Положение правительства при парламентском режиме
Правительство занимает второе место в государственном механизме. Тем не менее это не означает, что оно не обладает самостоятельностью. В рамках предоставленных ему прав оно действует в достаточной мере свободно.
Некоторые скандинавские авторы даже говорят об усилении самостоятельности правительства и считают это следствием применения основных принципов парламентаризма на том основании, что правительство формируется партиями, опирающимися на поддержку большинства в парламенте50.
Со своей стороны правительства в парламентарных государствах, как правило, также имеют сильные средства для оказания влияния на парламент. Даже если отвлечься от того, что они являются активными участниками всей работы парламента, обладая правом законодательной инициативы и в значительной мере определяя характер рассматриваемых в нем вопросов, то и тогда можно сказать, что в руках правительства находятся эффективные возможности для воздействия на представительный орган страны.
К числу наиболее типичных средств относятся: проведение своей политики и внесенных предложений через свою парламентскую фракцию, использование принадлежащих главе государства права вето в отношении парламентских решений и права роспуска парламента, угроза ухода в отставку путем постановки вопроса о доверии. Помимо этого, в ряде стран правительства имеют возможность использовать референдум, чтобы обойти парламент или отменить его решения.
Они имеют также право требовать укороченной процедуры при рассмотрении своих предложений в парламенте и ряд других специальных способов воздействия на парламент.
Остановимся на некоторых формах воздействия скандинавских правительств на парламенты и их реальном значении.
Если в парламентарных государствах с двухпартийной системой кабинет, опирающийся на парламентское большинство, может диктовать свою волю представительному органу, как это имеет место в Великобритании, то в Скандинавских странах, где чаще всего формируются либо правительства меньшинства, либо правительства на недостаточно прочной коалиционной основе, указанная форма воздействия не может рассматриваться в качестве столь же эффективной, как в Великобритании и ряде других стран.
Сложившееся положение нередко вынуждает правительства Скандинавских стран согласовывать свои предложения с парламентскими фракциями оппозиционных партий. Так, социал-демократические кабинеты, не имеющие, как правило, большинства в парламентах, при проведении законопроектов в экономической области и бюджета обычно рассчитывают на голоса депутатов от буржуазных партий. В свою очередь, буржуазным партиям выгодно, чтобы непопулярные у трудящихся масс мероприятия осуществлялись руками социал-демократических правительств.
Кроме того, внося в парламент проекты социальных мер в пользу трудящихся, социал-демократы могут рассчитывать на поддержку левых сил.
Надо сказать, что сложившаяся в Швеции после выборов 1998 г. расстановка сил в риксдаге, при которой СДРПШ не имеет большинства, а буржуазные партии блокируются между собой, вынуждает правительство социал-демократов искать поддержки не только у Левой партии, на что СДРПШ всегда шла неохотно, но и у Партии охраны окружающей среды, так как до абсолютного большинства в риксдаге у блока рабочих партий не хватает всего одного мандата.
Аналогичное положение имеет место и в Дании после выборов в марте 1997 г. В Норвегии же после выборов 1997 г. центристский кабинет Бунневика вообще оказался обречен на правление, ибо был вынужден идти на поводу у стортинга, имея в нем всего 42 мандата (см. приложение 2).
Таким образом, тактика компромиссов, лавирования, умелого и ловкого приспосабливания к интересам сил, господствующих в экономике, давала возможность и социал-демократическим и буржуазным партиям формировать стабильные кабинеты даже тогда, когда они не опирались на прочную поддержку в парламентах.
Вследствие сложной расстановки политических сил в парламентах, отсутствия прочного большинства какой-либо партии конституционная практика в целях укрепления стабильности правительства прибегла к определенному усовершенствованию парламентского механизма. Для того чтобы остаться у власти, правительство не нуждается в прямом выражении ему доверия со стороны парламента. Оно само также не прибегает к такому средству оказания давления на парламент, как постановка вопроса о доверии в связи с внесением им своего законопроекта или даже серии законопроектов.
Обычно, когда парламент отклонял пакет законопроектов, представлявших собой основу программы правительства, оно не рассматривало это как недоверие и не уходило в отставку после отклонения парламентами этих законопроектов, а подчинялось воле парламентского большинства51.
И. Анденес, отрицая необходимость постановки правительством Норвегии вопроса о доверии, считает такую возможность скорее моральным фактором, чем юридической обязанностью52.
Во многих буржуазных странах правительство, как уже отмечалось, достаточно эффективно использует такую форму воздействия на парламент, как принадлежащее главе государства право вето в отношении принятых парламентом решений, прежде всего законопроектов. Применительно к Скандинавским странам следует сказать, что в Дании, Норвегии и Исландии к данному праву правительства уже очень давно не прибегают.
Это, однако, не означает, что такого оружия в их руках вообще нет. Что же касается Швеции, то новая Конституция право вето отменила, и риксдаг не нуждается в утверждении своих решений исполнительной властью.
Премьер-министр и соответствующий министр обязаны своей подписью просто юридически оформить парламентский акт.
Сильным средством в руках правительства считается право досрочного роспуска парламента. Большинство государствоведов объявляют его одним из самых существенных элементов парламентаризма, обеспечивающего равновесие законодательной и исполнительной властей.
Так, М. Амеллер писал: В соответствии с принципами, лежащими в основе парламентской системы, право роспуска парламента является для правительства тем же, чем для парламента является право постановки вопроса об ответственности правительства. Право роспуска парламента, наряду с ответственностью правительства, стало одной из существенных частей парламентского механизма53.
Этой позиции придерживались юристы прошлого. Но и современные юристы от него, как правило, не отступают. Так, Ж. Лаферьер утверждал, что система, которая не содержит возможности роспуска, может быть близкой к парламентской, но не идентична с ней.
Она клонится к правлению собрания54. Однако от столь категоричного утверждения они вынуждены иногда отказываться. Тот же Лаферьер, не желая отрицать существование парламентаризма в Норвегии, Конституция которой пока еще не предусмотрела право досрочного роспуска стортинга, применительно к этой стране сделал оговорку: Вероятно, формула, утверждающая, что без права роспуска парламентское правление не может существовать, слишком жесткая.
Подумаем о Норвегии. Видимо, следует говорить о том, что существенным в парламентском правлении являются желание и поиски равновесия между исполнительной и законодательной властями55.
Такой же позиции придерживаются большинство скандинавских ученых: Возможность досрочного роспуска парламента и принятия вотума недоверия правительству являются важнейшими принципами парламентаризма. Функционируя хорошо или плохо, эти принципы связаны с положением партий в парламенте и конфликтными ситуациями между ними56.
Поэтому для выявления значения данного института следует учитывать и его специфические черты и практику его применения. Новая Форма правления Швеции сохранила институт досрочного роспуска риксдага, официально передав его в руки правительства. Большинство ученых и политических деятелей Швеции называли его неуклюжим институтом. В чем здесь дело?
В Швеции с 80-х годов прошлого века установилось правило, закрепленное в ныне действующей Форме правления (§ 4 главы 3), по которому риксдаг, избранный на внеочередных выборах, сохраняет свои полномочия только до следующих всеобщих выборов. Если учесть также то, что в первые три месяца работы риксдаг не может быть распущен, кроме случая четырехкратного отказа риксдага утвердить кандидатуру премьер-министра, предложенную тальманом, то будет ясно, что целесообразность досрочного роспуска риксдага становится весьма проблематичной. Ранее же, когда шведский парламент избирался на три, а не на четыре года, возможность использования права досрочного роспуска риксдага была еще более невероятной.
С 1914 г. к такому праву шведское правительство прибегло всего один раз - в 1958 г., да и то не по политическим мотивам, а для выявления мнения избирателей по проектам пенсионной реформы, предложенным разными партиями.
Учитывая сложившуюся практику, шведские государствоведы следующим образом оценивают этот институт. Сама угроза роспуска и новых выборов уже означает выполнение такой функции.
Она является средством оказывать давление на другие партии, чтобы заставить их согласиться с теми или иными важными частями правительственной политики57.
Ограничение в сроках полномочий риксдага, избранного на внеочередных выборах, тем не менее создает определенные трудности для правительства, особенно в конце мандатного периода, что ослабляет его власть. Таким было положение в 1975, 1978, 1981 и 1991 гг.
При сложившейся расстановке партийных сил в парламенте угрозу новых выборов реальнее всего может использовать СДРПШ.
Указывая на слабость института досрочного роспуска риксдага, лидер Умеренной коалиционной партии (УКП) К. Бильд писал в 1983 г. о необходимости модернизации механизма осуществления политической власти. В числе предложенных им мер было увеличение срока полномочий риксдага с трех до четырех лет. Новая Конституция с ее трехгодичным сроком полномочий риксдага, неуклюжим институтом роспуска и точной пропорциональностью в распределении мандатов внесла свой вклад в трудность обеспечения активности на правительственном уровне.
И все-таки К. Бильд в своих рекомендациях стремился усилить положение парламента, а не правительства. Более сильный риксдаг, - заявлял он, - способен стать форумом для более тесного функционального сотрудничества между всеми парламентскими партиями в риксдаге, где волеизъявление народа выковывалось бы в национальную политику58.
Такое стремление к усилению позиций риксдага объясняется ведущей ролью СДРПШ в формировании правительства и желанием буржуазных партий держать его в более тесных рамках. Особенно явно это выражается в политике и программе УКП.
В Дании и Исландии, где избранные на внеочередных выборах парламенты могут функционировать весь четырехгодичный срок полномочий, право правительств этих стран досрочно распустить фолькетинг и альтинг является вполне реальным и действенным средством в руках правящей партии или блока партий. Но прибегают они к нему не часто, ибо результат выборов далеко не всегда бывает очевиден. В конце 1967 г. Совет министров Дании принял решение о роспуске фолькетинга в расчете на то, что новые выборы дадут возможность Социал-демократической партии, стоявшей тогда у власти, укрепить свои позиции.
Однако эти расчеты не оправдались и результат был обратным: социал-демократы потеряли шесть мандатов и правительство было сформировано коалицией буржуазных партий.
Значительно чаще Совет министров Дании прибегает к роспуску фолькетинга тогда, когда существующее соотношение партийных сил в нем не дает правительству возможности провести свои законопроекты, которые оно считает очень важными для выполнения своей политической программы, достижения экономической стабильности, в качестве основных антикризисных мер.
В целом применительно к Дании можно сказать, что право роспуска правительство использовало довольно часто. Как видно из табл. 2 приложения итогов выборов в фолькетинг, после Второй мировой войны он действовал весь срок своих полномочий всего лишь три раза59.
В Исландии, как показывает таблица итогов выборов в альтинг, правительство использует институт роспуска реже.
Многие юристы рассматривают данный институт как исключительно демократический. Они утверждают, что право досрочного роспуска означает подчинение парламента воле народа, а не правительства.
Парламентаризм, - заявляют социал-демократы Швеции, - обычно ассоциируется с правом правительства распускать парламент и объявлять новые выборы. Целью такой возможности является право народа выступать третейским судьей между различными точками зрения в правительстве и парламенте. ...Такую возможность имеют большинство стран с парламентским государственным строем60.
В действительности право роспуска определяется тем, в чьих руках оно находится и для каких целей используется. Оно может оказаться оружием и в руках реакции, и в руках демократических сил.
Но во всяком случае его частое применение является показателем нестабильности существующего в стране положения, неспособности соответствующего правительства справиться с возникающими трудностями.
Говоря в целом о взаимоотношениях парламентов и правительств Скандинавских стран, следует отметить, что их характерной чертой является создание особого механизма достижения консенсуса в государственной деятельности. Э. Эйнхорн и Дж. Лоут считают, что это дает основания говорить об особой консенсуальной модели парламентаризма, присущей Скандинавскому региону.
Но они определяют ее прежде всего как разделение власти между партиями61.
Указанный механизм включает учет правительством при подготовке решений требований различных заинтересованных групп, в том числе объединений предпринимателей и профсоюзов, банков, научной общественности, достижения согласия между правящей и оппозиционными партиями еще на стадии предварительной разработки законопроектов и других вопросов, партийные компромиссы в парламентских комиссиях, отказ правительств от присущей правительствам других стран практики открытого давления на парламент, использование оппозицией института прав меньшинства и др.
Для подготовки законопроекта по какому-либо вопросу правительство, как правило, создает различные комиссии (комитеты), куда включаются депутаты не только от правящей, но и от оппозиционных партий, что можно видеть на схеме подготовки законопроектов в Дании.
На наш взгляд, здесь смешиваются разные вещи Правильнее было бы различать два вида оказания влияния на характер вносимых в парламент предложений и принимаемых им решений
1) учет интересов заинтересованных социальных и политических групп населения и 2) лоббизм.
Если практика подготовки проектов парламентских решений преследует цель учесть, насколько это возможно, интересы различных социальных слоев населения, то это не лоббизм, а метод достижения общественного консенсуса Ведь когда в Скандинавских странах проекты законов до их представления в парламент учитывают коллективное мнение объединений предпринимателей, центральных и отраслевых объединений профсоюзов рабочих, профсоюзов служащих, коммунальных работников, самодеятельных рыбаков, кооперативных союзов, проходят апробацию юридических научных кругов, а не отдельных лиц, фирм, акционерных компаний, то едва ли такую практику можно назвать лоббизмом.
В Швеции, например, получили распространение неформальные встречи между представителями правительства и заинтересованными организациями на загородной даче премьер-министра в Харпсунде, получившие наименование Харпсундская демократия.
Но если члены правительства, правительственных комиссий, депутаты стремятся защищать интересы отдельных монополий, банков, фирм и даже иностранных предпринимателей, если они не гнушаются получать за это различные блага, то в таком случае речь идет о лоббизме, как это наглядно демонстрируют конгрессмены США, где лобби называют третьей палатой конгресса По-видимому, не только в Скандинавских странах, но и, например, в ФРГ законодатель поощряет только первый вид - учет мнений заинтересованных групп и делает попытку запретить лоббизм.
В ФРГ с 1972 г. действует закон, на основании которого производится регистрация различных объединений, желающих участвовать в министерских комиссиях по подготовке правительственных и парламентских решений. Согласно Единому положению о федеральных министерствах эти органы исполнительной власти имеют право привлекать к своей работе представителей заинтересованных профессиональных кругов.
Особенно широко пользуется таким правом Министерство экономики и труда. В то же время Кодекс поведения члена бундестага направлен на то, чтобы контролировать депутатов, не допуская использования ими своих связей с предпринимательскими структурами для лоббирования интересов указанных структур.
Такое же положение и в Скандинавских странах.
Исходя из такого подхода, можно вполне обоснованно говорить о консенсуальной модели парламентаризма, присущей Скандинавским странам. :: :: :: :: :: :: :: :: ::
