Механизм воздействия парламента на правительство
Если в парламентарных монархиях глава государства и представительный орган формально независимы друг от друга, то этого нельзя сказать о взаимоотношениях парламента и правительства, которые обладают определенными средствами воздействия друг на друга.
При парламентаризме зависимость правительства от парламента определяется прежде всего тем, что правительство образуется в соответствии с соотношением сил в парламенте, хотя данное требование нашло отражение только в Форме правления Швеции 1974 г. Этот принцип в Скандинавии был установлен конституционной практикой - в Норвегии в 1884 г., в Дании и Швеции - после Первой мировой войны, а в Исландии - в 1944 г.
Обычно трудности формирования правительства возникают в тех парламентарных государствах, где ни одна из партий не обладает большинством мест в парламенте, в результате чего этот процесс иногда затягивается на длительное время. Для таких государств характерны, как известно, частые правительственные кризисы.
После Первой мировой войны в условиях экономических трудностей положение в Скандинавском регионе тоже характеризовалось более или менее частыми сменами кабинетов (см, приложения). Так, в Норвегии в 1928 г. правительство, сформированное Норвежской рабочей партией (кабинет X. Хорсрупа), просуществовало всего один месяц. В Швеции правительство СДРПШ в 1920 г. действовало лишь с марта до октября.
Однако к 1930-м годам положение стабилизировалось, что сказалось на большей стабильности правительств.
Обычно договоренность о правительстве достигается быстро, если после выборов какой-либо партии удается обеспечить себе поддержку парламентского большинства. Если же возникают трудности, то главы государств начинают проявлять активность, проводят консультации с председателями парламентов.
Например, в Норвегии в 1971 г., когда в результате правительственного кризиса ушел в отставку кабинет Бортена, король Улоф V поручил президенту стортинга Б. Ингвальдсену ведение переговоров с фракциями по образованию нового правительства большинства.
В целом в Скандинавских странах отсутствие партии большинства в парламенте в последние десятилетия не препятствует формированию достаточно устойчивых кабинетов, преимущественно социал-демократических, не обладающих таким большинством, но находящим поддержку то справа, то слева. П. Песконен и Э. Томас отмечают в связи с этим Швецию и Норвегию17.
В Исландии же после предоставления ей независимости редко функционировали однопартийные кабинеты, да и то очень короткое время - от 3 месяцев до 1 года. Такое положение объясняется тем, что здесь нет ни одной партии, достаточно крупной и значительно превосходящей другие партии по количеству мандатов, чтобы сформировать однопартийный кабинет.
По поводу особенностей формирования правительств в Скандинавских странах П. Ставанг писал, что парламентское правление может быть как правлением большинства, так и правлением меньшинства, когда формируется однопартийный кабинет, который терпится парламентом18.
Анализируя взаимоотношения стортинга и правительства Норвегии, И. Анденес указывает, что многопартийные правительства могут быть двух типов. Первый тип - это правительства, в которых представлены важнейшие политические партии. Они формируются в периоды национальных кризисных ситуаций. Многопартийные правительства второго типа основываются на сотрудничестве двух и более партий, объединенных вокруг единой политической программы.
Причем такие кабинеты могут опираться как на большинство, так и на меньшинство в парламенте19. На меньшинство могут опираться и однопартийные кабинеты. Так, правительство, сформированное партией Хейре в 1981 г., имело в стортинге всего 1/3 мандатов, но в 1983 г. премьер-министр К. Виллок расширил партийную основу кабинета, введя в него представителей Партии центра и Христианской народной партии.
У них не хватало всего одного мандата для обеспечения поддержки большинства в стортинге20.
Сложившееся в скандинавских парламентах соотношение партийных сил, при котором ни одна партия, как правило, не имела и не имеет абсолютного большинства, еще сильнее укрепляет позиции представительного органа и делает более реальным его контроль за деятельностью правительства.
Несмотря на отсутствие партий, обладающих абсолютным большинством мандатов в парламенте, для Скандинавских государств в целом характерна значительно большая стабильность, чем для других стран Западной Европы21. В этом отношении особо выделяется Швеция, где СДРПШ находилась у власти подряд 41 год (с 1932 по 1976 г.) и после небольших перерывов в 1976-1982 и в 1989-1992 гг. опять формировала однопартийные правительства.
Такая же правительственная стабильность в целом характеризует и другие Скандинавские страны. Так, Норвежская рабочая партия формировала однопартийные кабинеты с 1935 г. по 1945 г., с 1945 г. по 1965 г., с 1973 г. по 1981 г., с 1986 г. по 1989 г., с 1990 г. по 1997 г.
Скандинавские политологи и юристы объясняют такую стабильность особым механизмом взаимодействия между правительствами и парламентами, специально разработанными правилами, которые будут рассмотрены ниже. Хотя эти правила в определенной мере поддерживают правительственную стабильность, ее главной причиной была экономическая стабильность и разработанная в течение длительного времени тактика компромиссов между буржуазными и социал-демократическими партиями, которая обеспечивала значительную преемственность проводимой ими политики (вне зависимости от смены кабинетов), учет со стороны правящих партий интересов оппозиционных партий.
Если парламент не желает смены кабинета при постановке им вопроса о доверии, то оба этих органа идут на компромисс, парламентские фракции договариваются между собой для обеспечения нормальной деятельности государственного механизма. Таким именно образом, замечает Кастберг, предотвращалась значительная часть правительственных кризисов22.
Но в последнее время после усовершенствования избирательных систем в Швеции (в 1969 г.) и Норвегии (в 1989 г.), которые обеспечивают полную пропорциональность между количеством поданных за партии голосов избирателей и числом полученных ими мандатов в парламентах, положение стало меняться. Было несколько уменьшено представительство социал-демократических партий, и больше мандатов стали получать буржуазные партии. Правда, разница была не очень велика, но при хрупком равновесии сил между правыми и левыми даже небольшое увеличение мандатов буржуазных партий ставило под вопрос возможность сформирования однопартийных правительств или правительств социал-демократов и центра. Буржуазные партии стали блокироваться между собой, увидев в этом шанс прийти к власти.
Поляризация политических сил в Скандинавии, о чем говорилось выше, укрепила в этом блоке позиции правых партий (Консервативной народной в Дании, Хейре в Норвегии, Умеренной коалиционной в Швеции, Партии независимости в Исландии).
В такой ситуации социал-демократические партии вынуждены опираться на поддержку партий левой ориентации. В результате стали складываться два блока: буржуазные партии, с одной стороны, и рабочие партии - с другой.
Слабостью этой партийной системы являются усиление разногласий в парламенте и определенные трудности в создании сильных правительств.
Некоторые политологи в Швеции задавались вопросом: справедливо ли, что маленькая партия, за которую на выборах подано небольшое количество голосов избирателей, приобретает несоразмерное этому влияние на формирование правительства, а также принятие парламентских и правительственных решений? В этом вопросе было заложено предположение о неправомерно сильном влиянии Левой партии Швеции на СДРПШ и Народной партии (либеральной) - на две другие буржуазные партии. (Надо отметить, однако, что на выборах 1998 г. ЛП получила 43 мандата в риксдаге.) Главной целью такой критики было все же желание подорвать позиции СДРПШ.
Оправдывая политическую систему с блоковой многопартийностью, некоторые политологи буржуазной ориентации находили положительным более частые смены правительств. Со времени возникновения политической демократии политики стали зависеть от результатов выборов, даже если формально не менялась та основа, вследствие которой политик получал свою власть.
Поражение на выборах встряхивает самоуверенность и чувство законного права на власть23.
Действительно, может создаться впечатление о нестабильности правительств, возникшей в настоящее время в ходе конституционных реформ. Однако практика 70-80-х годов показывает, что смена кабинетов мало что меняла в общей политической стабильности, хотя бывали и кризисные ситуации. На выборах партии в своей борьбе за избирателя резко критикуют друг друга, но, придя к власти, победившая партия или блок партий начинают опираться на общую основу правительственной политики.
Да и сами партийные блоки не получают в ходе выборов такого значительного перевеса, чтобы идти на риск смены экономической, финансовой и социальной политики по существу.
Однако избиратели заинтересованы в сильном правительстве, в чем откровенно признаются партийные боссы. Население недовольно парламентской нестабильностью. Оно желает уверенности в завтрашнем дне, выступает против каких-то серьезных перемен. Так, шведская газета Дагенс нюхетер писала в августе 1983 г. о сильном сопротивлении избирателей, направленном против особых интересов и блокирования политических партий.
Ведь при прежней избирательной системе, которая давала некоторый выигрыш самым крупным партиям -социал-демократическим, этот выигрыш способствовал созданию достаточно устойчивых кабинетов. Социал-демократические партии при проведении своей экономической политики могли опираться на партии центра, иногда и на либеральные буржуазные партии, а при проведении социальной политики на левых социалистов и коммунистов или, по крайней мере, могли рассчитывать на их снисходительное к себе отношение.
На этом и играла, например, СДРПШ, предлагавшая изменение в Конституции, на основе которого самая крупная партия (т. е. именно СДРПШ) должна получать, сверх положенных ей мандатов, еще и дополнительные места в парламенте в целях создания устойчивых правительств24. Разумеется, буржуазные партии с этим не могли согласиться. Поэтому такого дополнения среди внесенных в Форму правления Швеции 1974 г. поправок произведено не было.
Для государственного режима важное значение имеет не только процедура назначения (избрания) премьер-министра, но и процедура формирования всего состава кабинета.
При дуалистической монархии правительства Скандинавских стран не только образовывались по усмотрению королевской власти без учета соотношения сил в представительных органах, но и само их существование зависело от ее усмотрения. Члены правительства (главы департаментов) рассматривались как советники короля. В Швеции же вообще в течение длительного времени (до 1876 г.) правительства как самостоятельного государственного органа не существовало и не было даже поста премьер-министра.
Главы департаментов увольнялись, как и назначались, волей монарха.
Парламентский режим ставит образование правительства, как правило, в зависимость от воли законодательной власти, если не прямо, то, по крайней мере, косвенно. В некоторых странах существует требование инвеституры, т. е. утверждения парламентом сформированного премьер-министром кабинета. При парламентском режиме формирование правительства на основе конституционных норм, как правило, предоставлено главе государства.
На самом деле оно зависит от воли законодательной власти, иначе говоря, от соотношения партийных сил в парламенте. А. К. Колибаб называет следующие механизмы формирования правительства, существующие в странах Европы и Азии:
а) глава государства предлагает кандидатуры премьер-министра и членов правительства, а назначает их парламент (Польша);
б) глава государства получает согласие парламента на их назначение (ФРГ, Испания);
в) глава государства назначает премьер-министра и членов правительства, а парламент одобряет эти назначения (Греция, Италия);
г) парламент одобряет кандидатуру главы правительства, а император назначает его на этот пост (Япония);
д) монарх назначает премьер-министра формально, без участия парламента (Великобритания)25.
Фактически выбор главы государства основывается на договоренности между партийными фракциями в странах, где ни одна из партий не имеет большинства в парламенте, а в Великобритании королева должна остановить свой выбор на той партии, которая получила абсолютное большинство мест в палате общин. В данной схеме не упомянут еще один механизм формирования правительства, являющегося главой исполнительной власти, - избрание премьер-министра парламентом по предложению председателя парламента, согласованному с лидерами партийных групп в риксдаге, и утверждение парламентом же предложенного премьер-министром состава правительства (Швеция).
Швеция является единственной страной с парламентским режимом, в которой действует такая процедура. В этом имеется некоторое сходство с Японией. Различие состоит в том, что в Швеции глава государства не имеет к этой процедуре никакого отношения, кроме участия в церемонии смены кабинета. Такой порядок в шведском риксдаге установлен § 6 главы 6 Формы правления.
Вот что он гласит: После того как риксдаг принял предложение о новом премьер-министре, последний в срочном порядке представляет риксдагу назначенных им министров. Затем происходит смена правительства на особом совещании перед главой государства, а в его отсутствие - перед тальманом.
Тальман всегда приглашается на это совещание.
Тальман от имени риксдага издает распоряжение о премьер-министре.
Таким образом, в Швеции идея зависимости правительства от парламента осуществлена наиболее полно и последовательно.
Несколько иначе обстоит дело с образованием кабинетов в других скандинавских государствах. Датская Конституция (§ 14) установила: Король назначает и отправляет в отставку премьер-министра и других министров. Он решает вопросы об общем числе министров и распределении функций управления между ними.
Ни Конституция, ни регламент фолькетинга не требуют парламентской инвеституры. Но фактически договоренность о составе кабинета министров достигается путем консультаций председателя фолькетинга с лидерами фракций политических партий, поскольку в Дании часто формируются коалиционные кабинеты, опирающиеся на молчаливую поддержку других фракций.
Вместе с тем даже блокирование партий для образования правительства иногда не дает правительству того большинства, на которое оно могло бы опереться при осуществлении своей деятельности.
Не требуется инвеституры для нового состава правительства в Норвегии и Исландии. В соответствии с Конституциями Норвегии и Исландии этот вопрос, так же, как и в Дании, решает глава государства, который проводит переговоры или поручает ведение переговоров председателям стортинга и альтинга.
Иногда это занимает, особенно в Исландии, значительный временной промежуток.
Во всех Скандинавских странах (кроме Швеции) состав правительства зависит от воли премьер-министра и входящего в коалицию блока партийных фракций. Количество департаментов и их глав может расширяться до 20-22 или сужаться до 12-14, особенно когда премьер-министр ставит своей целью сократить расходы на управленческий аппарат.
В Швеции же количество департаментов устанавливается законом, т. е. зависит не от исполнительной, а от законодательной власти.
При формировании правительства премьер-министр должен исходить из определенных требований, которые предъявляются к министрам. В Норвегии и Швеции депутаты, вошедшие в состав правительства, не могут в этот период занимать свои депутатские посты.
Их функции выполняют заместители. Перестав быть министром, такое лицо возвращается к осуществлению своих депутатских полномочий, что не заставляет его так уж держаться за министерское кресло.
В Дании и Исландии правила несовместимости постов нет, но и требования к министрам быть обязательно (до их назначения) членами парламента тоже нет26. Так, § 40 Конституции Дании, предоставляя министрам право выступать на пленарных заседаниях фолькетинга, устанавливает, что право голосовать они имеют только в том случае, если одновременно являются членами фолькетинга.
Об этом же гласит § 51 Конституции Исландии.
На практике министры обычно выбираются из депутатов соответствующей парламентской фракции. Кроме того, в Норвегии при подборе членов кабинета учитываются различные региональные интересы. Министры не могут состоять на государственной или частной службе, они также не вправе заниматься деятельностью, которая может поколебать к ним доверие.
Они должны быть гражданами государства, но не обязательно по рождению.
Поскольку норвежская Конституция принималась очень давно, в нее был включен параграф, требующий, чтобы более половины министров исповедовали официальную государственную религию - евангелически-лютеранскую. В первую очередь это относилось к министру по делам культов и просвещения (§ 12, часть вторая). Но и при внесении в XX столетии изменений в Конституцию этот параграф, точнее его вторая часть, остается неприкосновенным.
В то же время новая редакция четвертой части данного параграфа (1976 г.) запрещает близким родственникам быть членами Государственного совета (т. е. министрами). При чрезвычайных обстоятельствах к выполнению министерских функций по решению короля могут привлекаться другие норвежские граждане, кроме членов стортинга.
Рассмотрение взаимоотношений парламентов и правительств в Скандинавии в условиях парламентского режима требует выявить, как обстоит дело с правительственной ответственностью перед парламентом.
Еще в эпоху первых конституций, когда монархи обладали значительным объемом прерогатив, но были неответственны и неприкосновенны, т. е. обладали полным иммунитетом, ответственность за их решения и действия несли министры. Конституция Норвегии установила в § 5: Особа короля священна. Он не может подвергаться осуждению или обвинению.
Ответственность возлагается на его совет (т. е. на глав департаментов). Но тогда речь шла о юридической ответственности.
Как же урегулирован этот вопрос в современных скандинавских конституциях? То, что король Швеции не несет ответственности за свои действия, сомнений может не вызывать, так как он свободен от функций, принадлежащих другим главам государств. § 7 главы 5 Формы правления 1974 г. распространяет иммунитет и на регента в период, когда он выступает вместо короля.
Согласно § 13 и 14 Конституции Дании за неответственного монарха отвечают министры. Его подпись на решениях по вопросам законодательства и управления нуждается в контрассигнации соответствующего министра или нескольких министров, которые отвечают за решение этих вопросов перед фолькетингом.
Юридическая (в порядке импичмента) ответственность министров определена и в Исландии.
Во всех Скандинавских государствах, кроме Швеции, глава государства перед вступлением на свой пост принимает присягу, если только ранее, будучи регентом, он ее не принимал. Текст присяги установлен в Конституции27, в ней глава государства обязуется соблюдать Конституцию и законы страны. Но поскольку монархи Дании и Норвегии обладают полным иммунитетом, то за них ответственность (в порядке импичмента) за несоблюдение присяги несут министры.
Что касается президента Исландии, то следует особо подчеркнуть, что его иммунитет распространяется только на его официальные действия и решения.
Таким образом, в отсутствии политической ответственности министры могли быть привлечены парламентами к ответственности юридической. Решение принималось нижней палатой, а в Норвегии и Исландии нижней частью парламента, дело же рассматривалось в Государственном суде, который состоял из членов верхней палаты (верхней части) и членов Верховного суда королевства.
Основания для возбуждения дела об импичменте определялись по-разному. Если согласно Конституции Дании таким основанием признавалась негативная деятельность по управлению, то по Конституциям Норвегии и Швеции - тот факт, что министры не протестовали против тех решений короля в Государственном совете, которые противоречили Конституции, другим законам или интересам государства28.
Со временем в конституциях появились нормы, определившие особую процедуру рассмотрения данного вопроса парламентами. Для этой цели были образованы их специальные органы - конституционная комиссия шведского риксдага, протокольный комитет одельстинга в Норвегии, следственные и ревизионные комиссии датского парламента.
Они получили право проверять все документы и протоколы правительства, министерств (департаментов) и возбуждать обвинения против министров в Государственном суде. Поскольку в настоящее время такой суд в Швеции упразднен, то обвинение должно возбуждаться перед Верховным судом (§ 3 главы 12 Формы правления).
Такой вид ответственности потерял свое значение после введения в современные конституции Скандинавских государств принципа политической ответственности правительства и его министров.
Большинство государствоведов (хотя и не все) считают политическую ответственность правительства перед парламентом основным принципом парламентаризма наряду с принципом формирования правительства в соответствии с волей парламента. Они готовы допустить различные модификации парламентаризма, наличие или отсутствие в тех или иных странах отдельных средств взаимодействия законодательной и исполнительной властей, но указанные два требования считают обязательными для парламентского режима29.
Однако применительно к Скандинавским странам эти же ученые допускают непоследовательность, признавая введение в них парламентаризма чуть ли не с начала XX столетия30, хотя в Дании и Швеции принцип политической ответственности правительства перед парламентом закреплен конституционно совсем недавно и практики свержения кабинетов на основе вотума недоверия парламента до этого почти не было. Конечно, в парламентарном государстве правительство должно при проведении своих мероприятий опираться на поддержку парламента, пользоваться его доверием или, по крайней мере, основываться в своей деятельности на том, что парламент относится к нему терпимо.
Поэтому в то время, когда в Дании и Швеции у представительного органа отсутствовало право свергать правительство на основе вотума недоверия, конституционная практика пошла на использование такого средства в отношении неугодного парламенту правительства, как постоянная негативная позиция, применяемая к вносимым им законопроектам. Это вынуждало правительство либо уходить в отставку, либо распускать парламент, либо подчиняться воле парламента.
Даже и сейчас парламенты Скандинавских государств иногда прибегают к такому способу воздействия на правительства. Так, в 1985 г. в фолькетинге сложилась расстановка сил, поставившая оппозицию выше правительства. В коалиционном кабинете П. Шлютера, в который входили Консервативная народная партия, Либеральная венстре, Демократы центра и Христианско-народная партия, не было опоры на большинство в фолькетинге. В результате Радикальная левая партия (центристская), имевшая всего 10 депутатов из 179, получила возможность решать многие важные вопросы.
При решении экономических проблем она поддерживала буржуазное правительство, а по военным и внешнеполитическим - СДПД, находившуюся в оппозиции. Правительство не ушло в отставку, но вынуждено было считаться с требованиями СДПД.
В результате Дания выступала против размещения на ее территории ядерных ракет НАТО среднего радиуса действия, отказалась вносить в НАТО средства для их размещения, осудила программу президента США по стратегической оборонной инициативе (СОИ), выступила за превращение севера Европы в безъядерную зону, о чем говорилось ранее. Эту ситуацию английская Файненшл тайме в статье X. Варне от 12 ноября 1985 г. назвала проклятием для датского правительства.
Через семь лет возникла сходная ситуация в связи с вхождением Дании в Европейский союз. Фактически именно оппозиционные партии выдвинули требования, обеспечивающие особое положение Дании при выполнении условий Маастрихтского договора, - указывает главный редактор издательства Берген Л.Б.
