Принципы парламентаризма
Несмотря на ограничение роли парламента в большинстве современных государств, наука в целом продолжает провозглашать идеи парламентаризма, хотя и в измененном виде. Пропаганда парламентаризма как одного из элементов демократии служит внутриполитическим целям и используется на международной арене с целью доказать демократизм государственного строя соответствующей страны.
Английские политические деятели стремятся поставить идеи парламентаризма также и на службу укрепления связей со странами Британского Содружества.
При исследовании взглядов большинства ученых на понятие и сущность парламентаризма приходится, однако, констатировать, что многие из них даже не пытаются дать его определение и вскрыть его сущность и принципы. Они ограничиваются указанием на отдельные его проявления, рассматриваемые ими как важнейшие принципы парламентаризма.
Так, С.А. Егоров и М.А.
Никифоров в статье Конгресс США, признавая, что американская политическая система не знает таких классических институтов европейского парламентаризма, как роспуск парламента главой государства и парламентская ответственность правительства, склонны, однако, говорить о парламентаризме в США на том основании, что конгресс обладает реальными полномочиями по контролю за президентом и федеральной исполнительной властью в целом. Эти полномочия выражаются в контрольной и расследовательской деятельности комитетов и подкомитетов его палат.
Хотя они не содержатся в Конституции США, они могут все же считаться подразумевающимися полномочиями126.
Естественно, что при таком подходе не представляется возможным выявить его сущность. Причем различные ученые выделяют неодинаковые принципы.
Кроме того, отсутствие тех или иных принципов парламентаризма, как правило, они не принимают во внимание в качестве доказательства отсутствия в указанных странах парламентаризма. Так, признавался парламентаризм в Швеции в то время, когда в ней не применялся принцип политической ответственности.
Интересна в этом отношении позиция шведского ученого фон Сюдова. Суммируя взгляды фон Бейта и Вернея, которые утверждали, что парламентаризм является более совершенной системой по сравнению с президентской, он выделяет следующие характерные черты парламентаризма по сравнению с президентским режимом. Для него характерно, что:
во-первых, представительство находит свое выражение в самом парламенте и охватывает собой также правительственную власть;
во-вторых, исполнительная власть разделена между главой государства и правительством;
в-третьих, глава государства назначает главу правительства, а правительство является коллективным органом;
в-четвертых, именно глава правительства, а не глава государства назначает министров;
в-пятых, министры могут быть членами парламента и не теряют свой мандат в представительном органе;
в-шестых, правительство несет политическую ответственность перед представительным органом, а не только юридическую перед конституцией;
в-седьмых, именно глава правительства рекомендует главе государства распустить парламент и назначить досрочные выборы, чего не может сделать глава государства при президентском режиме;
в-восьмых, руководство государством разделено между парламентом и правительством, которые не противостоят друг другу, в то время как при президентском режиме проведено четкое разделение властей; в-девятых, при парламентаризме правительство как коллегиальный орган лишь опосредованно отвечает перед избирателями, в то время как при президентском режиме исполнительная власть напрямую ответственна перед избирателями.
И наконец, фон Сюдов выделяет такую важную черту парламентаризма, как высшая (центральная) власть парламента в политической системе127.
Во взглядах отдельных ученых можно все-таки выделить те принципы, которые указываются большинством из них, объединив эти принципы в три группы. К ним обычно относят: представительное правление, т. е. осуществление суверенной воли нации ее высшим представительным органом; парламентское правление, включающее формирование правительства на основе соотношения сил в парламенте и ответственность правительства перед парламентом, и правление кабинета, выражающееся в переходе исполнительной власти от главы государства к правительству, в том числе права вето и права роспуска парламента досрочно.
Рассмотрим указанные принципы и их реальное значение,
Конституции многих государств, провозглашая народный суверенитет, объявляют парламент представителем народа, выразителем его воли и интересов. В соответствии с этим большинство буржуазных ученых говорят о народе как источнике государственной власти.
Но, объявляя народ источником государственной власти, они отрицают за ним право непосредственно выражать свою волю при решении государственных дел. кроме как путем участия в выборах в представительный орган Некоторые ученые считают, например, институты прямой демократии, такие, как референдум или опрос общественного мнения, противоречащими представительному правлению как важнейшему принципу парламентаризма128.
Многие шведские ученые (А. Бодин, С. Рюландер, Ф. Кастлес, О. Нюман, Н. Херлиц, Е Хостад) также заявляют об обеспечении в Швеции народного суверенитета Так, О. Нюман, ссылаясь на положение § 1 гл.
I Формы правления Швеции 1974 г., провозгласившей, что вся государственная власть в Швеции исходит от народа, пытается обосновать это положение тем, что конституция закрепила право народа на участие в выборах в представительные органы, а также политические и личные права и свободы, в том числе свободный доступ к информации, свободу слова, собраний и митингов129.
Однако то, что представительное правление далеко не всегда может обеспечить народу участие в решении государственных дел, вынуждены признавать современные юристы и политологи. Так, Р. Фюзийе отмечал: Принцип управления народом через народ всегда остается по сути дела столько же поразительной, сколько и лишенной смысла формулой. Характеризуя всеобщее избирательное право, он указывал на то, что его позитивное значение изменяется как с помощью правовых норм, так и избирательной практики, например порядка выдвижения кандидатов, а также средствами избирательной системы, включающей недемократический порядок выборов, который иногда пытаются оправдать ссылками на необходимость обеспечения правительственной стабильности130. Об этом же писал еще и Эсмен.
Он указывал, что, хотя депутаты имеют свои полномочия от народа, последний передает им посредством избрания право, которым обладает. Сам народ рассматривается как неспособный прямо и непосредственно осуществлять это право.
Избранные по округам депутаты пользуются полной независимостью от народа131.
Характеризуя правление в ФРГ, Т. Маунц писал: Несмотря на термины народное представительство и народный представитель, между народом федерации и бундестагом не существует отношений представительства в юридическом смысле. В отличие от отношений представительства, при которых представитель должен действовать по указаниям представляемого, бундестаг может принимать решения или предпринимать действия, находящиеся в противоречии с действительной или предполагаемой волей народа федерации.
Это не оказывает влияния на их юридическую силу и действенность132.
То же самое отмечает и датский государствовед Л. Росс: Функции избирающего народа заключаются лишь в избирательных действиях. Помимо этого не имеется никакой связи с Собранием.
Избиратели не имеют никаких полномочий по отношению к Собранию до следующих выборов133.
В большинстве стран, как известно, не признается императивный мандат. Депутаты руководствуются не волей избирателей и даже не собственными убеждениями, а требованиями своих партий. Исходя из этого, некоторые государствоведы пытаются утверждать, что воля народа опосредствуется политическими партиями, кандидаты которых получают вотум доверия избирателей134.
Решение же вопросов в парламенте на основе партийной дисциплины свидетельствует о неэффективности запрета императивного мандата, закрепленного в конституциях или признаваемого на практике. Но здесь совершенно не учитывается то, что избирательные платформы партий, которым выразили доверие избиратели, совершенно не обязательны для этих партий в ходе их деятельности в парламентах.
Свободный мандат свойствен главным образом не отдельным депутатам, а их политическим партиям. Такой характер отношений между избирателями и политическими партиями большинство государствоведов одобряют, поскольку, по их словам, он обеспечивает стабильность парламента135.
На самом деле стабильность представительного органа в значительно большей степени зависит от экономических, социальных и иных факторов, со свободным мандатом никак не связанных.
Касаясь принципа, который был определен как парламентское правление, следует отметить, что подход к нему далеко не однозначен. Некоторые ученые под парламентским правлением понимают парламентаризм в целом. Более того, ученые иногда по-разному понимают этот термин даже в одних и тех же работах. Так, Эсмен сначала говорит о том, что это есть не что иное, как министерская ответственность, доведенная до крайних пределов.
Однако в той же работе под парламентским правлением он понимает и разновидность представительного правления, предполагающую выделение законодательной и исполнительной властей в самостоятельную систему государственных органов, при которой формально зависимое от главы государства правительство фактически формируется на основе соотношения сил в парламенте (или его нижней палате), контролируется им и ответственно перед ним. Как видим, - писал он, - парламентское правление не допускает полного разделения исполнительной и законодательной властей. Однако оно их и не смешивает, как иногда думают.
Оно лишь допускает между ними некоторое взаимное проникновение136.
В противоположность Эсмену Беджгот характеризует парламентское правление как тесный союз, полное слияние исполнительной и законодательной властей. Он считает, что кабинет следует рассматривать в качестве комиссии законодательного корпуса, в силу чего он должен рекрутироваться из членов парламента137.
Определяя взаимоотношения между законодательной и исполнительной властями при парламентском правлении, Дж.Ст. Милль признавал, что действительный перевес в делах государства должен быть в руках представительного органа. Но в то же время он объявлял его неспособным к осуществлению не только административной, но и законодательной деятельности.
Милль видел главное предназначение парламента не в том, чтобы самому действовать, а в том, чтобы служить побуждением к деятельности специально на то названных лиц138. Таким образом, по его мнению, не только народ не в состоянии осуществлять реальную государственную деятельность, но и его представительный орган, который должен лишь побуждать к ней и ее контролировать.
Большинство же современных ученых предпочитают говорить не о парламентском правлении, а о двух самостоятельных принципах парламентаризма: принципе формирования правительства на основе соотношения сил в парламенте (из партии или партий парламентского большинства) и принципе ответственности правительства перед парламентом.
Об этом же писали в свое время Л. Дюги и другие государствоведы XIX в. В конце концов наиболее бросающейся чертой парламентского режима является солидарная и политическая ответственность кабинета перед парламентом, и когда его определяют, как политический режим, при котором глава государства назначает министров, образующих совет кабинета, солидарно и политически ответственного перед парламентом, то такое определение представляется во всех своих частях совершенно безупречным139.
Характерная для государств с парламентарной формой правления процедура образования правительства, как известно, состоит из формальных и фактических моментов. В соответствии с конституцией право назначения премьер-министра и по его предложению остальных министров сохранялась за главой государства.
Однако на основе сложившейся практики он ограничивался в своем выборе необходимостью исходить из соотношения партийных сил в парламенте. Таким образом, формально назначение правительства не было связано с его одобрением со стороны парламента. Р. Фюзийе рассматривает это как один из элементов так называемого негативного парламентаризма, суть которого заключается в том, что для сформирования правительства и его пребывания у власти не требуется манифестация доверия со стороны парламента.
Оно уходит в отставку лишь при принятии парламентом резолюции недоверия140.
На современном этапе буржуазные ученые и политики ряда западноевропейских государств в целях укрепления стабильности правительств предложили ряд усовершенствований, в той или иной форме прямо связывающих назначение правительства с волей парламентского большинства. Б.А. Стародубский назвал это процессом преобразования негативного парламентаризма в позитивный141.
Часть из этих предложений была затем закреплена в конституциях некоторых современных государств. В некоторых странах сформированное главой государства правительство должно в определенный срок получить инвеституру парламента (Бельгия, Италия, Греция и др.). Следовательно, хотя само формирование правительства по-прежнему основано на презумпции доверия со стороны представительного органа, данная презумпция нуждается в последующей проверке со стороны парламента
Несколько дальше в этом направлении пошли конституции ряда других стран, например ФРГ, Финляндии, Швеции, Японии. Они ввели процедуру избрания главы правительства непосредственно парламентом. Однако в ФРГ в соответствии со ст.
63(4), если кандидатура федерального канцлера не получает необходимого большинства голосов (в первом и втором турах - абсолютного, а в третьем - относительного), то федеральный президент может либо все же назначить предложенное лицо канцлером, либо распустить бундестаг Что касается Японии, то там в случае разногласий между палатами окончательное слово принадлежит нижней палате.
Предусмотренные в указанных странах процедуры образования правительства, как отмечалось, были направлены на обеспечение его большей стабильности. Хотя, несомненно, они означали расширение прав парламента, но достижение поставленной цели в значительной степени зависит не столько от этих процедур, сколько от устойчивости парламентского большинства, что правильно отметил Б. А. Стародубский142. Так, оценивая положение, которое сложилось в итальянском парламенте и которое характеризуется частыми правительственными кризисами, Дж. Ди Палма считал даже возможным говорить о кризисе самого парламентского правления Он заявил, что в Италии оно заменяется ассамблеаризмом.
Под последним Палма подразумевал систему неустойчивого парламентского большинства, базирующегося на изменчивых парламентских комбинациях без правительственного лидерства143. В то же время в Японии в условиях длительного господства в парламенте Либерально-демократической партии (ЛДП) выбор парламентом премьер-министра является формальной процедурой, так как всегда на этот пост выдвигается председатель ЛДП.
Однако в наибольшей степени стабильность правительства связана с общим экономическим, социальным и политическим положением в каждой конкретной стране или регионе. Так, можно совершенно определенно заметить, как часто происходят правительственные кризисы в период резкого ухудшения экономической конъюнктуры.
Другим важным принципом парламентаризма признана ответственность правительства перед парламентом, сочетающаяся с безответственностью главы государства и необходимостью контрассигнования его актов министрами. Принцип политической ответственности правительства практически пришел на смену импичменту, хотя последний формально до сих пор сохранился во всех конституциях.
Однако фактическое его применение остается реальным лишь в государствах, основанных на теории разделения властей. В парламентарных же республиках и монархиях, как отмечал в свое время Эсмен, предупредительная мера заменила собой карательную144.
Но для парламентаризма важно не то, чтобы два указанных принципа провозглашались, а чтобы они могли применяться на практике. На деле же политическая ответственность правительства перед парламентом с самого начала ее введения в лучшем случае уравновешивалась, а в худшем подменялась правом правительства прибегать к роспуску парламента и назначению новых выборов.
Кроме того, в странах с двухпартийной системой, где кабинет опирается на прочное парламентское большинство, он по сути может не бояться применения вотума недоверия со стороны парламента.
Несмотря на это, стремление к достижению правительственной стабильности вызвало к жизни различные предложения о рационализации принципа политической ответственности правительства, которые в отдельных странах получили свое закрепление в конституциях или регламентах парламентов. Особенно были распространены такого рода предложения среди французских государствоведов, считавших целесообразным использовать специальные меры для достижения стабильности правительства в условиях отсутствия в парламенте устойчивого большинства145.
На этой основе в ряде стран вводятся различные процедуры, направленные на ограничение прав парламента по применению данного принципа. К ним относятся, например, требование квалифицированного большинства для принятия резолюции недоверия правительству, требование внесения резолюции лишь от имени большого числа депутатов, установление значительного промежутка между внесением одной и другой резолюции, запрет тем же депутатам предлагать такую резолюцию на одной и той же сессии, если прежнюю не поддержало большинство депутатов. В ФРГ был введен конструктивный вотум недоверия, устанавливающий, что для принятия резолюции порицания федеральному канцлеру необходим одновременный выбор бундестагом нового канцлера.
Кроме того, недоверие может быть выражено только канцлеру, но не всему правительству или отдельным министрам.
Процедуры, вводимые при применении принципа политической ответственности правительства перед парламентом, ограничивают влияние парламента на правительство и могут до известной степени задерживать смену правительства, так как, не опираясь на парламентское большинство, правительство неизменно будет сталкиваться с негативной позицией парламента по отношению к предлагаемым кабинетом законопроектам и бюджету и все равно бывает вынуждено либо уходить в отставку, либо распускать парламент.
Характеристика парламентского правления, при котором во взаимоотношениях парламента и кабинета подчеркиваются лишь два указанных принципа этих отношений, дает основание отказаться от самой сути парламентаризма, заключающейся в верховенстве высшего представительного органа в системе государственных органов. На это указывал еще С. Лоу: Пока министры облечены высшим авторитетом, который покоится на доверии народных представителей, поле их политической деятельности можно считать почти ничем не ограниченным146.
Для обеспечения верховенства парламента требуется, наряду с указанными принципами, закрепление и широкое применение различных форм постоянного парламентского контроля за деятельностью правительства. Вотум недоверия - крайнее средство, применение которого сопряжено для парламента с угрозой его роспуска.
Признавая верховенство парламента, юристы-государствоведы XIX столетия в то же время твердо отстаивали отделение законодательной функции государства от исполнительной и позиции сильного кабинета. Поэтому важным элементом, характеризующим парламентаризм, они признавали кабинетное правление (правление кабинета).
Причем речь шла не о переходе власти от парламента к правительству, а о концентрации исполнительной власти в руках кабинета, перехода ее от главы государства к правительству, ставшему ответственным не перед ним, а перед парламентом147.
Следует отметить при этом, что отделение кабинета от главы государства (прежде всего монарха) произошло не сразу. Так, в Англии и Швеции лишь спустя много лет кабинет получил своего собственного главу - премьер-министра.
Парламентаризм характеризуется фактической уступкой со стороны королевской (президентской) власти своих прерогатив парламенту и правительству, хотя формально глава государства по-прежнему считается источником государственной власти и главой власти исполнительной. Сохранение формальных прерогатив за главой государства обычно оправдывается тем, что парламентское правление предполагает существование единого носителя исполнительной власти, без санкции которого ни один акт не может быть введен в действие.
Эволюция позиций буржуазных ученых в подходе к положению правительства в государственном механизме, как уже ранее отмечалось, заключалась в том, что они шаг за шагом отказывались от признания примата парламента над правительством, обосновывая сначала необходимость обеспечения равновесия властей, а затем и примата правительства над парламентом.
Большинство юристов считают рассмотренные принципы неотъемлемыми для парламентаризма, подчеркивая при этом гибкость и приспособляемость парламентских систем к изменяющимся общественным отношениям, происходящие в них существенные перемены. Так, английские авторы Д. Маршалл и Д. Митчел, западногерманский политолог П. Ноак обращают внимание на го, что в Великобритании и других странах разрушены принципы парламентаризма и вся политическая система, что парламентаризм подвергается разрушительному влиянию партийной машинерии и бюрократических структур властей148.
Таким образом, в ходе исторического развития существенно изменились методы осуществления государственной власти, усилилась роль правительственной власти или личная власть главы государства (правительства). При этом политики и юристы обосновывают необходимость таких форм и методов, которые представляются наиболее эффективными в условиях каждой конкретной страны или региона для упрочения власти правящих кругов соответствующих стран.
При анализе происходящих процессов особое внимание следует обратить, на наш взгляд, на те политические партии, для которых характерно сращивание с государственным аппаратом.
Однако происходящие во многих странах политические процессы, приводящие к ослаблению роли парламента, связаны с определенной нестабильностью положения в конкретных странах или регионах мира, которая может иметь экономический, социальный или политический характер. Связывая сущность государства с его классовой природой, К. Маркс писал в своей работе Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта: Если буржуазия видела в каждом проявлении общественной жизни опасность для спокойствия, - как же она могла желать сохранить во главе общества режим беспокойства, свой собственный режим, парламентарный режим, живущий, по выражению одного из ее ораторов, в борьбе и посредством борьбы?149.
Как правило, восстановление устойчивости политических систем этих стран или регионов влечет за собой восстановление парламентского режима или хотя бы приводит к отвоевыванию парламентами своих полномочий в области контроля за деятельностью правительств (Франция, Финляндия и др.).
В некоторых же регионах вторая половина XIX в. и XX столетие характеризуются укреплением роли парламента и затем введением всех принципов парламентаризма, что можно видеть, например, в Скандинавском регионе и о чем будет сказано позднее.
Все это позволяет сделать следующие выводы.
Форма правления является внешним выражением сущности государства, характеризующимся особенностями организации и структуры политической власти и определяемым источником власти.
Наличие тесной связи между понятиями парламентарная форма правления и парламентаризм не снимает вопроса о разграничении этих понятий. В отличие от парламентарной монархии и парламентарной республики, которые являются одними из юридических форм обеспечения политической власти, парламентаризм выступает как один из методов проведения в жизнь этой власти, как государственный режим, характеризующийся фактическими взаимоотношениями высших органов государственной власти в рамках парламентарных форм правления. Он является соединительным звеном между парламентарной формой правления и политическим режимом, определяющим отношение государственной власти к населению При этом парламентаризм выступает как одна из разновидностей государственного режима, которому присущи независимость представительного органа от народа, его фактическое верховенство в государственном механизме, разделение труда законодательного и исполнительного, ответственность и подотчетность правительства перед парламентом.
Но и помимо режима, который полностью отвечает указанным требованиям чистого парламентаризма, существуют режимы, которые можно охарактеризовать как ограниченно парламентские150.
На основе исследования различных взглядов можно предложить следующую классификацию разновидностей парламентаризма:
а) незавершенный парламентаризм, при котором введен парламентский принцип формирования правительства, но отсутствует политическая ответственность правительства перед парламентом;
б) парламентское правление, характеризуемое верховенством парламента и наличием основных принципов парламентаризма - формированием правительства на основе соотношения сил в парламенте, политической ответственностью правительства перед парламентом, переходом исполнительной власти от главы государства к правительству;
в) монистический парламентаризм, основанный на тех же принципах парламентаризма и верховенстве парламента, но характеризуемый одним источником власти - парламентом. При нем глава государства даже формально не выступает в качестве источника власти и не обладает никакой политической властью;
г) дуалистический парламентаризм, базирующийся на балансе властей - законодательной и исполнительной.
Помимо парламентаризма, можно выделить также такие виды государственного режима, как режим личной власти главы государства (или правительства) и правление кабинета, называемое иногда парламентский министериализм, президентские и суперпрезидентские режимы в президентских республиках.
К чистому парламентаризму, как нам кажется, следует относить только парламентское правление и монистический парламентаризм, основанные на верховенстве парламента.
Определяя связь парламентаризма с политическим режимом, необходимо подчеркнуть, что парламентаризму не обязательно присущ режим буржуазной демократии. На первом этапе развития буржуазной государственности он долгое время функционировал при отсутствии многих атрибутов демократии.
Однако на современном этапе без парламентаризма режим демократии может считаться существенно ограниченным.
Эволюция взглядов на парламентаризм вызвала к жизни различные теории парламентаризма: кабинетное правление, правление премьер-министра, рационализированный парламентаризм и др. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::
