Парламентаризм и "разделение властей"
В Советском Союзе официальная позиция по отношению к парламентаризму была отрицательной. Отмечая коренное отличие советской формы правления от парламентаризма, В.И. Ленин указывал, что для парламентаризма характерно разделение законодательной и исполнительной работы, в то время как Советы представляют собой не парламентарное, а работающее учреждение, в одно и то же время законодательствующее и исполняющее законы51.
Конечно, в действительности Советы выродились в формальный орган государственной власти, слепо копирующий партийные директивы, но для данного исследования важно, что в советский период для нашего государства характерен был отказ от принципа разделения властей.
В зарубежных странах в соответствии с теорией разделения властей, обоснованной Ш. Монтескье и Дж. Локком, первые Конституции США 1787 г. и Франции 1791 г. закрепили эту теорию на практике.
Причем во Франции Конституция в ее первоначальной редакции разделила власть между королем Людовиком XVI и созданным революцией Конвентом - законодательным органом, т. е. была сделана попытка ограничить власть монарха и дворянства и передать функции законодательства укрепившей свои позиции буржуазии.
По Конституции США конгресс был наделен исключительной привилегией в законодательной области, причем право законодательной инициативы получили только депутаты и сенаторы. Решение Верховного Суда США уже в 1952 г. по конкретному делу четко подтвердило это положение на современном этапе: президенту принадлежат исполнительные полномочия, в том числе добросовестное исполнение законов.
Таким образом, в США согласно Конституции было проведено четкое функциональное и предметное разграничение между законодательной и исполнительной властями52.
Во второй половине XX столетия в науке государствоведения утвердилось мнение об обязательности для демократического правового государства принципа разделения властей в организации государственного механизма. Но если этот принцип, по теории Ш. Монтескье и Дж.
Локка, действительно означал разделение власти между буржуазией и дворянством, то теперь в эту правовую оболочку было влито новое содержанке.
Указанный принцип в его современной трактовке призван оправдать отказ от теорий верховенства парламента или равновесия властей, доказать целесообразность и необходимость передачи основных рычагов государственного руководства в руки исполнительной власти. Недаром в юридической литературе после Второй мировой войны заговорили о кризисе парламентаризма.
В самом деле, когда в политической жизни активно участвуют политические партии, представляющие все социальные слои населения, когда интересы трудящихся более эффективно проводят в жизнь их профессиональные союзы, когда в парламенте они борются за защиту их различных интересов, для правящих кругов многих стран стало выгодным добиваться от государства своих целей с помощью исполнительной власти, деятельность которой проходит за закрытыми дверями, слабо подвержена влиянию общественного мнения, воздействию средств массовой информации, власти, которая осуществляет эти цели более быстро и эффективно53.
Из высказываний многих юристов можно было сделать вывод о том, что парламентаризм и разделение властей не обязательно совместимые понятия. Однако в 70-90-е годы появилось немало работ, которые исходят из совмещения указанных понятий. Вот что по этому поводу можно обнаружить, например, в книге К. Хессе Основы конституционного права ФРГ: Основной закон учреждает бундестаг как организационный центр политической жизни Федеративной Республики, непосредственно указанный путем свободных и равных выборов, как особый орган, которому доверено принятие решений по коренным вопросам жизни общества и который должен на деле использовать критику и выбор решения.
В то же время, ссылаясь на ч. 2 ст. 20 Основного закона, Хессе объявляет принцип разделения властей одним из определяющих принципов конституционного строя, поскольку он устанавливает, что государственная власть, исходящая от народа, осуществляется им посредством специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия.
Содержание и значение этого принципа он видит в различиях функций законодательства, управления и правосудия, в наделении этими функциями разных органов, в запрете осуществления функций, принадлежащих другому органу власти (разделение властей), и во взаимном контроле и ограничении власти (сбалансирование власти). Это служит, по мнению Хессе, средством сдерживания власти государства, служащим защите прав личности.
Одновременно Хессе признает, что указанный принцип нигде не осуществляется в чистом виде. Может даже возникнуть мысль, пишет он, - что конституционная норма, нарушающая принцип разделения властей, не должна рассматриваться как незаконная54.
В.Е. Чиркин обратил внимание на то, что традиционное представление о грех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству.
Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие не только деятельность законодательной, исполнительной и судебной властей, но и контрольную, учредительную (избирательную); в Конституции Алжира 1976 г. названы даже шесть властей, и в их числе политическая. Признавая появление иных властей, некоторые юристы подчеркивают их взаимопроникновение. Они приходят к выводу, что ни в одной из стран доктрина разделения властей в чистом виде не осуществляется.
Жизнь нарушает равновесие этих институтов. Современные буржуазные ученые-конституционалисты нередко отказываются от понятия разделения властей, заменяя его указанием на три функции государства55. С. Алиев, отмечая, что в настоящее время прослеживаются тенденции развития парламентаризма вглубь и вширь, считает, что основой конституционализма и парламентаризма является разделение властей.
По его мнению, благодаря использованию принципа разделения властей в деятельность государственных структур вносится элемент регулируемой конкуренции, которая, с одной стороны, обеспечивает работоспособность этих органов, а с другой - делает политико-административные институты достаточно восприимчивыми к различным новациям... Система разделения властей позволяет создать гарантии против того, что весь государственный аппарат подпадает под контроль одного сегмента правящей элиты и будет ею монополизирован.
То есть, благодаря разделению властей осуществляется диффузия власти и, тем самым, расширяется социальная база государства56.
Однако и те и другие юристы, по существу, имеют при этом в виду не разделение государственной власти между различными классами, а разграничение государственных функций между различными органами государства. Но такое разграничение в большинстве стран, как правило, дает преимущество какому-то одному органу - парламенту, монарху или правительству.
После Второй мировой войны, когда многие страны находились в состоянии экономического и политического кризиса, сделан был существенный крен в сторону усиления режима личной власти главы государства или всей исполнительной власти по многим направлениям государственной работы. Оно, например, выразилось в существенном ограничении прав парламентов в законодательных правах и праве контроля за деятельностью исполнительной власти.
Весьма спорным является, однако, попытка доказать, во-первых, всеобщность этой тенденции, а во-вторых, характерность ее для всего современного периода. В целом можно констатировать, что при достижении стабильности политической и экономической систем общества парламенты начинают отвоевывать свои утраченные позиции. Примерами могут служить Франция и Финляндия, США и страны Латинской Америки, ряд стран Азии (Израиль и Индия). В то же время выработанный в последние годы механизм сдержек и противовесов касается не только отношений между двумя ветвями власти.
Данный механизм позволяет продвинуть его внутрь каждой из этих ветвей. Так, в ряде стран он включает в себя привлечение к парламентской и управленческой деятельности, принятию решений также и оппозицию, ведет к переносу основной тяжести законодательной работы и контрольной деятельности на внутренние органы парламента.
Этой цели служит, например, действующий в парламентах ряда стран (Дании, Финляндии, Швеции) институт прав меньшинства, который дает право парламентской оппозиции задерживать принятие законов на определенное время или добиваться переноса их на следующую сессию, передавать их одобрение или неодобрение на усмотрение избирателей путем проведения референдума.
Вырабатывается также механизм достижения консенсуса различных политических и партийных сил еще на стадии подготовки государственных решений в правительстве и парламенте. Это позволяет принимать более взвешенные решения, учитывающие, насколько это возможно, интересы различных политических сил, добиваться поддержки этих решений со стороны значительной части граждан соответствующей страны. Ниже будет показано, как работает указанный механизм в Скандинавских странах.
Особенно это характерно для такой страны, как Швеция.
При рассмотрении реальных взаимоотношений двух ветвей государственной власти необходимо констатировать, что принцип разделения властей, а точнее, принцип четкого разграничения государственной работы между ними далеко не всегда связан с парламентаризмом. Да и сам парламентаризм приобретает в разных странах неодинаковое выражение.
При выявлении взаимоотношений между высшими органами государственной власти особое внимание необходимо обратить на структуру парламентов. В XIX и первой половине XX столетия целесообразность их двухпалатной структуры почти никто из буржуазных государствоведов не оспаривал.
Различными были лишь аргументы в ее пользу. В период борьбы буржуазии за власть Ш. Монтескье обосновал необходимость двухпалатной структуры парламента тем, что если верхняя палата должна представлять интересы дворянства, то нижняя - интересы буржуазии и других слоев населения.
Позднее, обеспечив верховенство представительного органа, буржуазия испугалась того, во что может вылиться это парламентское верховенство, испугалась усиления влияния на государственные дела других социальных сил общества. По этому поводу Эсмен писал, что прежде всего разделение законодательного корпуса на две палаты имеет своей целью ослабить фактическую силу законодательной власти, громадную и вследствие этого в представительном правлении опасную.
При возникновении споров между законодательной и исполнительной властями в конфликт, как правило, втягивается одна из палат, и в таком случае другая выступает в роли посредницы. Следовательно, существование двух палат способно усиливать позиции исполнительной власти.
Наконец, наличие двух палат направлено на то, чтобы слишком поспешные решения или увлечения одной палаты могли быть исправлены другой палатой57.
Консервативность верхней палаты обеспечивается тем, что она должна отличаться составом, возрастом, более длительным сроком полномочий, менее демократическим характером выборов и т. д. Но нет надобности, - писал Дж.Ст. Милль, - чтобы обе палаты имели одинаковый состав; они могут быть устроены с целью сдерживать одна другую. Если одна палата будет демократической, то другая, естественно, будет составлена с той целью, чтобы несколько ограничивать демократию. Но в этом отношении значение ее будет зависеть от общественной поддержки, которую она будет иметь вне парламента58.
И жизнь показала, что, действительно, верхние палаты служили тормозом для решений, не угодных правящим кругам нижних палат. При этом Градовский, например, считал, что целесообразность сохранения верхней палаты была бы большей, если бы она составлялась из людей, сведущих в государственных делах, имеющих большой опыт государственной работы59.
Такая роль верхней палаты вызывала растущую борьбу демократических сил за ликвидацию двухпалатной структуры представительного органа. Этот ее характер издавна сделал ее наиболее уязвимой мишенью для критики со стороны демократических элементов.
Не удивительно, что в период бурного антифашистского подъема первых лет после Второй мировой войны правящим классам в ряде стран пришлось несколько поступиться теми политическими привилегиями, которые были связаны с существованием сильной антидемократической верхней палат60.
В таких странах, как Дания, Швеция и Греция, борьба прогрессивных сил завершилась созданием однопалатных парламентов. В большинстве же стран - при сохранении двух палат - она привела к уменьшению антидемократических черт верхних палат: ограничению их прав, лишению их права контроля за финансами, права вето на решения нижних палат, прав, связанных с формированием правительства и его ответственностью, к некоторой демократизации порядка их выборов.
В Великобритании из палаты лордов были исключены наследственные пэры. Вместе с тем можно было тогда наблюдать и обратное явление. Были расширены, например, права бундесрата ФРГ и сената Пятой Французской республики. Характеризуя итальянскую систему, З. Либертини пишет, что двухпалатная структура парламента в существующем виде наносит вред демократии и значительно тормозит функционирование парламентского механизма.
Поэтому он предлагал демократизировать выборы в сенат и организовать парламентскую деятельность таким образом, чтобы были распределены функции между палатами61. При этом целесообразность двухпалатной структуры парламента в федеративных государствах связана с необходимостью обеспечения интересов субъектов федерации.
В последнее время в свои с тенденцией расширения прав парламентов наблюдается отказ от принципа разделения властей, который многие ученые считали обязательным условием демократии. Ю.А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время все более ощутимой становится новая модель построения властей. Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на всех уровнях.
Так, Конституция Полыни 1997 г. з Преамбуле провозглашает взаимодействие властей и общественный диалог62.
Это же можно видеть и в некоторых других конституциях. Основной закон Финляндии 1999 г. говорит не о разделении властей, а о парламентаризме и разграничении государственных функций (§ 3).
В конституции, действительно, сделан существенный шаг в направлении отказа от полупрезидентской формы правления и закрепления парламентарной формы, провозглашения всех принципов парламентаризма, что уже намечено было в ходе прежних поэтапных реформ 80-90-х годов. Например, конституция существенно урезала прерогативы президента республики в сфере осуществления внутренней политики, законодательства и финансов.
Расширены права эдускунты (парламента) и Государственного совета (правительства), установлен принцип формирования Государственного совета исключительно на основе соотношения партийных сил в парламенте, а не по воле президента, введены различные формы парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти.
Но признание возможности и целесообразности четкого разграничения государственных функций в условиях парламентского государственного режима вовсе не означает, что указанный принцип связан только с парламентаризмом. Система сдержек и противовесов создается и в государственном механизме стран, которым парламентаризм не присущ.
В связи с этим можно выделить страны с таким государственным режимом, который можно охарактеризовать как режим личной власти главы государства. К ним, как нам представляется, относятся такие страны, как Франция, Финляндия (до принятия новой конституции), Португалия.
Режим личной власти нельзя считать разновидностью политического режима, так как он существует при наличии в указанных странах демократического политического режима63.
Многие юристы признают, что в некоторых странах Латинской Америки длительное время существовал суперпрезидентский режим64. Если же говорить о США, то для этого государства характерен на современном этапе президентский режим, закрепляющий баланс сил законодательной и исполнительной властей.
Если же определить государственный режим в странах, в которых к власти приходят военные круги, то следует признать, что такой военный режим может сочетаться как с политикой военной диктатуры, так и с хотя бы формальным сохранением демократических институтов власти.
В свое время М. Вебер говорил о такой разновидности государственного режима, которую он определял как плебисцитарный, или демократический вождизм. Вебер пояснял свою мысль следующим образом: Это такая политическая система, где люди избирают себе лидера, который потом говорит: А теперь заткнитесь и слушайте меня65.
Безусловно, история демонстрирует разнообразие государственных режимов. Но одно, как нам представляется, ясно. Парламентаризм не обязательно должен связываться с разделением властей, если только под ним не понимать четкое разграничение государственных функций между законодательной, исполнительной и судебной властями. :: :: :: :: :: :: :: ::
