Парламент и исполнительная власть
Парламентаризм как государственный режим, определяемый не столько законом, сколько практикой, по-разному проявляется в различных странах, а также в одной стране на разных этапах ее развития. Но непременным его условием должны быть сильные позиции парламента в его отношениях с исполнительной властью, а равно сосредоточение основных полномочий исполнительной власти в руках органа, зависимого от парламента, т. е. правительства.
Многие ученые стараются определить обязательный минимум средств, с помощью которых взаимодействуют эти две ветви государственной власти. При всех особенностях организации государственной машины в разных странах эти ученые считают, что при парламентаризме необходимо, чтобы у парламента была возможность свергать не угодное ему правительство, хотя бы при формальном праве на это у главы государства, а также решать вопрос об образовании нового правительства, У правительства же должны быть средства отвергать или, по крайней мере, тормозить принятие не угодного ему закона, а также право роспуска парламента.
По поводу таких конструкций Г. Еллинек писал: Государство, как все человеческое, так сложно во всех своих конкретных проявлениях, что неизбежно тщетны все усилия подвести под шаблонные формулы, выявить его во всей полноте при помощи одного какого-нибудь признака1. И все-таки без выявления принципов парламентаризма трудно причислить то или иное государство к государству с парламентским режимом.
Одной из его характерных черт, как уже отмечалось, является существенное ослабление роли главы государства, переход в руки правительства основных функций исполнительной власти. Как отмечал О. Нюман, при парламентском режиме монархия является характеристикой вторичного значения2.
Объясняя причины сохранения монархий в Скандинавских странах, зарубежные ученые акцентируют внимание главным образом на второстепенных, хотя и достаточно важных факторах. К таким факторам они относят отсутствие кризисов престолонаследия, длительность правления скандинавских монархов, их позитивную роль, особенно во внешней политике3.
Но они не вскрывают истинных причин явления. При этом данные авторы определяют монархию как беспристрастный институт, стоящий над социальными конфликтами4.
Безусловно, королевская власть является одним из средств поддержания стабильности политической системы общества в соответствующих странах, укрепления традиционных представлений о механизме политической власти. Но все же считать ее беспристрастной нет оснований.
Она всегда в состоянии использовать свои дремлющие прерогативы в условиях кризисов как внутри страны, так и на международном уровне. Особенно ярко это проявилось в период Второй мировой войны.
При определении особенностей парламентаризма в каждой из Скандинавских стран необходимо сразу же подчеркнуть, что если в Дании, Норвегии и Исландии главы государств обладают определенным набором средств воздействия на парламенты и правительства, хотя и стали источниками государственной власти вторичного значения, то в Швеции монарх рассматривается лишь как номинальный представитель государства во внешних сношениях, т. е. вообще не является источником государственной власти.
В подготовительных материалах к новой Форме правления, новому Акту о риксдаге было сказано, что полномочия главы государства, имеющие своей основой положение короля как собственника правительственной власти, не могут сочетаться с парламентской системой5. Поэтому он приобретает по новой Конституции положение символа государства. Он даже формально не возглавляет пирамиду исполнительной власти, так как таковой в Швеции признается правительство.
По новой Конституции единственным источником государственной власти, которая передана ему избирателями, выступает риксдаг.
Номинально глава шведского государства возглавляет внешнеполитический комитет - орган, формируемый риксдагом и выполняющий функции контроля за внешнеполитической деятельностью правительства. Однако король здесь выступает как символическая фигура, хотя может, конечно, советовать и рекомендовать. Но прислушиваться к его мнению ни риксдаг, ни правительство не обязаны. Он не выступает с тронной речью.
Он только торжественно открывает сессию, а с правительственным заявлением выступает правительство. Он вправе выезжать за границу в качестве представителя шведского государства, но фактически выполняет поручения правительства.
Король Карл XVI Густав ведет жизнь среднего буржуа, не раздражая шведов. Он выполнил требования Конституции, отказавшись от вступления в брак со шведской простолюдинкой, и женился на иностранке Сильвии Зоммерланд с одобрения риксдага.
Не удивительно поэтому, что симпатии населения к нему и его семье возрастают.
При проведении конституционной реформы 1969-1974 гг. в дискуссиях по вопросу о будущей форме правления в Швеции проблема сохранения или упразднения монархии была предметом острой борьбы между правыми и левыми партиями. Народ еще помнил негативную роль шведского короля Густава V, не мог простить ему его прогитлеровской позиции во внешней политике и его активной позиции в проведении антидемократических мероприятий во внутренней политике во время Второй мировой войны.
В разгоревшихся дискуссиях об упразднении монархии правые партии не только требовали сохранить ее, но доказывали, что во избежание кризиса престолонаследия необходимо в Закон о престолонаследии 1810 г. внести поправку, допускающую передачу престола не только по мужской, но и по женской линии6. В рядах же социал-демократов не было единства.
Что касается коммунистов, то они твердо выступали против монархического института, считая его выразителем антидемократических традиций в государстве.
Половинчатая позиция СДРПШ по вопросу о будущей форме правления нашла отражение в том, что Конституция употребляет понятие глава государства, оставляя слово король лишь в тех случаях, когда это касается его лично. В Законе же о престолонаследии 1810 г. был отменен § 9, который устанавливал, что в случае вакантности престола риксдаг должен избрать новую королевскую династию. В результате стало неясно, что же должно произойти в указанном случае, если престол окажется вакантным.
Необходимо добавить, что во время обсуждения проекта Конституции у внука царствовавшего тогда Густава VI Адольфа кронпринца Карла не было детей, да и в официальном браке он не состоял.
В периодической печати по поводу лишения короля в соответствии с Формой правления 1974 г. всех его прежних прерогатив была высказана следующая мысль: Социал-демократы не хотели сохранять конституционную парламентарную монархию, но не осмеливались и сделать ставку на республику. В результате шведы получили уникальную для всего мира... республиканскую конституцию с переходящим по наследству представительским функционером, который по конституции благоразумно называется главой государства. Лишенная политических функций монархия оставляет вакуум в конституции, а Швеция нуждается в главе государства, достойном этого звания. Тот, кто получает титул, а также генеральскую и адмиральскую форму, командует лишь своим двором.
В то же время минимальная власть главы государства требует, чтобы надлежащий авторитет и сила могли использоваться в периоды парламентских кризисов7.
Но СДРПШ считала и считает, что деятельность короля должна ограничиваться лишь контактами с оставшимися доныне монархиями. Все аргументы СДРПШ против недостатков Конституции 1974 г. свелись не к обоснованию усиления роли короля в политической жизни, а к стремлению доказать необходимость расширения прав председателя парламента.
Таким образом, в Швеции король перестал быть источником государственной власти.
Характеризуя значение монархии в современный период, исследователь северных монархий Р. Фюзийе писал: Монархия является подходящей для демократии, потому что она устраняет недостаток демократии, заключающийся в нестабильности власти, поскольку на ее вершину ставит традицию и постоянство8.
Еще в XIX столетии Г. Еллинек указывал, что благодаря монархии делается возможной бóльшая приспособляемость конституций к изменяющимся политическим отношениям, что может оказаться крайне важным во время тяжелых государственных, в частности парламентских, кризисов, вследствие могущей получить политическое значение самостоятельности королевской власти9.
Именно такой подход к роли монархического института предопределил сохранение в Норвегии монархии после получения страной независимости в 1905 г. Не имея собственной королевской династии, правящие круги Норвегии пригласили на престол датского принца Карла, получившего имя Хокон VII.
Оправдывая сохранение королевской власти при парламентаризме, скандинавские буржуазные и социал-демократические деятели ссылаются на то, что монархи стали действовать согласно Конституции. Однако это не совсем так.
Правильно было бы говорить, что они вынуждены были уступить, и отнюдь не всегда добровольно, значительную часть своих прерогатив на практике.
В период между Первой и Второй мировыми войнами в Скандинавских странах шла подковерная борьба между королевской властью и парламентами за сферы влияния. Монархи твердо удерживали свои позиции в двух областях - обороне и внешней политике и нередко использовали свои права по изданию временных нормативных актов, особенно когда парламент находился на каникулах.
В годы Второй мировой войны, когда Дания и Норвегия были оккупированы германскими войсками, именно короли этих стран поддерживали движение сопротивления оккупантам. А норвежский кронпринц Улоф активно содействовал, находясь в Лондоне, установлению контактов с правительствами США и Великобритании.
Но после войны главы государств утратили многие свои прерогативы, скорее рекомендуя, советуя, чем правя. Тем не менее Конституция Дании 1953 г. сохранила за монархом определенные права, частью из которых он на практике не пользуется.
Президент Исландии в соответствии с Конституцией 1944 г. был наделен правами, близкими к прерогативам датского монарха, которыми президент на практике также не пользуется. Конституции Дании и Исландии закрепили законодательную власть за главой государства и парламентом, в то время как Конституция Норвегии 1814 г. уже во время ее принятия предоставила законодательную власть лишь парламенту.
В ней говорится, что народ осуществляет эту власть через посредство стортинга. Но вне зависимости от указанных формулировок главы всех трех государств реально имеют незначительные права в этой области. Главы государств сохранили право законодательной инициативы От их имени вносятся в парламент законопроекты, но фактически королевская инициатива - это правительственное право.
Они либо утверждают законопроекты, либо отказывают в их утверждении, т. е. имеют право налагать вето на законопроекты, принятые парламентами. При этом в Дании монарх наделен правом абсолютного вето, а в Исландии и Норвегии - относительного вето Конституционная теория исходит из того, что право вето фактически перешло в руки правительств этих государств10.
Однако и правительства и короли (президент Исландии) давно уже не прибегают к этому средству давления на парламент11. Но в кризисных ситуациях ничто бы не помешало им воспользоваться своим правом. Причем королевское вето в Норвегии из-за сложной конституционной процедуры парламенту трудно преодолеть.
Для этого после отказа короля подписать законопроект последний в одинаковой редакции должен быть принят на совместном заседании двух очередных стортингов после двух последовательных выборов. А между принятием законопроекта одним стортингом и следующим за ним должно пройти, по крайней мере, две сессии.
Таким образом, для того чтобы сломать королевское вето в Норвегии, необходимо, как минимум, пять лет.
Право вето исландского президента носит условный характер, так как принятый альтингом закон вступает в силу без утверждения его президентом. Если президент Исландии захочет возразить против него, то такой закон будет вынесен на референдум; от итогов референдума зависит судьба и парламента и президента: если избиратели не согласятся поддержать последнего, то он должен уйти в отставку.
Поэтому представляется маловероятным, что у президента возникнет желание рисковать своим положением.
Многие западные государствоведы придают этому праву важное значение, считая его одним из существенных средств обеспечения равновесия между законодательной и исполнительной властями. Некоторые скандинавские юристы также согласны с этой точкой зрения12. Однако в условиях парламентаризма в Скандинавских странах право вето фактически не применялось. Поэтому было бы неверно говорить о его значении в сохранении баланса властей в этих странах.
В то же время следует учитывать, что неприменение конституционной нормы, по меткому выражению Г. Еллинека, не означает, что она мертва13. При резком усилении позиций неугодных правящим кругам сил монархи могут прибегнуть к этой королевской прерогативе.
Конституции Дании, Норвегии и Исландии предоставили главам государств право издания временных законов в период между сессиями парламентов при обязательном условии их утверждения на ближайшей сессии парламентов. На практике такое право глава государства может осуществлять лишь по инициативе правительства.
Однако в Скандинавских странах оно также почти не используется.
К числу важнейших прерогатив датского монарха и исландского президента по отношению к парламенту принадлежит право досрочного роспуска парламента. Но главы государств при парламентской форме правления лишь официально подписывают решение о роспуске, поскольку само это право на практике перешло к правительству. В Норвегии, как уже отмечалось, стортинг пока еще не может вообще быть распущен досрочно. Правда, в стортинге обсуждается проект изменения Конституции, согласно которому в соответствии с внесенным предложением может допускаться такой досрочный роспуск парламента.
В Швеции это право принадлежит и по Конституции правительству.
Конституции Дании и Норвегии установили, что король является главой исполнительной власти. Основной закон Исландии содержит несколько иную формулировку: Исполнительная власть осуществляется президентом совместно с другими государственными органами (§ 2), что означает признание роли правительства в исполнительной деятельности.
Только Форма правления Швеции 1974 г. зафиксировала положение, сложившееся на практике во всех парламентарных государствах: Государством управляет правительство (§ 6 главы 1).
В соответствии с принадлежностью исполнительной власти в Дании, Исландии и Норвегии главам государств конституции наделили их довольно широкими правами. К числу таких важнейших прав относится назначение и увольнение в отставку правительства и отдельных министров, а также определение их численности и обязанностей.
Как известно, в странах с парламентским режимом право главы государства выражается лишь в официальном назначении им в качестве премьер-министра лидера партии парламентского большинства, а также одобрении сформированного премьер-министром правительства. Но и в Скандинавских странах, где ни одна из партий не обладает большинством в парламенте, реальная власть главы государства в осуществлении этой функции не слишком велика, так как монарх должен руководствоваться соотношением партийных сил в парламенте.
Лидеру партии, опирающемуся на парламентское большинство, он и поручает формирование кабинета. Вместе с тем иногда он также может дать соответствующее поручение председателю парламента.
Так было, например, в Норвегии в 1928 и 1971 гг. после правительственных кризисов, вызванных сложной расстановкой сил в стортинге. Но сформированное таким образом в 1928 г. однопартийное правительство НРП просуществовало всего месяц.
В Швеции указанная функция возложена на тальмана. Король полностью устранен от ее осуществления.
Он только возглавляет официальную церемонию смены правительства, происходящую на особом совещании в присутствии тальмана. Распоряжение о назначении премьер-министра от имени риксдага также подписывается тальманом (§ 4 главы 6 Формы правления).
По Конституциям в Дании, Исландии и Норвегии главе государства принадлежит также право увольнения в отставку премьер-министра и министров (соответственно § 14, 15 и 22 их Конституций). Но на практике, как и в других парламентарных государствах, он не проявляет инициативы в данном вопросе, он лишь формально принимает их заявления об отставке.
Он обязан уволить правительство в отставку (как и отдельных министров) в случае, когда парламент выразит им недоверие, если только правительство не порекомендует монарху распустить парламент досрочно.
В Швеции увольнение правительства в отставку возложено на тальмана как в случае заявления правительства, так и в случае выражения недоверия ему со стороны риксдага. Вопрос же об уходе в отставку или увольнении отдельных министров решается премьер-министром.
Поскольку в Дании и Норвегии монарх, а в Исландии президент признаются главами исполнительной власти, то согласно Конституциям этих государств все основные решения в области управления, назначения на различные посты и вопросы, которые вносятся в парламент, должны рассматриваться на заседаниях Государственного совета, т. е. правительства, возглавляемого королем (в Исландии - президентом). Но, как отметил норвежский государствовед Анденес, это относится к наиболее важным вопросам, а по менее важным вопросам правительство лишь информирует короля14.
В соответствии с Конституциями Дании, Норвегии, Исландии главе государства в Государственном совете принадлежит право назначения высших должностных лиц гражданской и военной администраций, церковных служащих, перемещения их по службе, назначения судей, дипломатических и консульских представителей государства за границей и аккредитации иностранных представителей в стране. К его компетенции отнесено определение структуры государственного аппарата, статуса государственных органов.
От его имени заключаются международные договоры и соглашения и принимается ряд других решений. Но на практике в Государственном совете лишь юридически оформляются (подписываются главой государства) принятые правительством решения.
Некоторые государствоведы утверждают, что реальная власть от королей перешла к правительствам вследствие различия между неответственным главой государства и ответственными министрами. Здесь чисто внешние факторы выдаются за причину.
Надо также сказать, что в Швеции и Норвегии ответственность министров перед неответственным королем была установлена в Форме правления Швеции 1809 г. и Конституции Норвегии 1814 г., т. е. тогда, когда король реально в течение довольно длительного времени осуществлял свои полномочия. А в новой Форме правления Швеции 1974 г. вообще нет правила контрассигнования, поскольку король никаких решений не принимает.
Характеризуя значение королевской власти в северных монархиях, можно сослаться на известное изречение Беджгота о замене власти на влияние и о сохранении трех прав королей: король имеет право знать, король имеет право поощрять и король имеет право предупреждать. На наш взгляд, это отражает реальное положение датских и норвежских монархов и президента Исландии на современном этапе.
Исходя из современных реалий, комиссия по подготовке основного закона Швеции в своих подготовительных материалах отметила, что ставила своей задачей так определить положение главы государства, чтобы он имел возможность ориентироваться во внутреннем развитии общества и в отношениях с другими странами15. В соответствии с таким подходом Форма правления 1974 г. сохранила Государственный совет как особый государственно-правовой институт Швеции.
Но он никаких решений не принимает - решения в сфере управления официально принимает правительство. На заседаниях Государственного совета короля должны только регулярно информировать о делах государства.
Такую информацию ему может представлять и лично премьер-министр.
Но, признавая формальный характер большинства прав главы государства в сфере исполнительной власти, ученые, исследующие вопрос о северных монархиях в Европе, отмечают две области государственной деятельности, в которых короли не потеряли полностью своей власти, - это иностранные дела и вооруженные силы. Сохранение влияния королей на внешнеполитическую деятельность эти ученые объясняют их большим политическим опытом, воспитанием и родственными связями монархов с королевскими династиями в других странах, что очень удобно для установления в случае необходимости неофициальных контактов. Безусловно, это имеет значение в таком сложном деле, как международные отношения.
К этому следовало бы добавить еще самый существенный фактор - одной из основных прерогатив главы государства на современном этапе является представительство государства во внешних отношениях.
Именно поэтому Форма правления Швеции, лишив короля всех его прав и передав их правительству или риксдагу, оставила за ним лишь одно право - быть председателем избираемого риксдагом из числа депутатов внешнеполитического комитета.
И в других Скандинавских странах главы государств не устранены от международных дел. Правительства докладывают им о наиболее важных сторонах своей внешнеполитической деятельности, всех переговорах, которые они ведут, договорах, которые предполагают заключить.
Конечно, правительство не обязано следовать советам главы государства, но обычно оно к ним прислушивается. Так, журналисты и политологи отмечают, что нынешняя королева Дании Маргрете II всегда призывает к терпимости, в том числе по отношению к иммигрантам. Быть может, - замечает Л.Б.
Фаллесен (главный редактор журнала Берген. - М. М.), - именно благодаря терпимости датского королевского дома теперь даже левые политические партии не ставят вопроса о замене монархии парламентарной республикой16. Датчане считают королевскую власть важным символом суверенитета своей страны.
Второй традиционной областью деятельности главы государства считаются, как уже отмечалось, национальные вооруженные силы (кроме Исландии, вообще не имеющей вооруженных сил). По Конституциям Дании и Норвегии король является верховным главнокомандующим вооруженными силами. Он имеет право решать эти вопросы (минуя правительство) с соответствующим министром.
Однако в действительности большинство таких вопросов перешло к правительству. За их решением также осуществляется сильный парламентский контроль.
Таким образом, в Скандинавских странах роль главы государства существенно изменилась: его законодательные права перешли к парламенту, а основные прерогативы в сфере исполнительной власти - к правительству, что является одним из принципов парламентаризма.
В то же время различия в реальном положении монархии (республики в Исландии) дают основания определить применительно к Дании, Норвегии и Исландии парламентаризм в такой его разновидности, как парламентское правление, а в Швеции - как монистический парламентаризм в силу единственного источника государственной власти, присущего этой стране. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::
