиции большинства в стортинге;
в-четвертых, когда после очередных выборов - правившая партия или блок партий не получил поддержки избирателей, уменьшилось их представительство в стортинге;
в-пятых, по иным причинам, вызвавшим правительственный кризис;
в-шестых, при выражении недоверия отдельному члену кабинета, которое приводит к солидарной ответственности всего кабинета33.
Формально парламент может выразить недоверие всему кабинету, премьер-министру или отдельному министру. Но на практике уже давно действует министерская солидарность, поэтому при выражении недоверия министру кабинет рассматривает его как недоверие всему правительству с вытекающими из этого последствиями.
Заявление об отставке может сопровождаться поручением главы государства (в Швеции тальмана) определенному лицу сформировать новый кабинет. Но когда процедура формирования кабинета задерживается, то. старый рассматривается как служебный и не может на это время осуществлять политические функции, он выполняет только рутинные, текущие дела.
Правительства Скандинавских государств почти не прибегают для оказания давления на парламенты к постановке вопроса о доверии, даже когда вносят пакет законопроектов для выполнения основной части своей программы. Французские ученые М. Прело и Р. Фюзийе называют такой тип взаимоотношений парламентов и правительств в Скандинавских странах негативным парламентаризмом34.
А О. Нюман считает даже, что негативный парламентаризм проявляется в Швеции и в порядке назначения премьер-министра (Введение в шведское право. С. 59). Однако такое утверждение можно было бы еще понять до принятия Формы правления 1974 г., когда премьер-министра назначал король и было достаточно, чтобы парламент относился к правительству терпимо.

Теперь же кандидатура премьер-министра нуждается в прямом одобрении риксдага. Видимо, такая позиция О. Нюмана основана на положении Конституции, которая установила, что кандидат в премьер-министры считается избранным, если против него не выступит большинство риксдагсменов.

Совершенно ясно одно: если депутаты воздерживаются от голосования, то все равно их голоса будут считаться поддержкой данной кандидатуры.
При этом М. Прело полагает, что существующая форма ответственности осложнена еще одним моментом: Главное в скандинавской модели состоит в том, что правительство, которое обязано уйти в отставку, должно иметь свою замену, что, возможно, предусматривает другое правительство. Это приводит нас к понятию конструктивного вотума недоверия в соответствии с новой терминологией конституционного права.

По такой системе (действующей, например, в ФРГ), канцлер может быть свергнут только тогда, когда ему назначена замена. Бесспорно, условия в странах Северной Европы не столь резко очерчены, но идея аналогична35.
Многие скандинавские юристы справедливо отрицают наличие конструктивного вотума недоверия в своих парламентах36. Это не подтверждается ни конституционными нормами, ни практикой.

Так, согласно § 8 главы 6 Формы правления при уходе в отставку прежнее правительство остается на своем посту до сформирования нового. При конструктивном вотуме недоверия в этом нет необходимости, так как новый премьер-министр назначается сразу же.

Отмечая различия указанного института в ФРГ и Скандинавских странах, К. Хессе по отношению к последним говорит о деструктивном вотуме недоверия37. Но, как уже отмечалось выше, практика таких вотумов ничтожна, хотя и не исключена.

Характерный для этих стран консенсус выражается в политике компромиссов по основным экономическим и политическим вопросам между социал-демократическими и буржуазными партиями. Еще до внесения законопроектов в парламент к их разработке и согласованию спорных вопросов привлекаются представители оппозиции.

Кроме того, отклонение правительственных предложений или принятие нежелательных для правительства решений не рассматривается как вотум недоверия (отказ в доверии). Оно подчиняется воле парламента.
Политолог Ф. Кастлер считает характерным для Скандинавских стран корпоративный плюрализм, заключающийся в институционализации механизмов сотрудничества между организованными общественными интересами, между партиями, представляющими различные социальные группы. Правительственные партии обычно не навязывают своих решений оппозиции, а стремятся к сближению точек зрения38.

Так, когда в 1986 г. на смену буржуазному правительству К. Виллока пришло правительство Норвежской рабочей партии во главе с Г.-Х. Брундтланд, оно провело через стортинг ту же финансовую программу, которую предлагало буржуазное правительство.
Тем не менее в последнее время стали наблюдаться разногласия между буржуазными и левыми партиями по ряду экономических, социальных и внешнеполитических проблем39.
Одним из вопросов о взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти является вопрос о парламентском контроле за деятельностью правительства.
Характерная в течение длительного послевоенного периода для некоторых современных западных государств тенденция к сужению роли парламентов в пользу правительства нашла свое отражение и в уменьшении использования традиционных форм контроля парламента за правительством40. Однако в последние десятилетия (70-90-е годы) можно заметить обратную тенденцию, что характерно и для Скандинавских государств. Американский государствовед Н. Орнстин писал в 1991 г., что как в парламентской, так и в президентской системе законодательный орган должен быть противовесом исполнительной власти. Ни одно правительственное учреждение не может быть бесконтрольно.

Отчетность перед общественностью - это важнейший элемент демократии. Так, комитеты палаты общин британского парламента контролируют деятельность учреждений исполнительной власти и работающих в них государственных служащих. Они отвечают за то, чтобы не допускать нарушений, скандалов, злоупотреблений и не давать защищенным своим должностным положением государственным чиновникам проявлять в работе небрежность, неаккуратность и заносчивость.

Комитеты конгресса США занимаются тем же самым, но с бóльшим рвением41. И хотя нередко желаемое выдается за действительное, сама по себе постановка вопроса имеет немаловажное значение.
В Скандинавских государствах реально используются различные формы парламентского контроля. А в новой Форме правления даже имеется глава Контрольная власть, закрепляющая наряду с другими главами разнообразные формы контроля парламента за правительством.

Такое положение объясняется стремлением буржуазных партий не предоставлять широкой свободы действий для социал-демократических правительств, которые чаще всего формируют однопартийные кабинеты. Однако, когда у власти находятся буржуазные партии, парламентский контроль используют левые партии.


Одной из форм контроля являются дебаты по правительственным бюллетеням и отчетам о внутренней и внешней политике правительства. Отчетность правительства перед парламентом закреплена только в Конституции Дании и Акте о риксдаге Швеции, но фактически она требуется во всех Скандинавских странах.
Прения по бюллетеням и отчетам правительств занимают довольно значительное время в работе скандинавских парламентов, особенно в последнее время в связи с трудностями решения экономических и социальных проблем. Они могут заканчиваться принятием резолюции порицания правительству.

Но, как уже отмечалось, в Скандинавских странах такие резолюции давно уже не принимались.
При оценке значения данной формы контроля необходимо условно разделить вопрос на две части. Обсуждение внутриполитической деятельности правительства обычно бывает обстоятельным и дает значительный материал для критики.

В указанной области контроль парламента и его влияние на правительство существенны. Сказанное особенно характерно в отношении социальной и экономической политики.
Во внешнеполитической деятельности правительства дело обстоит сложнее. Даже во время предвыборных кампаний буржуазные и социал-демократические партии обычно договариваются между собой не касаться острых проблем.

Большинство из них вообще не выносятся на сессии. Формальным предлогом для ограничения круга международных вопросов, рассматриваемых парламентом, является ссылка на секретность многих из них, их значительную сложность, на то, что народные представители придерживаются различных точек зрения, которые трудно согласовать.

Действительной причиной является нежелание правящих кругов делать достоянием гласности отдельные стороны своей внешнеполитической деятельности, которые могут не получить одобрения широкой общественности.
В Швеции для согласования позиций буржуазных партий и СДРПШ по внешней политике проводятся неофициальные конференции их партийных лидеров. На них присутствуют премьер-министр и некоторые министры. Именно здесь и вырабатывается единая внешняя политика.

Смысл такой практики раскрыт Н. Андрéном: Эта, - писал он, - очень удачная тенденция в направлении своеобразного коалиционного управления внешними делами может быть применена для того, чтобы тормозить эффект парламентских дебатов по вопросам внешней политики42.
В последнее время и в этой области наблюдаются изменения. Все чаще вопросы внешней политики стали обсуждаться на сессиях в связи с чрезвычайной важностью проблем укрепления мира и международной безопасности, а также разногласиями в подходе к экономической и политической интеграции.
Свои контрольные полномочия парламент осуществляет на сессиях и при обсуждении отчета об исполнении государственного бюджета, к которому прилагается заключение финансовых ревизоров. Поскольку бюджетное регулирование затрагивает фактически все стороны управления, то бюджетный контроль выходит далеко за рамки чисто финансовых вопросов.
Парламенты контролируют деятельность правительств и в сфере исполнения законов и других своих решений. Так, Верховный суд Норвегии в 1983 г. установил, что стортинг может давать указания или издавать инструкции правительству и администрации по поводу применения закона, признавая при этом, что он не может вмешиваться в решение какого-либо конкретного дела. Таким образом, стортинг определяет свою позицию по общим вопросам, связанным с нормативным регулированием.

Еще ранее, в 1970 г., внешнеполитический и конституционный комитет стортинга определил, что стортинг может давать инструкции правительству в отношении его позиции по исполнению законов. А. Фрихаген в связи с этим указывал на трудности увязывать принципы парламентаризма с разграничением функций конституционных властей43.
Формой контроля, осуществляемого на сессиях, являются депутатские запросы. Ряд государствоведов считают, что только один из видов запросов может рассматриваться как форма парламентского контроля - интерпелляция.

Вопросы же используются лишь в целях получения информации либо разъяснения по делу.
Для Швеции такое утверждение является совершенно правильным. Акт о риксдаге прямо указывает, что интерпелляция вносится по делу, имеющему большой интерес (§ 1 главы 6). После ответа на интерпелляцию разворачиваются прения, которые могут быть завершены принятием резолюции порицания правительству. Ответы на простой вопрос к таким последствиям привести не могут.

В других Скандинавских странах на практике не проводится четкая грань между двумя указанными видами запросов. Поэтому, когда простой вопрос имеет важное значение, парламент вправе принять решение о проведении прений по нему, что не исключает возможности постановки вопроса о доверии правительству44.
Интерпелляции предоставляют оппозиционным партиям широкую возможность для критики тех или иных направлений правительственной политики и могут даже приводить к отставке министров без применения к ним резолюции порицания, как это имело, например, место в 1986 г. в Дании и Исландии. Но инициаторами интерпелляций иногда выступали и депутаты от правящих партий, что объясняется неоднородностью их состава, различием интересов входящих в них групп, непрочностью некоторых правительственных коалиций.
Скандинавские ученые отмечают важное значение запросов в работе парламентов и их постоянный рост45, что является показателем эффективности данной формы контроля и активности депутатов. Парламентская процедура дает возможность министрам игнорировать под разными предлогами неугодные им запросы.

Если интерпелляция касается внешней политики, то таким предлогом чаще всего является ссылка на секретность дела, а иногда и на неподготовленность решения.
Стремление правящих кругов Скандинавских стран всемерно ограничить обсуждение наиболее острых вопросов на сессиях и в то же время их желание держать под постоянным наблюдением деятельность правительства, особенно когда у власти находятся социал-демократы, привели к сосредоточению центра тяжести парламентского контроля в более узких по своему составу парламентских коллегиях.
Текущий контроль за всеми направлениями правительственной деятельности в Швеции находится в руках конституционной комиссии риксдага. В соответствии с § 1 главы 12 Формы правления эта комиссия должна проверять исполнение министрами своих служебных обязанностей и ведение правительственных дел.

Комиссия имеет право истребовать с этой целью протоколы, относящиеся к решению правительственных дел, и документы, касающиеся этих дел. Любая другая комиссия и член риксдага могут поставить перед конституционной комиссией в письменной форме вопрос об исполнении министрами служебных обязанностей и ведении правительственных дел.

При этом указанной комиссии вменяется в обязанность делать представления риксдагу не реже одного раза в год обо всем, что она считает заслуживающим его внимания.
Через образуемую в ее составе делегацию по делам омбудсманов конституционная комиссия получает сведения о различных нарушениях законности в деятельности администрации и может делать соответствующие представления риксдагу. Комиссия вправе ставить перед парламентом вопрос о политической ответственности всего правительства или отдельных глав департаментов.
Стремление к усилению контроля за деятельностью правительства и его администрации со стороны стортинга привело к созданию в 1993 г. постоянного комитета всего парламента - контрольного и конституционного комитета. До этого функции постоянного контроля за правительством Норвегии осуществлял протокольный комитет одельстинга.
В соответствии с регламентом стортинга (п. 7 § 12) контрольному и конституционному комитету вменяется в обязанность знакомиться с протоколами и другими документами Государственного совета (правительства), с замечаниями ревизоров стортинга по финансовым делам правительства, с докладами ревизоров и деятельностью Государственного ревизионного ведомства по финансовой проверке администрации и всего правительства, ежегодными заявлениями и сообщениями, а также отчетами правительства, заявлениями в стортинг частных лиц по поводу незаконных действий администрации и т. д. Контрольный и конституционный комитет доводит до стортинга результаты своих проверок и вносит предложения о том, какие меры он рекомендует принять для устранения обнаруженных недостатков. Помимо контрольного и конституционного комитета контроль за правительством вправе осуществлять и протокольный комитет одельстинга.

Он не является постоянным, а создается по мере необходимости.
Постоянный комитет стортинга по обороне рассматривает все дела, касающиеся деятельности правительства и главы департамента обороны в данной сфере. Через омбудсмана по обороне и комитет омбудсмана по вопросам повинности военнообязанных комитет стортинга по обороне знакомится с соблюдением прав граждан - военнослужащих, гражданских лиц, работающих в сфере обороны, и призывников.
Выше уже показывалось значение внешнеполитических комиссий (комитетов) парламентов по контролю за ведением правительствами иностранных дел, их экономической и внешнеторговой политикой, оказанием помощи развивающимся странам, за северным сотрудничеством.
В Норвегии внешнеполитический комитет для консультаций с правительством по наиболее важным вопросам внешней политики, отношений с ЕС, международных отношений может созываться в расширенном составе. В него в таком случае входят президент стортинга, члены комитета обороны и 11 лидеров парламентских фракций (§ 13-а регламента стортинга).
Парламент Дании может использовать для контроля за правительством и его администрацией такую форму, как следственные и ревизионные комиссии. Обычно они создавались для решения вопросов большого общественного значения. По результатам расследования в фолькетинге проводятся прения, которые могут заканчиваться принятием резолюции порицания правительству или отдельным министрам.

Надо, однако, сказать, что в практике Дании такие комиссии создавались довольно редко, хотя их деятельность вызывала большой общественный резонанс, так как нередко вскрывала серьезные негативные факты в работе правительства и его администрации.
Формально считается, что ревизоры парламента контролируют лишь финансовую сторону работы правительства и всех административных ведомств. Но фактически контроль ревизоров охватывает самые разные стороны их деятельности, потому что вся она тем или иным образом связана с государственными расходами46. Так, Форма правления Швеции 1974 г. установила: Риксдаг избирает из своего состава ревизоров для проверки государственной деятельности.

Риксдаг может принять решение о том, что эта проверка должна охватывать и иную деятельность... Ревизоры могут согласно положениям закона истребовать необходимые для проверки документы, сведения и заключения (§ 7 главы 12). Все конституции Скандинавских стран закрепили значительную роль парламентских ревизоров. Хотя они избираются парламентами из среды депутатов, ими бывают, как правило, опытные специалисты.

Поэтому их контроль является достаточно эффективным.
Некоторые юристы, недостаточно хорошо знакомые со спецификой государственного права Скандинавских стран, склонны считать институт омбудсманов также формой парламентского контроля за деятельностью правительства. Однако это не так.

Проверка, проводимая омбудсманами, не касается правительства. Она затрагивает администрацию и только вопросы законности в их действиях.
В каждой из Скандинавских стран выработаны и другие формы контроля парламента за деятельностью правительства и его администрации. Все они в совокупности предоставляют представительным органам власти широкие возможности для проверки правительственной деятельности и оказания на нее соответствующего влияния.

И такие возможности парламенты эффективно используют.
В связи с этим И. Анденес отмечает, что хотя Конституция Норвегии построила систему государственных органов на принципе разделения власти между стортингом и королем, на практике же если правительство вступает в конфликт со стортингом, оно вынуждено подумать об уходе в отставку. Но и при решении текущих дел большинство в стортинге, как правило, руководит правительством путем выражения ему своей собственной воли.

Власть в современной конституционной системе сосредоточена в руках стортинга47.
Зарубежные юристы и политологи стремятся изобразить парламентский контроль как яркое проявление демократии, средство воздействия народных масс через своих депутатов на деятельность правительства48. Нельзя, конечно, отрицать, что такие формы контроля, как дебаты на сессиях по правительственным отчетам и программам действий, интерпелляции и другие, используются прогрессивными силами для разоблачения антидемократических действий правящих кругов этих стран.

Но эффективность указанных форм воздействия на правительства зависит от того, в чьих руках они находятся.
Воздействие представительных органов не исчерпывается формированием правительств на основе соотношения сил в парламентах, ответственностью перед ними правительств и различными формами парламентского контроля. По ряду вопросов правительство не может действовать без согласия парламента. Такое согласие прежде всего необходимо для взимания налогов и сборов, расходования государственных средств и заключения займов.

Правительство не может самостоятельно осуществлять эти действия, даже если бюджет не принимается до начала финансового года. В этом случае в парламент должен быть внесен проект временных кредитов.

В Швеции по поручению риксдага такой проект вправе утвердить его финансовая комиссия.
Принятые парламентами законы определяют принципы распоряжения государственной собственностью. В соответствии с ними определенные меры, касающиеся этой собственности, правительство может осуществлять только с разрешения парламента.
Особое значение имеет также согласие парламентов или их органов для проведения правительственных мер в области внешней политики и обороны. Это касается заключения и денонсации тех международных договоров, которые затрагивают проблемы, входящие в компетенцию парламентов, а также имеющих важное значение действий, могущих ограничить суверенитет государства на его территории, а также использования вооруженных сил против иностранного государства, размещения иностранных вооруженных сил на территории Скандинавского государства и некоторых других действий правительства.

Как уже отмечалось, правительства не могут осуществлять важные решения и проводить мероприятия в области внешней политики, не получив на это предварительного согласия соответствующих органов парламентов - их постоянных комиссий (комитетов), а в Швеции - внешнеполитического комитета, образуемого риксдагом.
Таким образом, при определении прав скандинавских парламентов по отношению к правительствам можно выделить пять групп таких прав:
1) формирование правительства в соответствии с волей парламентского большинства;
2) увольнение правительства в отставку путем принятия резолюции недоверия (порицания);
3) применение процедуры импичмента в отношении членов правительства;
4) контроль за правительственной деятельностью;
5) дача согласия на определенные правительственные действия. Выступая за дальнейшее повышение роли парламента, Рабочая партия - коммунисты Швеции указывала на то, что демократическое общество требует укрепления и усиления положения риксдага как высшего государственного органа. Риксдаг, по ее мнению, должен иметь возможность для прямого вмешательства в государственное управление, экономику, внешнюю торговлю.

Должны быть осуществлены демократические реформы государственного аппарата, а риксдагу необходимо предоставить право и возможность контроля за осуществлением всех своих решений49. На практике все рабочие партии выступают за расширение форм контроля парламента за деятельностью правительства и его администрации. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::



Содержание раздела