Парламентаризм. Понятие, сущность, принципы
Прежде чем перейти к проблемам скандинавского парламентаризма, следует рассмотреть вопрос о том, что же такое парламентаризм, как он связан с такими понятиями, как конституционализм, форма правления, политический режим, и чем парламентаризм отличается от этих институтов, каковы его признаки и принципы, исследовать причины эволюции теорий парламентаризма. Это тем более необходимо, что в юридической и политологической науке можно встретить самые различные подходы к понятию парламентаризма, его месту в системе юридических категорий.
Известный теоретик права A.M. Васильев писал, что в юридической науке на протяжении многих лет высказывались сомнения в целесообразности специального изучения правовых категорий.
Они рассматривались как дань формально-догматическому методу буржуазной юриспруденции. Однако, отмечая важность этого вопроса, он указывал, что от степени разработки правовых категорий, умения оперировать ими во многом зависят доказательность и практическая отдача правовых научных знаний.
Их изучение позволяет устанавливать четкие логические взаимосвязи, место этих категорий в правовой системе1. Но точность в понимании отдельных правовых категорий имеет особенно большое значение на современном этапе при использовании средств электронно-вычислительной техники, без которых невозможно познание права и совершенствование всей правовой системы
1. Форма правления и парламентаризм
Прежде чем осуществить анализ характерных черт скандинавского парламентаризма, необходимо хотя бы в общих чертах рассмотреть вопрос о понятии формы правления, в том числе парламентарной формы правления, о ее соотношении с парламентаризмом, вскрыть сущность различных теорий парламентаризма и показать принципы и значение этого института Внимание к данным проблемам вызывается тем, что среди ученых нет единой точки зрения как на вопрос о форме государства вообще, так и на вопрос о форме правления в частности.
Остановимся на точках зрения российских ученых. Так, А.И.
Денисов писал Форма правления - это организация государственной власти, юридически характеризующаяся ее формальным источником, под которым понимают либо волю индивидуально-определенного физического лица (монарха), либо народа, либо волю того и другого вместе2. Таким образом, с точки зрения А.И.
Денисова, главным для определения формы правления является источник государственной власти.
Большинство же российских ученых определяют форму правления как организацию, порядок формирования, правовое положение высших органов государственной власти и их взаимоотношения3.
В то же время в Юридическом словаре указывается, что форма правления - это организация и построение высших органов государственной власти, распределение компетенции между ними и их отношения между собой, а также взаимоотношение высшей государственной власти с населением. В данном определении наряду с взаимоотношениями органов государственной власти между собой дается еще один признак формы правления - взаимоотношение высшей государственной власти с населением.
Близким к нему является определение формы правления, данное Ю.И. Лейбо: Форма правления представляет тот элемент формы государства, который раскрывает организацию верховной государственной власти, правовой статус высших органов государства (прежде всего его главы), принципы взаимоотношений между ними, участие граждан в избрании этих органов4.
В определении, принадлежащем А.Г. Орлову, обращается внимание на такие признаки формы правления, как источник государственной анасти и взаимоотношения государственной власти между собой и с населением: Форму правления, - считает он, -можно определить как организацию верховной власти в государстве, которая характеризуется источником власти и принципами взаимоотношений органов власти между собой и с населением5
Остановимся на взаимоотношениях высших органов государственной власти с населением. Как известно, они включают две стороны: отношение населения к высшим органам власти и отношение высших органов власти к населению.
Но если первое находит свое выражение главным образом в формировании высших представительных органов, а иногда и в полномочиях главы государства и по существу своему является характеристикой источника государственной власти, то второе представляет собой элемент функциональной характеристики -метода осуществления государственной власти и, как нам представляется, охватывается понятием политического режима.
Именно это вызвало одобрение чешского юриста И. Благо-жа, который совершенно четко включил политический режим в форму правления. Так, он писал о том, что понятие формы правления должно отразить диалектику конституционно-правовых, т. е зафиксированных в законах, организационных, структурных и институциональных отношений между высшими органами государства, государством и гражданами (и наоборот), а также их фактических, функциональных отношений, реализуемых в конкретной политической сфере6.
И. Благож обосновывал свою точку зрения неразрывной связью, существующей между организационно-структурной и функциональной характеристиками государства. Но связь между двумя понятиями не дает основания для их смешения.
Ведь государство и право тоже неразрывно связаны между собой, но это не приводит нас к выводу о том, что понятие государство необходимо включать в понятие право или наоборот. Представляется, что форма осуществления власти не может быть смешиваема с методом осуществления власти, хотя они и связаны между собой, ибо всякая классификация неизбежно предполагает отграничение существующих связей Кроме того, при наличии одной и той же формы правления методы обеспечения политической власти могут быть и нередко бывают различными.
Как указывал Б.А. Сгародубский, определение Благожа предстает как широкое понятие, по существу синонимичное таким понятиям, как правление, механизм государственной власти, система государственного правления и т. п.7.
В учебнике А. А. Мишина дается такое определение. Форма правления зависит от правового положения одного высшего органа государственной власти - главы государства.
Действительно, общая классификация указанной формы основывается именно на этом подходе (республика, монархия). Но, раскрывая различные разновидности форм правления, тот же учебник указывает, что форма правления - это наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти8.
Нам представляется также, что наиболее точным является определение формы правления, исходящее из выявления источника государственной власти. В самом деле, если мы говорим об абсолютной монархии, то исходим из того, что здесь имеется всего один источник власти - наследственный глава государства.
Для дуалистической монархии характерны два источника власти - монарх как наследственный глава государства и избираемый населением парламент. При этом монарх является главным источником, а парламент - второстепенным.
В парламентарной монархии наследственный глава государства отходит на второй план. Правительство формируется не главой государства, а парламентом, оно зависит не от главы государства, а от парламента.
Высказанное положение подкрепляется также тем, что взаимоотношения между высшими органами государственной власти могут меняться в рамках одной и той же формы правления. Так, если сравнивать взаимоотношения между парламентом и правительством в Великобритании во второй половине XIX в и в XX столетии, то видно, что они претерпели существенные изменения.
Об изменении соотношения властей в Великобритании писали многие российские юристы. С ними солидарен и шведский ученый Б. фон Сюдов Отмечая, что, хотя правительство Великобритании образуется и контролируется парламентом, оно играет главную роль в государственном механизме . Однако при этом фон Сюдов допускает явную непоследовательность. Он все же признает наличие в Великобритании парламентаризма, в то время как в той же своей монографии, определяя важнейшие признаки парламентаризма, отличающие его от президентского правления, он называет в качестве одного из этих признаков центральную роль парламента в политической системе9. Несмотря на это, юристы продолжают считать Великобританию парламентарной монархией, т. е. признают одну и ту же форму правления.
Очевидно потому, что характеристика источников государственной власти остается неизменной.
В то же время при определении взаимоотношений парламента и правительства в парламентарных государствах (например, принципа ответственности правительства перед парламентом) обычно говорят о принципах парламентаризма, а не парламентарной формы правления.
Надо отметить, что признание источника государственной власти в качестве основного критерия характеристики формы правления принадлежало ряду зарубежных ученых старого поколения. Так, еще Г. Еллинек, давая определение конституционной монархии, указывал, что при такой форме правления монарх является исходным пунктом государственных функций10.
Еллинек имел в виду созыв парламента по инициативе монарха, внесение в него предложений монархом, утверждение им принятых парламентом решений, образование правительства и увольнение его монархом в отставку, назначение им высших должностных лиц государства, судей и др.
В связи с тем что преобразования в организации государственной власти осуществлялись на основе конституционной практики и не были закреплены в конституциях, государствоведы и теоретики права длительное время не признавали парламентарную монархию в качестве особой формы правления государства. Тот же Еллинек писал, что согласно конституции монарх по-прежнему остается источником власти.
Поэтому в монархии все остальные органы хотя и не должны неизбежно быть подчинены монарху, но должны, по крайней мере, зависеть от него в том отношении, что либо их деятельность, их непрерывное функционирование, либо признание законной силы за их решениями зависит от его воли11.
С учетом сказанного можно дать такое определение формы правления. Форма правления отражает особенности организации политической власти на определенном этапе развития государства и характеризуется источниками верховной государственной власти и их юридическим положением в государственном механизме.
При определении формы правления зарубежные ученые, как правило, основывались на выявлении формального источника власти, в то время как она претерпевает в своем развитии весьма существенные изменения.
Говоря о парламентарной монархии, Еллинек в то же время называл ее способом осуществления правления, а не юридически выраженной государственной формой. Ибо преобладание парламента над монархом, в частности выражающееся для последнего в необходимости избирать министров из членов парламентского большинства, является компромиссом, основанным на реальных политических отношениях между короною и парламентом, но никогда не может быть выражено в законе, так как этим монархическая форма государства была бы совершенно разрушена; юридически носителем власти был бы тогда не король, а парламент12.
Однако позднее такие формы правления, как парламентарная монархия и парламентарная республика, получили в правовой литературе широкое обоснование В значительной мере это объясняется тем, что ряд происшедших в форме правления изменений получил отражение в конституциях.
Ученые-государствоведы и политологи не раз обращали внимание на различие между юридической и фактической сторонами взаимоотношений высших органов государственной власти. Так, в учебнике по теории государства и права под редакцией К.А.
Мокичева говорилось: Формы государства изучаются и классифицируются по формальным признакам организации власти, закрепленным в законах Фактически сложившиеся особенности организации государственной власти в том или ином государстве в соответствии с социально-экономическими и политическими условиями, как правило, игнорируются13.
Касаясь вопроса о реальности и фиктивности конституций, В.А. Туманов пишет: Так, в рамках установленной в конституции системы органов государства может происходить существенное смещение акцентов в соотношении составляющих эту систему органов, в их реальной значимости. В подтверждение своей мысли он указывает на основные законы Франции, ФРГ, Японии. Налицо, - отмечает он, - расхождение конституционной и фактической формы правления, которое... в парламен тарных республиках проявляется в большей мере, чем в президентских14.
Можно было привести примеры подобных высказываний и в других работах. Но все это свидетельствует о том, что налицо пробел в понятийном аппарате и что наука требует выделить новую категорию в конституционном праве, да и в теории государства и права.
Этот пробел длительное время оставался незаполненным. Отмечая указанное выше несовпадение, некоторые ученые стали говорить о движении форм государства.
В.С Петров, автор специальной работы по указанной проблеме, предлагал признать формой правления фактически сложившуюся организацию государственной власти, а не совокупность законов, юридически закрепляющих эту организацию15.
А как это выглядит на деле? Ведь если мы относим государство к монархиям, то при такой форме монарх должен выступать фактически по крайней мере одним из источников власти.
Но в парламентарных монархиях монархи перестали самостоятельно осуществлять властные полномочия. А в Швеции, например, монарх и юридически наделен лишь представительскими функциями.
Близким является положение японского императора по действующей Конституции.
В Конституции СССР 1977 г. политической основой государства признавались Советы народных депутатов, т е. она закрепила советскую форму правления. Однако реальную власть осуществляло руководство КПСС через органы исполнительной власти.
Если встать на точку зрения B.C. Петрова, то необходимо дать иную классификацию форм правления. Между тем новой классификации в соответствии со своим подходом он не дал. Более того, он не согласился с предложением, высказанным Б.А.
Стародубским, который как раз и стремился учесть при классификации форм правления фактические взаимоотношения высших государственных органов между собой. Так, Стародубский писал: Мы полагаем, что в капиталистически развитых странах - Англии, Бельгии, Швеции, Японии, где монарх играет ничтожную роль в управлении государством, парламентарная монархия не составляет особой формы правления, отличной от парламентарной республики, а является лишь разновидностью парламентарной формы правления, парламентского режима16
В этом высказывании заложено рациональное зерно, коль скоро речь идет о фактическом положении вещей. Однако В. С. Петров обосновывал свои возражения тем, что той или иной форме правления соответствует определенный политический режим.
Он утверждал, что различие между парламентарной монархией и парламентарной республикой влечет за собой видоизменение самого политического режима государства, поскольку требует учитывать роль и значение монархических институтов государства17.
На наш взгляд, эта конструкция не оправданна. Невозможно доказать, что парламентарные монархии в Великобритании, Швеции и Испании являются менее демократическими, чем парламентарная республика в Италии.
Для характеристики государства важна не только организационно-структурная сторона. Не менее существенными являются взаимоотношения между парламентарной формой правления и парламентаризмом. Анализ различных точек зрения по этому вопросу вплотную подводит нас к выводу о необходимости выделения особого государственно-правового института, который характеризует фактические взаимоотношения между высшими органами государственной власти, позволяет определить метод осуществления высшей государственной власти, т. е. дает ее функциональную характеристику.
Этот институт можно было бы назвать государственным или государственно-правовым режимом.
Такой подход к форме правления и необходимость выделения особого государственно-правового института - государственного режима, высказанный мною, был поддержан позднее Б.А. Страшуном и С.Ю.
Кашкиным. Характеризуя британскую форму правления как парламентарную монархию, Страшун определяет государственный режим Великобритании как систему кабинета, или министериализм 18.
Остановимся на этом вопросе подробнее, чтобы обосновать указанный вывод.
Из приведенного выше высказывания Б.А. Стародубского видно, что он ставит знак равенства между понятиями парламентарная форма правления и парламентский режим (парламентаризм). Он рассматривает парламентаризм как понятие, объединяющее две формы правления - парламентарную республику и парламентарную монархию.
Связь между этими формами правления и парламентаризмом несомненна, тем не менее эти понятия не тождественны.
Говоря о парламентаризме, председатель компартии Италии П. Тольятти отмечал различные подходы к этому понятию, ибо его характерные черты могут быть определены по-разному, согласно различным доктринам и различным направлениям теории и практики19. Действительно, в зарубежной и российской науке парламентаризм определяется то как режим, то как форма государственного руководства, то как система власти, то как принцип и т. д. Например, И.Д.
Левин писал, что буржуазная наука понимает под парламентаризмом режим, характеризующийся парламентскими кабинетами и парламентской ответственностью20.
Б.С. Крылов утверждает: Форма правления, при которой парламент якобы действительно полностью осуществлял все упомянутые выше функции (имеется в виду законодательство, принятие налогов и бюджета, контроль за правительством. - М. М.), получила название парламентаризма21.
Из этого определения видно, что парламентаризм - это, во-первых, форма правления, во-вторых, такая форма правления, которая характеризуется тем, что парламент формально осуществляет указанные выше функции, и наконец, в-третьих, что парламентаризм связывается с формальными, а не с фактическими взаимоотношениями органов государственной власти. Кроме того, указанное определение предполагает какую-то новую форму правления, как бы стоящую над общепризнанными.
Если обратиться к Большому юридическому словарю, то в нем парламентаризмом называется система государственной власти, при которой четко разделены функции законодательных и исполнительных органов при привилегированном положении парламента. При этом в словаре возникновение парламентаризма относится к раннему капитализму, с чем вполне можно согласиться. Однако само определение мало чем отличается от определения принципа разделения властей.
Кроме того, если понимать разделение властей как четкое разграничение полномочий между различными органами государства, то из этого следует вывод о том, что оно должно быть присуще всякому нормально организованному и нормально функционирующему государству.
Многие ученые исходят из того, что парламентаризм характеризуется привилегированным положением парламента, фактической ведущей ролью парламента. А.А. Мишин, например, считал парламентаризм формой руководства, присущей при определенных условиях государствам с различной формой правления (как парламентарным монархиям и республикам, так и президентским республикам) на том основании, что некоторые формы парламентского контроля в последних все же имеются. В силу этого А.А.
Мишин говорит не о верховенстве парламента, а о его привилегированном положении как характерной черте парламентаризма и не об ответственности правительства перед парламентом, а о парламентском контроле22. Другие ученые более узко толкуют понятие парламентаризма. Так, И.Д.
Левин определяет его как принцип политической ответственности правительства перед парламентом, при котором правительство образуется с согласия парламента и должно пользоваться его доверием. Он пишет о том, что парламентаризм означает отход от требований классического разделения властей, как оно было осуществлено в президентских республиках или дуалистических монархиях в сторону усиления роли парламента23.
Из этого определения можно прежде всего сделать вывод о том, что понятие парламентаризм автор не применяет к президентским республикам. В то же время оно полностью относится к парламентарным республикам и монархиям. Но из него трудно уловить различия между указанными формами правления и парламентаризмом.
И те, и другие понятия показывают взаимоотношения между высшими органами государственной власти.
Большинство же российских ученых исходят из еще более узкого понятия парламентаризма, определяя его как форму государственного руководства (принцип), характеризующуюся формальным или фактическим верховенством парламента в системе высших органов государственной власти.
В книге Марксистско-ленинская общая теория государства и права парламентаризмом называется принцип, подчеркивающий верховенство парламента в отношении всех других органов власти и в особенности ответственность правительства перед ним24.
В.И. Лафитский также признает важнейшей чертой парламентаризма верховенство парламента Применительно к Великобритании XIX в. он пишет: Именно Великобританию следует считать родиной классического парламентаризма как такой системы взаимодействия общества и государства, при которой парламент изначально играл ведущую роль в осуществлении государственно-властных функций.
Недаром XIX в как период интенсивного общественно-политического и государственного развития Великобритании называют золотым веком парламентаризма25.
В таких определениях, при всех их особенностях, можно выделить следующую основную черту: важнейшим для парламентаризма является верховенство парламента, признание за ним главного места в системе государственных органов. В этом случае о парламентаризме можно говорить лишь применительно к парламентарным республикам и монархиям. Что же следует понимать под парламентаризмом? Формальное или фактическое верховенство высшего представительного органа?
Форму власти или метод ее осуществления?
Говоря о парламентарной форме правления как о понятии, общем для парламентарной республики и монархии, необходимо подчеркнуть, что ее главными чертами являются формирование правительства на основе соотношения сил в парламенте, подчиненность и подконтрольность правительства перед ним. Эта форма правления характеризуется формальным верховенством парламента.
Когда же при определенных условиях парламент уступает пальму первенства правительству, продолжает сохраняться принятая классификация форм правления на основании формальных критериев.
В то же время к понятию парламентаризм предъявляются другие требования. Так, Б С. Крылов в приведенном нами определении сначала говорит о формальных критериях (парламент якобы действительно полностью осуществлял все упомянутые выше функции), но в последующем изложении доказывает, что для современного этапа развития буржуазной государственности характерен отказ от парламентаризма.
Эпоха т. н. парламентаризма закончилась, - пишет он26.
Многие отечественные авторы проявляют явную непоследовательность. Они говорят, с одной стороны, о парламентаризме в США в 80-90-е годы XIX в., т. е. в период, который они называют правлением Конгресса, и в то же время связывают парламентаризм с ответственностью и подотчетностью правительства перед парламентом27.
Но при этом, доказывая упадок парламентаризма, все они в качестве аргумента говорят о падении реальной роли парламента.
Смешение понятий форма правления и парламентаризм можно встретить и в работах зарубежных юристов. Так, французские ученые Д. Мосс, Де Линно и другие, отмечая резкое падение роли Национального собрания Франции по Конституции 1958 г., писали, что концепция парламентского суверенитета, которая характеризовала Третью и Четвертую Французские республики, в Пятой республике заменена на рационализированный парламентаризм, с чем согласен А.Д.
Керимов28. Но ведь Конституция 1958 г. изменила саму форму правления - парламентарная республика по Конституции Франции 1946 г. уступила место республике со смешанной формой правления.
Тот же Д. Мосс определяет парламентский суверенитет как форму политического режима, при котором суверенитет полностью осуществляется парламентом, а рационализированный парламентаризм как совокупность конституционных мер, призванных покончить с парламентским суверенитетом и точным образом определить условия организации и функционирования парламента29.
В действительности, парламентаризм - это ее форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент.
Из сказанного выше видно, что парламентаризм связан с формой правления, но не идентичен с ней. О парламентаризме, как об особом режиме, говорил К. Маркс в работе Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта Он подчеркивал, что парламентарный режим предоставляет все решению большинства в парламенте30.
Парламентаризм как разновидность государственного режима может характеризоваться, с нашей точки зрения, прежде всего верховенством парламента не только юридическим, но и фактическим, при котором правительство подчинено и подконтрольно парламенту. Помимо этого парламентаризм предполагает переход фактической власти в исполнительно-распорядительной сфере от главы государства (короля, президента) к правительству или кабинету.
При таком режиме основным источником власти выступает парламент, а важнейшими принципами парламентаризма являются парламентское правительство и парламентская ответственность правительства. При таком подходе парламентаризм не может быть присущ президентским республикам.
Если говорить о верховенстве парламента, то следует признать, что оно может быть обеспечено при наличии реальной зависимости исполнительной власти от представительной, а это невозможно без формирования правительства на основе соотношения партийных сил в парламенте, юридической и политической ответственности перед парламентом правительства, без использования широких форм парламентского контроля за его деятельностью.
Однако на основе конституции в современный период обычно закрепляется лишь политическая и юридическая ответственность правительства и его членов от парламента Конституционная же практика исходит из необходимости формирования правительств на парламентской основе. Только в порядке исключения этот принцип закреплен в конституциях Швеции и Японии. Он также содержится в Конституции Финляндской Республики 1999 г.
Но во многих государствах реальная зависимость правительства от парламента не всегда имеет место. Если в парламенте обеспечивается господство одной политической партии и она единолично образует свой кабинет, то фактически он становится на первое место в государственном механизме.
В результате кабинет начинает диктовать свою волю парламенту, что характерно, например, для Великобритании, в которой государственный режим на современном этапе правильнее определять как кабинетное правление, или министериализм, а не как парламентаризм.
Сказанное подтверждает мысль о том, что форма правления не всегда совпадает с государственным режимом. Форма правления является формализованным выражением сущности государства, а государственный режим - реально существующим соотношением властей между собой.
Такой подход к понятию парламентаризм не поддерживают некоторые российские ученые-юристы. Только учитывая сложный, во многом противоречивый характер политических процессов, происходящих в рамках современной капиталистической государственности, - писали Б.А. Стародубский и В.А.
Туманов, - можно ответить на вопрос, применимо ли к ней понятие парламентаризм. Конечно, если под последним понимать, как это делают некоторые авторы, систему государственной организации с привилегированным положением парламента, нетрудно прийти к логическому выводу об отсутствии парламентаризма во многих современных капиталистических государствах буржуазной демократии. Однако если отказаться от определений главенствующее и привилегированное и понимать под парламентаризмом такую государственную систему, в которой парламент играет существенную политическую и идеологическую роль, в которой он выступает в качестве важного субъекта и объекта политической борьбы и связан с господствующими в стране традиционными представлениями о демократии, то в этом случае также уместно понятие парламентаризм.
Для стран, в которых парламент уже не играет господствующей роли, эти авторы предлагают ввести понятие ограниченный парламентаризм31.
Нам представляется, что если говорить о парламентаризме в собственном смысле слова, или чистом парламентаризме, то под ним все же следует понимать государственный режим, обеспечивающий верховенство парламента. Но это не исключает возможности использовать указанное понятие в широком смысле слова.
Тогда допустимо говорить о различных разновидностях парламентаризма, таких, как незавершенный парламентаризм, парламентское правление, дуалистический парламентаризм и других, о чем будет сказано ниже.
