Парламентская процедура
Для характеристики парламентов, степени их самостоятельности и реальности парламентских полномочий, выявления форм влияния на парламенты исполнительной власти важное значение имеет и парламентская процедура. К. Маркс писал: История аграрного законодательства показывает, что старые римские олигархи, творцы крючкотворства в судебном процессе, первые применили крючкотворство в законодательной процедуре.
Но и в том и в другом случае Англия их превзошла. Технические трудности при постановке того или другого предложения в порядок дня, различные метаморфозы, которые приходится претерпевать биллю, чтобы стать законом, правила, позволяющие противнику предложения не впускать его в парламент, а противнику билля не выпускать его из парламента - все это образует неисчерпаемый арсенал парламентского крючкотворчества, кляуз и тактических приемов99.
Действительно, в парламентских правилах многих стран разработано немало приемов и способов, с помощью которых правящие круги этих стран обеспечивают принятие выгодных им решений и ставят существенные преграды для неугодных им предложений. Как правило, эти приемы и средства облегчают прохождение правительственных предложений.
Во многих зарубежных странах в 1950-1960-е годы были проведены мероприятия, направленные на процедурные ограничения, которые преследуют цель перенести тяжесть государственной работы на исполнительную власть. Это можно проиллюстрировать на примере французского парламента в соответствии с действующей Конституцией 1958 г. и регламентами Национального собрания и сената. Помимо того что статья 34 Конституции ограничила право парламента принимать законы, депутаты и сенаторы были существенно ущемлены в праве вносить поправки к проекту государственного бюджета. Так, поправка, предусматривающая увеличение расходов на какие-либо цели, должна сопровождаться раскрытием источника финансирования расхода, введение нового налога по предложению депутатов не допускается.
По многим вопросам жизни страны принимаются не законы, а декреты президента Французской Республики и постановления Совета министров. Национальное собрание Франции не участвует в формировании правительства. Все бóльшую роль в политической жизни играет Конституционный совет, который осуществляет контроль за конституционностью не только законов, но и регламентов Национального собрания и сената. Правительство получило возможность оказывать давление на парламент с помощью блокированного голосования, что означает требование о рассмотрении проекта закона целиком, а не по отдельным его статьям.
В соответствии со ст. 49 Конституции при внесении правительством законопроекта вместе с постановкой вопроса о доверии оно может провести его в жизнь без голосования, если в 24 часа в ответ на это не будет принята резолюция недоверия правительству.
Ограничено было даже время проведения сессий парламента.
Не удивительно поэтому, что многие ученые, исследующие механизм осуществления власти во Франции, указывали на ущемленное положение французского парламента. Об этом писали Л.М. Энтин, М.А. Крутоголов, В.В.
Маклаков, А.Д. Керимов и другие российские ученые, ну и, конечно, французские ученые-государствоведы100.
Например, Д. Мое писал по поводу парламентской процедуры, что она является эффективным средством предотвращения депутатских поправок к правительственным законопроектам, средством навязывания оппозиции в парламенте своего подхода к вопросам, содержавшимся в законопроектах 101.
Сказанное не позволяет согласиться с А.Д. Керимовым, который (вторя М. Дюверже) старается оправдать такое ограничение прав парламента в целом, депутатов и сенаторов ссылкой на сложившуюся после Второй мировой войны правительственную нестабильность.
Он пишет в книге Парламентское право Франции, что Конституция 1958 г. преследовала цель преодолеть недостатки парламентского суверенитета, в полной мере проявившиеся на практике в нескончаемых трудностях, с которыми сталкивалось правительство при проведении своих законопроектов через высшее представительное учреждение страны, и в удручающей правительственной нестабильности102.
Такое объяснение правительственной нестабильности ссылкой на парламентский суверенитет вряд ли выдерживает критику, так как эта нестабильность вызывается политическими причинами, а не парламентским верховенством, и опыт Скандинавских стран - наглядное тому подтверждение.
При изменении соотношения политических сил во Франции парламент стал отвоевывать утраченные позиции, что видно на примере конституционной реформы 1995 г. Когда у власти оказался представитель левых сил (Ф. Миттеран), а в парламенте существенный перевес имели буржуазные партии, тогда и началось внесение изменений в Конституцию Франции 1958 г. и в парламентские регламенты. Сначала в печати и в различных выступлениях юристов и политических деятелей появились высказывания, направленные на восстановление прав парламента, возрождение его былой роли. А затем Закон 95-880 от 4 августа 1995 г. внес определенные изменения и в Конституцию и регламент национального собрания и сената.
Увеличилось время одной (вместо двух) сессий парламента. Она стала начинаться с первого рабочего дня октября, допускалась возможность, по согласованию с премьер-министром, назначения дополнительных дней заседаний, увеличено время для рассмотрения депутатских запросов. Хотя повестка дня по-прежнему определяется Советом министров, но, по крайней мере, один раз в месяц депутаты сами могут определить повестку дня пленарного заседания; расширена возможность депутатов вносить резолюцию недоверия правительству.
Конечно, эта реформа не вернула парламенту его прежнего верховенства, но несколько уменьшила всемогущество исполнительной власти.
В ряде других стран в последние годы также усилилась роль законодательной власти. Так, в Финляндии проведена конституционная реформа, на основе которой страна из полупрезидентской стала парламентарной республикой.
В новой Конституции Финляндии 1999 г. появилось немало новелл, в том числе в парламентской процедуре, усиливающей права эдускунты и ее депутатов.
Восстановление отдельных парламентских привилегий, усиление парламентского контроля за исполнительной властью характерны и для некоторых других стран. Тем не менее различные процедурные правила, ограничивающие возможности депутатов при обсуждении тех или иных дел, существуют в очень многих странах, а некоторые уловки, применяемые руководством парламентов в интересах правящих партий, даже получили особые названия, о которых писали российские и зарубежные государствоведы (отложенный вопрос, гильотина, кенгуру, флибустьерство и др.).
Некоторые процедурные приемы вошли в практику по инициативе оппозиции. В этом отношении показателен пример Японии. При существующей в этой стране многопартийной системе с одной правящей партией (Либерально-демократической) именно последняя осуществляет контроль за деятельностью парламента через свое большинство в нем.
Поскольку шансы оппозиции повлиять на судьбу законопроекта при его обсуждении на пленарном заседании и в парламентских комиссиях равны нулю, оппозиция стала использовать такой прием, который получил название бычьи шаги. Он сводится к затягиванию обсуждения законопроекта до конца сессии, так как в японском парламенте законопроект, не принятый до конца сессии, отпадает.
В Скандинавских странах те же причины, которые предопределили утверждение парламентаризма, привели к установлению процедуры, не допускающей слишком значительных ограничений при рассмотрении вносимых в парламенты предложений и дающей возможность основным политическим партиям в парламентах этих стран существенно влиять на характер принимаемых решений. Процедурные правила в Швеции закреплены в Конституции и в Акте о риксдаге 1974 г. Поскольку в указанный Акт в ходе конституционной реформы были включены нормы из прежнего регламента риксдага, то в настоящее время этого документа в Швеции, в отличие от других Скандинавских стран, нет.
Официально в Дании регламент фолькетинга принимается на заседании вновь избранного парламента, в то время как для норвежского стортинга регламент принимается на каждой сессии. Но фактически они мало изменяются по существу.
Круг норм, содержащихся в регламентах, сходен с теми, которые имеются в большинстве других стран. Это порядок конституирования, система внутренних органов парламентов и их полномочия, порядок и последовательность рассмотрения вопросов повестки дня пленарных заседаний, порядок обсуждения в различных комиссиях, формы парламентского контроля, законодательная процедура и др. Но содержание правовых регламентарных (процессуальных) норм, конечно, различно. Так, в Норвегии из-за разделения стортинга после его выборов на одельстинг и лагтинг определенная часть параграфов посвящена порядку представительства в обеих частях, порядку обсуждения законопроектов в случае разногласия между ними103.
Как уже отмечалось, выбираются президенты и вице-президенты всего стортинга и каждой из палат, которые все вместе составляют президентский совет. Такого же рода нормы содержались в регламенте исландского альтинга, но в связи с упразднением деления альтинга на верхнюю и нижнюю часть аналогичные нормы были исключены и из Конституции, и из регламента
Определяемые конституциями и регламентами правила процедуры обеспечивают независимость от исполнительной власти времени открытия и закрытия сессий парламентов. Депутаты собираются без специального созыва в установленный срок в Дании, Исландии, Швеции - в первый вторник октября, в Норвегии - в первый будний день октября.
Определен и срок созыва вновь избранных парламентов. От самого парламента зависит и время закрытия сессии104, если только он не распускается досрочно по требованию правительства (в Норвегии досрочный роспуск стортинга не допускается).
Внеочередные сессии созываются руководством парламента по требованию как правительства, так и определенной части депутатов; например, в Дании - двух третей депутатов, в Швеции - 150 депутатов. Ранее они были редким явлением, однако в связи с неустойчивым экономическим и социальным положением к созыву таких сессий стали прибегать чаще.
Так, в Дании в 1970-1980-е годы они проводились для утверждения предложенных правительством антикризисных и антиинфляционных мер, предлагались для прекращения забастовочного движения работников электронно-вычислительных центров, снижения государственных субсидий органам местного самоуправления и др.
Хотя в скандинавских парламентах установлен кворум для правомочности пленарных заседаний (он составляет большинство депутатов парламента, кроме Норвегии, где для кворума требуется присутствие 2/3 депутатов), это требование в Швеции не имеет существенного значения, так как в случае отсутствия депутата по уважительным причинам его функции возлагаются на его заместителя. Отсутствие депутата по неуважительным причинам влечет за собой санкции в виде вычета соответствующей части депутатского вознаграждения, что стимулирует посещение заседаний.
Процедурные правила детально регламентируют порядок образования внутренних органов парламента. Помимо этого шведская конституция определяет порядок формирования правительства105: избрание премьер-министра и утверждение состава правительства. Кандидатура премьер-министра Швеции согласовывается тальманом с руководителями парламентских фракций, после чего ставится на голосование депутатов. Если премьер-министр не будет избран, то выборы проводятся еще не более трех раз, после чего тальман должен распустить риксдаг и назначить новые выборы парламента.
С целью облегчить процедуру формирования правительства было установлено следующее правило: премьер-министр считается избранным, если против него не проголосуют большинство депутатов. Однако это правило может приводить к парадоксальным ситуациям. Так, в 1978 г. премьер-министр был избран голосами всего 39 из 349 депутатов, так как большая часть парламентариев воздержались от голосования.
Поэтому в печати давались негативные оценки такому порядку106.
Важным принципом государствоведы считают гласность работы парламента. Вместе с тем она далеко не всегда соблюдается. В скандинавских парламентах в зале пленарных заседаний выделяются ложи не только для прессы, но и для широкой публики. Любой желающий получает доступ в парламент, хотя правила требуют от него соблюдения порядка и тишины.
Но при этом запрещается проносить аппаратуру для аудиозаписи и видеосъемок. Без разрешения председателя парламента нельзя организовывать прямую трансляцию заседания107. Существенной частью парламентской работы является обсуждение деятельности правительства и его программы, которые излагаются в тронной речи главы государства, а в Швеции - в правительственном заявлении108.
В принципе прения могут заканчиваться выражением недоверия правительству (принятием резолюции порицания), но на практике после Второй мировой войны такие резолюции в связи с обсуждением правительственных программ не принимались ни разу.
Повестка дня пленарных заседаний устанавливается руководством парламентов по согласованию с лидерами парламентских фракций. Важное значение этого вопроса, который затрагивает не только круг рассматриваемых дел, но и их очередность, а также время, отводимое на их рассмотрение, вызвало предоставление права депутатам добиваться изменения повестки дня.
Чтобы такое предложение было принято, в Норвегии необходима его поддержка 2/3 голосов депутатов. Конечно, такое большинство обычно обеспечить довольно трудно.
Акт о риксдаге и регламенты других парламентов устанавливают такой порядок, при котором львиная доля времени отводится обсуждению вопросов, вносимых правительством. После выборов в парламенте, запросов и предложений о резолюции недоверия первыми пунктами повестки дня ставятся правительственные предложения о проектах бюджета, финансовых вопросах и правительственные законопроекты, отчеты о деятельности правительства и иные его предложения.
Затем идут доклады и предложения парламентских ведомств. Депутатским же предложениям, как и в других странах, отводится последнее место, что, безусловно, существенно ограничивает их инициативу.
С учетом такой последовательности дела рассматриваются в порядке их поступления.
Не останавливаясь подробно на значении парламентских запросов, поскольку они будут рассмотрены особо в главе, посвященной взаимоотношениям парламента и правительства, следует указать, что в скандинавских парламентах, так же, как и в парламентах других стран, применяются два вида запросов -простые вопросы и интерпелляции.
Интерпелляция должна подаваться в письменном виде по делу, имеющему важное значение, и включать мотивировку. Председатель парламента Швеции вправе отклонить запрос под тем или иным предлогом.
Если тальман считает целесообразным отклонить интерпелляцию, вопрос передается на усмотрение самого риксдага. Аналогичное правило согласования установлено в § 21 регламента фолькетинга и § 50 регламента стортинга.
Ответ на интерпелляцию должен быть дан в установленный срок, и прения по нему могут завершиться принятием резолюции порицания правительству. Регламент дает возможность соответствующему министру задержать ответ, что в ряде случаев сводит на нет значение поднятой проблемы.
Кроме интерпелляций используются простые вопросы. При этом если в Швеции и Норвегии они имеют устную форму, то в Дании могут задаваться и в письменной форме. В парламентах для их обсуждения отведено специальное время.
Но этот вид запроса в основном используется для получения информации. Поскольку ответ на него не влечет за собой прений, он менее эффективен, чем интерпелляция509. В Дании к вопросам депутаты прибегают не только на пленарных заседаниях, но и в комиссиях, чаще всего в финансовой.
Депутаты рассматривают эту форму запроса как одну из возможностей проявления своей активности и получения различной информации.
Рассмотрение на сессии международного договора, переданного правительством на ратификацию парламента, происходит по-разному в зависимости от основания, по которому он подлежит ратификации. Если договор связан с внесением изменений в конституцию или простой закон, применяется соответствующая конституционная или законодательная процедура, если он требует выполнения финансовых обязательств - применяется порядок рассмотрения финансовых актов и т. д.
Дольше всего на сессиях обсуждаются бюджет и законопроекты. Как уже отмечалось, в Дании и Швеции бюджет и другие финансовые акты приравниваются к законам и поэтому рассматриваются по правилам законодательной процедуры. А в Норвегии они не считаются законами, и процедура их обсуждения иная: бюджет и финансовые акты рассматриваются и принимаются объединенным стортингом. Вот как, например, рассматривается здесь бюджет.
После того как министр финансов доложил о нем на сессии, он передается в финансовый и таможенный комитет, который представляет стортингу предварительный доклад 1, сопровождающийся финансовыми дебатами по вопросам, касающимся всех финансов. Затем проект передается всем постоянным комитетам, которые могут вносить в своих сферах деятельности дополнения и изменения в сторону либо увеличения, либо уменьшения доходов и расходов.
На основе поправок финансовый и таможенный комитет представляет стортингу бюджетный доклад 2. На сессии высказываются замечания по уточненному проекту и происходит голосование по отдельным видам ассигнований. Окончательный вариант составляется тем же комитетом в форме бюджетного доклада 3, в котором все доходы и расходы разделены на главы и наименования в соответствии с отраслями финансов и управления. После этого стортинг принимает бюджет в окончательном виде.
Как очевидно из сказанного, роль комитета в бюджетном регулировании велика.
В Скандинавских странах бюджеты очень детализированы, что позволяет проводить действенный контроль за расходованием государственных средств. В Швеции установлены три типа субсидий: 1) плановые ассигнования, допускающие перерасход средств по сравнению с запланированными (жалование, пенсии, пособия по страхованию и т. д.); 2) ассигнования с оговоркой; 3) неотмеченные ассигнования.
Последние два типа перерасходов не допускают.
По истечении бюджетного года правительство обязано представить отчет о выполнении бюджета, который рассматривается вместе с заключением ревизоров. Но если правительство запрашивает дополнительные ассигнования, осуществляется промежуточный контроль.
Очень важное значение для характеристики положения парламента имеет процедура рассмотрения законопроектов, так как о широте законодательных прав представительных органов следует судить не только на основании рассматриваемых им вопросов, но и по тому, по чьей инициативе принимаются законы, как влияет на их содержание мнение законодательного корпуса, какими правами обладают депутаты при обсуждении и принятии законопроектов.
В Скандинавских странах правом законодательной инициативы обладают правительства (в Дании, Норвегии и Исландии формально главы государств) и депутаты, но в Норвегии - депутаты только одельстинга. В Швеции оно принадлежит также постоянным комиссиям риксдага и его административным службам.
Остальные лица и органы права законодательной инициативы не имеют. Но в Дании и Норвегии в соответствии с конституциями и регламентами любое лицо может обратиться с петицией - пожеланием о принятии закона, которое облекается в форму andragande и передается через депутата.
Причем если в Норвегии петиции играют определенную роль в конституционной практике, то в Дании существенного значения не имеют110.
В Дании, Норвегии и Исландии все законодательные предложения, вне зависимости от того, кем они внесены, должны иметь форму законопроекта (lovforslaget). В Швеции же такая форма является обязательной только для правительства (proposition).
Одновременно с законопроектом оно направляет в риксдаг протокол обсуждения и обстоятельные подготовительные материалы (Statens oftentliga utredningar). Например, подготовительные материалы к Законопроекту об усилении защиты свобод и прав граждан, вносящему изменения в главу 2 Формы правления и в Акт о риксдаге, составили 326 страниц111. При обсуждении они имеют не меньшее значение, чем сам текст законопроекта, и в случае его принятия используются практическими органами наряду с самим законом.
К законопроекту должно быть приложено также мнение законодательного совета, если это необходимо. В Норвегии правительство наряду с законопроектом должно также представить такие материалы.
В Швеции инициатива депутатов облекается в форму депутатского предложения (мошун - motion), которое может представлять из себя законопроект, поправки к нему, предложения об изменении закона или его отмене, о разработке законопроекта правительством. Правила, не связывающие депутатов строгими требованиями к их предложениям, облегчают депутатскую инициативу, в результате чего она используется довольно широко. Так, по данным Н. Андрéна, в 1965 г. в риксдаг было внесено 1080 таких предложений против 180 правительственных законопроектов112. Аналогичная ситуация имела место и в последующие годы.
Но большинство из них являлись не законопроектами, а поправками к ним.
В Скандинавских странах нет специальных требований о поддержке предложений определенным числом депутатов. В Норвегии законопроект могут подписать не более чем 10 депутатов. В то же время здесь существенным ограничением депутатской инициативы является установленный в регламенте порядок согласования предложений депутатов одельстинга с правительством.
Конечно, не следует, как считают некоторые ученые113, говорить о полном лишении парламента его законодательной инициативы. Тем не менее такая процедура является показателем более сильных позиций норвежского правительства в законодательной деятельности по сравнению с правительствами других Скандинавских стран.
При отсутствии у скандинавских правительств устойчивого парламентского большинства депутатская инициатива, поддержанная оппозиционными партиями, а иногда и депутатами от правящих партий, может быть во всех этих странах реализована вопреки сопротивлению правительства114. Но в целом можно отметить, что более активно она используется в фолькетинге и риксдаге и менее - в стортинге115.
Так, за три года деятельности риксдага (1985-1988) трем оппозиционным буржуазным партиям удалось добиться включения в правительственные законопроекты 367 существенных поправок116.
Конечно, во всех странах руководство законодательной деятельностью, ее планирование и инициатива находятся в целом в руках кабинетов. Обычно такое положение объясняют тем, что для законодательства важны не только политические идеи, но прежде всего исследование состояния правового регулирования, административной и судебной практики, учет мнения специалистов. В силу этого законопроекты должны направляться на заключение специалистов в юридические и другие учреждения117.
Кроме того, указывают на необходимость учета мнений заинтересованных групп.
Обычно скандинавские правительства, образуя для подготовки законопроекта специальный комитет (или поручая это соответствующему ведомству), включают в него представителей деловых кругов, оппозиционных политических партий, профсоюзных объединений и др.
Д. Артер, исследующий организацию и деятельность парламентов Северных стран, высказывает озабоченность усилившейся практикой такого рода, рассматривая ее как своеобразный лоббизм, одну из немаловажных сил, направляющих законодательную деятельность парламентов. Он считает, что это серьезно изменяет основные принципы парламентаризма, так как создает особую инфраструктуру, подменяющую деятельность парламентских комиссий118.
Другие авторы видят в такой практике одно из проявлений корпоративного плюрализма119.
Действительно, скандинавская практика подготовки законопроектов на правительственном уровне направлена на учет мнений и интересов различных социальных и политических сил в целях достижения компромиссных решений. И в этом ее отличие от лоббизма как формы давления отдельных монополистических фуппировок и. других заинтересованных организаций и лиц на депутатов парламента.
