Парламентаризм и политический режим
Парламентаризм тесно связан не только с формой правления, но и с политическим режимом. При этом он не идентичен с последним.
С нашей точки зрения, государственный режим выступает соединительным звеном между формой правления и политическим режимом, определяющим взаимоотношение государственных властей с населением.
Такой подход, с одной стороны, снимает ряд противоречий, встречающихся в трудах ученых-юристов при характеристике как формы правления, так и политического режима. Например, если ставится знак равенства между парламентаризмом и парламентарной формой правления, то было бы логично признать при упадке или ограничении парламентаризма изменение формы правления.
Между тем никто из государствоведов этого не делает. Если же исходить из того, что режим личной власти главы государства или правительства является разновидностью авторитарного политического режима32, то нет оснований считать Пятую Французскую республику государством с демократическим политическим режимом, что не соответствует действительности.
Сказанное можно отнести и к Великобритании. Если же режим личной власти считать государственным режимом, то таких противоречий не возникает.
Многие ученые связывают воедино парламентаризм и буржуазно-демократический политический режим. Так, В. Гессен писал: Истинно демократическое государство не может не быть парламентарным, ибо парламентаризм является венцом конституционного режима33.
Однако исследование этих режимов, особенно в историческом ракурсе, позволяет высказать следующие соображения Парламентаризм в большинстве капиталистических государств устанавливался в ходе борьбы буржуазии с дворянством, в го время как многие демократические институты еще не получили своего развития. Далеко не демократическим было избирательное право. Поэтому парламент даже с чисто юридической точки зрения не мог представлять народ.
Расширение же избирательного права, на которое вынуждена была пойти буржуазия под давлением трудящихся, привело, как известно, к ограничению прав парламента.
По данному поводу М. Прело, Р. Фюзийе, Б. Миркин-Гетцевич говорят, что парламентаризм в историческом плане существовал и долгое время функционировал вне демократических режимов. Так, Б. Миркин-Гетцевич писал: Ни в одной из стран Европы, насколько мне известно, исторические корни парламентаризма не связаны с каким-либо демократическим движением или с каким-либо демократическим требованием34.
С ними солидарен и норвежский ученый И. Анденес: Парламентаризм, - пишет он, - возможен и без демократии. Но вместе с тем он указывает, что и демократия возможна без парламентаризма. Соединенные Штаты имеют демократическую Конституцию.
Но в них отсутствует парламентская система. Таким образом, он разделяет парламентаризм и политический режим.
Демократическая Конституция Норвегии в период ее принятия в 1814 г. исключила парламентаризм, так как была построена на основе дуализма властей35.
Указанные авторы считают, что только в Скандинавских странах возникновение и укрепление парламентаризма и развитие демократии протекали в XX в. более или менее параллельно36. С ними согласны и другие ученые. Так, Э. Эйнхорн, Дж.
Лоуг, Б. фон Сюдов свою периодизацию развития демократии в этих странах прямо связывали с периодизацией возникновения и укрепления в них парламентаризма37.
Таким образом, парламентаризм возник и долгое время развивался при отсутствии развитой демократии.
В то же время демократия не может быть признана, когда орган, представляющий нацию, не обладает широкой политической властью. Еще Т. Гоббс в свое время высказал следующее соображение о связи политического режима с государственным: Демократия жива только до тех пор, пока правление посредством Собрания сопровождается эффективным ограничением тех, кто осуществляет прерогативы руководства и выполняет обязанности представителя Собрания.
Если народ молчаливо соглашается с узурпацией власти наиболее влиятельным лидером, наступает смерть демократии38. То же самое, но более четко выразил Р. Фюзийе, указавший на то, что без парламентаризма на современном этапе, независимо от его закрепления юридическими нормами, понятие демократии теряет часть, и отнюдь не второстепенную, своей значимости, уже и без того явно недостаточной для характеристики и даже квалификации политического режима39.
В этих высказываниях подчеркивается тесная связь, существующая между государственным и политическим режимами. И, одновременно, здесь нет и смешения данных понятий.
Характеризуя германскую государственно-правовую систему, В.В. Невинский по этому поводу пишет: Развивая идеи представительной демократии, немецкая государственно-правовая практика уделяет важное внимание таким ее элементам, как разделение и взаимное уравновешивание различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной (абз. 1 и 2 ст.
20 Основного закона), принятие решений по принципу большинства (абз. 1 и 2 ст. 42), право меньшинства быть выслушанным и соответственно право на оппозицию (ст. 67), публичность слушания дел в Бундестаге (абз.
1 ст. 42), многопартийность (ст. 7 и 21).
Закрепляя республиканскую форму правления, - пишет он далее, - учредители ФРГ подтвердили одновременно такие идеалы, как суверенитет народа и приоритет парламента в осуществлении государственной власти40.
Французские ученые А. Демишель, Ф. Демишель и М. Пикемаль, характеризуя изменения, внесенные в государственный строй Франции Конституцией 1958 г., писали, что она закрепляла режим личной власти президента Республики, но одновременно указывали, что ее целью было приспособление демократических форм к нуждам правящих кругов страны. Отказ от парламентаризма, введение режима личной власти сочетались, писали они, с сохранением буржуазно-демократического политического режима41.
Одним словом, Конституция Франции 1958 г., закрепив государственный режим личной власти главы государства, сохранила приверженность политическому режиму демократии и принципу представительного правления.
В отличие от буржуазной науки, определяющей парламентаризм как форму осуществления народного суверенитета, подлинной демократии, марксизм-ленинизм обращал особое внимание на раскрытие его классовой сущности.
В.И. Ленин писал, что буржуазия в старых парламентских странах великолепно научилась лицемерить и тысячами приемов надувать народ, выдавая буржуазный парламентаризм за демократию вообще или за чистую демократию и тому подобное, искусно пряча миллионы связей парламента с биржей и с капиталистами, используя подкупную, продажную прессу и всеми средствами пуская в ход силу денег и власть капитала42. На классовую сущность парламентаризма, обеспечивающего власть буржуазии, указывали К. Маркс и Ф. Энгельс.
При этом они подчеркивали, что при парламентаризме парламент выступает в качестве органа, в котором проводится в жизнь ее совокупный интерес. Парламентарная республика была необходимым условием совместного господства буржуазии, единственной государственной формой, при которой ее общие классовые интересы господствовали как над притязаниями отдельных фракций буржуазии, так и над всеми другими классами общества43.
Устранение народа от участия в управлении государством отмечали и некоторые буржуазные ученые в XIX в. Так, С. Лоу дал следующую характеристику английского парламентаризма: Вид миллионов свободных людей в свободном государстве, управляемых вопреки их собственной воле и их убеждениям, настолько изумителен, что предпочитает отвращать от него свои взоры44.
После проведения в России экономических и политических реформ понятие парламентаризм с 90-х годов широко используется российскими политиками, журналистами, учеными. Причем далеко не всегда под ним понимается одно и то же.
Так, И.П. Рыбкин (бывший председатель Государственной думы) связывает это понятие и с формой правления, и с политическим режимом, и с партийной системой той или иной страны.
Но при этом он говорил: Само по себе наличие парламента отнюдь не означает наличие парламентаризма. С этим можно полностью согласиться. Однако при всем при том он смешивает все элементы формы государства и даже партийную систему.
Выделяя парламентаризм в широком и узком смысле, И.П. Рыбкин считает, что в широком смысле парламентаризм существовал и в тех странах, где парламент вообще являлся совещательным органом, т. е. в период феодального абсолютизма.
В то же время он утверждает следующее: Парламентаризм можно было бы определить как такую политическую систему, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан45.
Большинство российских политологов исходят из того, что парламентаризм закреплен и в Конституции РФ 1993 г. Но тогда непонятно, как вообще можно определить парламентаризм, если не считать его главным, определяющим признаком верховенство парламента в системе высших органов государственной власти. Ведь в РФ парламент не является таковым ни юридически, ни фактически.
С 1993 г. для России, с нашей точки зрения, характерны не только смешанная форма правления (полупрезидентская республика), но и президентский государственный режим, а отнюдь не парламентаризм.
Авторы книги Государственное право Германии правильно разграничивают понятия парламентская демократия и парламентаризм. Но под парламентаризмом ими понимается уходящая корнями в Средневековье форма представительства народа в виде избираемого или созываемого Собрания, которое обладает определенными правами и полномочиями на принятие решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя.
Парламентскую же демократию они определяют как форму государства, которая базируется на принципах народного суверенитета и предполагает существование специального конституционного органа, в котором этот принцип воплощается, а именно - выборного органа народного представительства46.
Таким образом, эти авторы считают, что парламентаризм может существовать без демократического политического режима, поскольку признают его наличие в условиях даже абсолютных монархий.
Нельзя не согласиться с большинством ученых-государствоведов, которые считают обязательным принципом парламентаризма не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного органа народа - парламента.
Одной из существенных черт парламентаризма В.И. Ленин считал отсутствие связи между парламентом и избирающим его населением, неответственность депутатов перед своими избирателями. Демократическое представительство, - писал он, - существует и признано везде, где есть парламентский строй, но это право представительства ограничено тем, что народ имеет право раз в два года голосовать, но часто оказывается, что его голосами прошли те, кто помогает его подавлять, а демократического права сместить, принять действенные меры - не имеет права47.
Действительно, конституции и текущее законодательство в подавляющем большинстве стран отрицают императивный мандат.
В России при советской власти депутат должен был проводить в органах государственной власти наказы избирателей, отчитываться за их выполнение перед ними. Однако действующее в РФ законодательство не признает императивного мандата.
Если депутат не выполняет обещаний, данных избирателям в период подготовки к выборам, то никакой ответственности перед ними он далее не несет. При наличии стабильной партийной системы этот недостаток не имеет существенного значения, так как избиратель даже в условиях мажоритарной избирательной системы голосует, как правило, за конкретную партию, программу которой он хотя бы поверхностно, но все же знает. Теперь же совсем иное положение.
Поэтому вполне допустима и нисколько не нарушает демократию норма об отзыве депутата, не выполняющего свои предвыборные обещания. Вот что писал по этому поводу американский государствовед Н. Орнстин: Самая первая и главная черта законодательною органа - это представительство, т.е. из начальная непосредственная связь с народом.
Другая характерная черта большинства законодательных органов - это двойная роль, которую играют их выборные органы. С одной стороны, за законодательные органы разрабатывают законы, которые касаются всего общества и принимаются, исходя из совместных интересов общества в целом.
С другой стороны, отдельные законодатели обязаны представлять интересы своих избирательных округов48.
Кстати сказать, несмотря на отсутствие императивного мандата депутаты большинства зарубежных представительных органов на практике поддерживают связь со своими избирателями, знакомят их со своей деятельностью в парламенте, что является важным условием их дальнейшего переизбрания.
Обосновывая необходимость введения такого понятия, как парламентское право, академик Б.Н. Топорнин пишет Там, где парламент действительно олицетворяет законодательную власть, принимает бюджет, выполняет контрольные и иные функции, предусмотренные конституцией, эта отрасль права отличается юридическим и политическим здоровьем: она полноправна, с нормальным пульсом и ритмом функционирования.
... Если парламент играет иллюзорную роль, не самостоятелен, занимает подчиненное положение в иерархии государственных органов, а то и прямо управляется партийным или административным аппаратом, ни о каком полноценном парламентском праве говорить не приходится 49.
Следовательно, нельзя и говорить о подлинной демократии, которая включает в себя не только демократические права и свободы, но и участие народа в решении государственных дел.
Парламентаризм не присущ на современном этапе довольно значительному числу государств. Это относится, например, ко многим государствам Африки, Азии, Латинской Америки. Так, А.И. Черкасов указывал, что парламентаризм не получил большого распространения в развивающихся странах ввиду необходимости сплочения населения вокруг национального руководства для быстрого и эффективного решения насущных проблем, слабости государственного и партийного аппарата, непрочности позиций местной буржуазии, обострения национальной напряженности и усиления классовой борьбы.
Многие из них, писал он, просто ликвидировали рудименты буржуазного парламентаризма, заменяя их новой представительной системой50.
Действительно, в таких странах был установлен государственный режим личной власти главы государства Главой государства чаще всего становился лидер правящей партии. Этот режим сочетался с ограничениями демократических прав и свобод, отстранением других партий от участия в управлении государством, т. е. с авторитарным политическим режимом.
Суперпрезидентский же государственный режим даже после Второй мировой войны еще в определенные годы воцарялся во многих странах Латинской Америки и Африки, когда при формальном существовании конституции, основанной на принципе разделения властей, парламент вообще играл роль рудиментарного придатка ничем не ограниченного в своей власти президента.
