Конституционные реформы в Скандинавии
Поскольку основные принципы парламентаризма в 1917-1940 гг. не нашли отражения в конституциях Скандинавских стран и не все были воплощены на практике, борьба за конституционные реформы в Дании и Швеции после окончания Второй мировой войны возобновилась.
В Дании эта борьба была затруднена сложным порядком изменения Конституции, требовавшим ее принятия или внесения в нее изменений ригсдагом двух созывов, одобрения на референдуме не менее чем 45 % избирателей и утверждения королем, который имел право абсолютного вето. Так как ландстинг и король всячески препятствовали демократизации политических институтов, то нужно было стечение различных обстоятельств, которые бы благоприятствовали принятию новой Конституции.
Такие обстоятельства сложились в конце 40 - начале 50-х годов XX столетия, когда в реформе Конституции оказались заинтересованными различные политические силы.
Прогрессивные силы добивались создания для народа реальной возможности участия в решении государственных дел, демократизации порядка формирования и структуры высшего представительного органа, расширения форм контроля парламента за исполнительной властью, введения принципа ответственности правительства перед парламентом. Компартия выступала также за установление республиканского правления. Что касается СДПД, то она не требовала ликвидации монархии, а соглашалась на ее ограничение.
Обе партии настаивали на закреплении в новой Конституции демократических прав и свобод, в том числе социальных50.
Но во внесении в Конституцию иных существенных изменений оказались заинтересованными и правые силы. Они отражали интересы определенных слоев общества, связанных с иностранным капиталом, которые требовали включения в основной закон положений, допускающих ограничение прав государственных органов Дании в пользу наднациональных властей.
Еще одной причиной, подталкивавшей правые круги на реформу Конституции, было стремление избежать кризиса престолонаследия, чтобы сохранить монархию как определенный гарант существующей системы51.
В ходе конституционной борьбы депутатам буржуазных партий удалось нейтрализовать требования левых сил о раздельном голосовании различных статей проекта Конституции. И на референдуме избиратели также были поставлены перед выбором - отклонить проект либо принять его без всяких изменений, что предопределило исход голосования.
В новой Конституции, принятой 5 июня 1953 г., следует выделить две группы изменений: 1) закрепившие уже сложившуюся практику и 2) носящие реформаторский характер. К первой группе относятся нормы, ограничивающие королевские прерогативы в пользу парламента и правительства Они юридически закрепили верховенство парламента в системе высших органов государства, расширение его законодательных прав и прав в области финансов, обороны и внешних сношений, сложившиеся уже формы контроля парламента за правительством.
Реформаторские изменения были довольно значительны. К ним относится демократизация порядка формирования и структуры парламента Был ликвидирован имущественный ценз.
Хотя Конституция еще допускала возможность лишения избирательных прав лиц, находившихся на общественном призрении, принятый сразу же после вступления ее в силу избирательный закон не содержал таких ограничений. До 23 лет был снижен избирательный ценз.
Конституция подвела итог 50-летней борьбы за ликвидацию ландстинга, закрепив однопалатный парламент, получивший наименование нижней палаты - фолькетинг. Однако желание правящих кругов иметь определенный тормоз в деятельности парламента нашло свое выражение во введении института прав меньшинства, который предоставлял возможность меньшинству депутатов отсрочивать принятие тех или иных законопроектов или выносить их на референдум.
Конституция расширила формы контроля парламента за исполнительной властью. В соответствии с § 38 правительству вменялось в обязанность ежегодно отчитываться перед фолькетингом о своей деятельности, а также докладывать о предполагаемых мероприятиях на следующий парламентский год.
Была введена политическая ответственность правительства перед парламентом наряду с сохранением юридической ответственности, закреплен институт омбудсмана для контроля за законностью гражданской и военной администрации.
Неприкосновенность фолькетинга определяется § 34 Конституции, который объявляет государственной изменой любое покушение на его безопасность и свободу, а равно любое выполнение такого приказа. Усилена неприкосновенность депутатов.
Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что принципы парламентаризма найти свое полное выражение и конституционное закрепление в Дании только на современном этапе.
Одним из основных требований прогрессивных сил страны было обеспечение активного участия граждан в государственной жизни. Но оно нашло слабое отражение в Конституции.
Единственной формой такого участия стало введение референдума по законодательным и другим вопросам, проводимого по решению парламента.
Правящим кругам Дании удалось добиться включения в Конституцию § 20, допускающего передачу некоторых полномочий государственных органов наднациональным властям (международным органам). Указанный параграф может быть использован не только для ограничения прав отдельных органов, в том числе парламента, но и вообще для существенного ущемления государственного суверенитета Дании.
При этом требование квалифицированного большинства в фолькетинге для принятия законов такого рода может быть обойдено (и это имело место на практике) передачей правительством законопроекта на референдум.
В отличие от Дании конституционные реформы в Швеции проводились не одновременно, а в несколько этапов. Первая из них, осуществленная в 1969 г., затронула лишь часть вопросов, создав определенные трудности юридического характера.
Как указала историк Х.А. Каллус, исследовавшая этот вопрос, трудности возникли и в связи с тем, что к старым конституционным актам, на основе которых производилось разделение власти между риксдагом и королем, пытались приспособить принципы буржуазно-парламентарного строя.
Как отметила она далее, то, что это окончится неудачей, было заранее известно и самим реформаторам52.
В материалах конституционной комиссии говорилось, что Конституция целиком устарела потому, что важнейшей ее чертой является дуализм, а такое положение лишено теперь реального значения53.
Именно поэтому почти сразу же после принятия закона 1969 г. возникла необходимость в полной конституционной реформе, которая была проведена в 1974 г. В более поздние годы преобразования были продолжены.
Определяя значение проведенных в Швеции в современный период конституционных реформ, следует отметить, что по сравнению с датскими они носили более глубокий и полный характер, в них четче выражены принципы парламентаризма54. С одной стороны, это было связано с тем, что прежняя конституция действовала более 160 лет и в значительной мере устарела, а с другой - с тем, что реформа проводилась в условиях более высокой активности прогрессивных сил страны.
Характеризуя существо конституционных реформ в Швеции, можно выделить три группы изменений:
1) закреплявшие уже имевшие место изменения на практике, в том числе формирование правительства на основе соотношения сил в риксдаге, переход полноты законодательной власти к парламенту;
2) конституционные новеллы: ликвидация верхней палаты риксдага, изменение его структуры, лишение короля его прерогатив, передача части из них председателю парламента - тальману и др.;
3) редакционные поправки.
В ходе реформы дебатировался вопрос о судьбе монархии. Последовательно за ее ликвидацию выступала только Левая партия - коммунисты, предлагавшая передать представительские функции монарха председателю риксдага - тальману. Критикуя проект новой Формы правления, коммунисты заявляли, что в предлагаемом проекте формальные обязанности короля ограничиваются. Положение главы государства становится еще более символическим.
Но это не изменяет идеологической роли монархии: король остается выразителем и носителем реакционной идеологии. Сохранению монархии способствовало то, что лидеры СДРПШ не выступили за ее ликвидацию, что было логическим продолжением их позиции социального мира, примирения антагонистических противоречий.
Правые же партии не только добивались сохранения монархии, но и всячески стремились к тому, чтобы избежать кризиса престолонаследия, требовали предоставления права наследования престола как по мужской линии, так и по женской55.
В результате развернувшейся вокруг формы правления борьбы монархия сохранилась, но стала чисто символической. При этом права короля в законодательной области перешли к риксдагу, а в исполнительной - к правительству.
Указанные преобразования частично отражают конституционную практику, а частично носят реформаторский характер, поскольку пошли значительно дальше нее. Реформа довела эту, одну из важнейших, черту парламентаризма до своего логического предела.
В других Скандинавских странах такого полного ограничения королевской власти не наблюдается.
Колебания по вопросу о монархии, возникшие в ходе обсуждения проекта Конституции, отразились в отмене § 9 Акта о престолонаследии, который предоставлял риксдагу право избирать новую королевскую династию в случае кризиса престолонаследия. Это означало, что при возникновении подобной ситуации вновь вставал вопрос о форме правления.
Второй новеллой Конституции было усовершенствование порядка формирования риксдага и органов местного самоуправления. Перед конституционной комиссией был поставлен вопрос о возможности введения мажоритарной избирательной системы в целях установления большей связи между избирателями и депутатами.
Однако буржуазные партии, понимая, что эта система максимально выгодна самой большой партии - СДРПШ, не только настояли на сохранении пропорциональной избирательной системы, но и добились введения норм, обеспечивающих еще большую пропорциональность с помощью так называемых общенациональных, или уравнивающих, мандатов при ограничении в то же время возможностей для представительства небольших по численности партий56. Форма правления 1974 г. снизила избирательный возраст до 18 лет.
Важной новеллой действующей Конституции было изменение структуры риксдага. Вначале недовольство широких кругов двухпалатной системой было смягчено упразднением имущественного ценза при выборах в верхнюю палату. Существование двухпалатной системы было ослаблено и созданием общих для обеих палат постоянных комиссий, совместным голосованием по финансовым вопросам и по законодательным (в случае разногласий между ними), наличием одинаковой компетенции.
Оставался различным, однако, срок их полномочий.
В свое время Г. Кельзен отмечал, что две палаты должны образовываться в соответствии с различными принципами, чтобы одна из них не представляла бесполезного дубликата другой. Если одна палата безупречно демократична, другая должна в чем-нибудь не иметь демократического характера57. При сложившейся в Швеции расстановке политических сил в установлении однопалатной системы оказались заинтересованными различные политические партии.
Коммунисты при всех обстоятельствах выступали за однопалатный риксдаг. Но в Швеции, где самой крупной партией является СДРПШ, определенное значение имело то, что двухпалатная система укрепляла именно ее положение.
Это подтверждал состав верхних палат в послевоенные годы. В случае прихода к власти после очередных выборов в нижнюю палату буржуазные партии неизбежно столкнулись бы с оппозицией в верхней палате, в которой состав из-за 8-летнего срока полномочий депутатов обновлялся медленнее.
Поэтому буржуазные партии также поддерживали реформу структуры риксдага.
Премьер-министр социал-демократ Т. Эрпандер вынужден был признать заинтересованность СДРПШ в существовании верхней палаты: Разные сроки выборов в Первую и Вторую палаты риксдага затрудняли возможности оппозиции (буржуазным партиям. - М. М.) пробиться к власти. Фактически ей надо было два раза подряд одерживать победу на выборах, чтобы свергнуть социал-демократов58.
Но руководство СДРПШ не могло не считаться с общими демократическими требованиями и настроениями избирателей59.
В результате реформы 1969 г. риксдаг стал однопалатным и избирался сроком на три года в составе 350 депутатов. Согласно Форме правления 1974 г. в него избираются 349 депутатов60.
Но в отличие от Дании установление однопалатного парламента в Швеции вначале не повлекло введения института прав меньшинства. Только после прихода к власти буржуазных партий в 1979 г. было внесено изменение в Форму правления (§ 15 гл.
8), согласно которому этот институт может применяться в отношении конституционных законопроектов. По требованию меньшинства они должны выноситься на референдум после принятия их первым риксдагом.
Такое отношение к этому институту буржуазных партий объясняется тем, что именно они, как правило, оказываются в меньшинстве в парламенте и могут теперь прибегать к нему в борьбе с неугодными им конституционными предложениями СДРПШ.
К числу изменений, связанных с внутренней структурой риксдага, относится увеличение числа постоянных комиссий в целях улучшения его законодательной работы и усиление контроля за деятельностью правительства и его администрации.
Новая Форма правления и Акт о риксдаге четко определяют место парламента Швеции в системе государственных органов. Он признается самым высшим органом государства Это нашло отражение в предоставлении риксдагу неограниченных полномочий в области законодательства и финансов, в расширении его прав в области внешней политики и обороны, в установлении права риксдага самому избирать премьер-министра и утверждать сформированное им правительство, в расширении форм парламентского контроля за деятельностью правительства, в установлении его ответственности перед риксдагом и др.
Касаясь этого вопроса, О. Нюман пишет, что Форма правления создала возможность истечения всей государственной власти от риксдага Данная власть должна в конечном итоге быть основанной либо на конституции, принятой риксдагом, либо на решениях риксдага, основанных на конституции С точки зрения конституционных принципов не может быть, гак сказать, автономной государственной власти61 Представляется, что автор отрицает принцип разделения властей, провозглашенный современной теорией.
В соответствии с новой Формой правления 1974 г. было ликвидировано ограничение прав риксдага по законодательному регулированию экономических отношений, что явилось правовым оформлением уже сложившейся к тому времени практики Но новая Конституция пошла дальше в этом вопросе, установив, что законодательствует один риксдаг Тем самым исполнительная власть потеряла право вето в отношении принятых парламентом законов.
Форма правления сохранила внесенные в прежнюю Конституцию изменения о допущении передачи законодательных и иных прав риксдага и других государственных органов международной организации или международному суду с оговоркой (в соответствии с нейтральной политикой государства), что такая передача может иметь место лишь для целей мирного сотрудничества Такие решения принимаются на основе той же процедуры, которая установлена для конституционных законопроектов (§ 5 главы 10)62.
По Конституции допускается передача прав риксдага (кроме права вносить изменения в конституцию и Избирательный закон) военной делегации риксдага в случае войны или опасности воины Эта делегация представляет собой как бы мини-парламент В нее избираются тальман риксдага и 50 других членов по правилам пропорционального представительства политических партий в парламенте
Форма правления 1974 г. юридически закрепила существование такого органа, как правительство, которое прежней конституцией не признавалось. Она четко определила взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, установив формирование правительства риксдагом и его подчиненность и подотчетность риксдагу. Она ввела такой порядок формирования правительства, который значительно отличается не только от прежнего порядка, но и от существующего в большинстве других стран.
Если ранее оно формально назначалось королем, а фактически формировалось лидером партии или блоком партий, победивших на выборах, то теперь премьер-министр непосредственно избирается на сессии риксдага по предложению его председателя - тальмана, согласованному с лидерами парламентских фракций. Как уже отмечалось, состав образованного им правительства также нуждается в парламентском одобрении.
Правительство стало ответственным перед риксдагом и может быть свергнуто принятием резолюции порицания.
В новую Форму правления включены специальные главы Финансовая власть и Контрольная власть, в которых были объединены все используемые риксдагом средства контроля за деятельностью правительства, администрации, судебных органов и органов местного самоуправления, а также государственных акционерных обществ.
Наконец, к числу важных конституционных изменений следует отнести полную передачу в руки правительства принадлежащих ранее королю полномочий по осуществлению исполнительной власти. Он признается теперь только главой государства.
Фактически такая передача соответствует сложившейся в большинстве государств конституционной практике. Но в отличие от Швеции в других парламентарных монархиях многие прерогативы формально сохраняются за королем, и он по-прежнему считается главой исполнительной власти.
Таким образом, в Швеции на современном этапе принципы парламентаризма нашли свое наиболее полное выражение. Воплощение в Конституции принципов парламентаризма означает, что Форма правления 1974 г. приобрела последовательно монистическую направленность, в то время как Форма правления 1809 г. основывалась на дуалистической системе63.
Что же касается участия граждан в решении государственных дел, то в этом направлении конституционная комиссия не внесла никаких предложений. Применявшийся ранее референдум по-прежнему имел консультативный характер.
Лишь принятый в 1979 г. закон ввел референдум по конституционным вопросам по требованию меньшинства депутатов риксдага, но и этот референдум является обязательным только при отрицательном результате голосования.
В Норвегии таких широких конституционных преобразований не проводилось. Однако в действующую Конституцию 1814 г. были внесены существенные изменения и дополнения.
Во избежание кризиса престолонаследия и в целях сохранения монархии конституционным законом 1990: 550 в Норвегии теперь Конституция (§ 3) допускает наследование престола как по мужской, так и по женской линии по принципу первородства.
Хотя в этот период не вносились какие-либо изменения, направленные на ограничение прерогатив короля, на практике большинство его полномочий в сфере исполнительной власти перешло к правительству. Те же, что остались за монархом, он осуществляет по рекомендации правительства или премьер-министра. Король уже давно не использует свое право вето в отношении принимаемых стортингом законопроектов, поэтому законы принимает один парламент.
Король не издает в период между сессиями стортинга постановлений по экономическим вопросам. В случае необходимости правительство предпочитает прибегать к созыву внеочередной сессии парламента.
Во время открытия его очередных сессий монарх в своей тронной речи излагает правительственную программу на очередной период.
Конечно, было бы неверным считать, что у него остались только представительские функции. Формирование правительства в Норвегии не является формальным актом, так как ни одна парламентская группа (фракция) не обладает абсолютным большинством мест в стортинге.
В силу этого именно с участием короля осуществляется процесс подбора кандидатуры премьер-министра и образование кабинета. Король оформляет решения правительства в Государственном совете, который он возглавляет и куда входит наследник престола.
Права короля Норвегии являются резервным оружием на случай критических ситуаций.
В реальной конституционной практике на первом месте в государственном механизме Норвегии находится стортинг. Но из-за различных исторических и политических причин, в силу получения кабинетом большинства королевских прерогатив образовался определенный баланс властей - стортинга и правительства с перевесом в пользу законодательной власти.
Права стортинга по Конституции (§ 75) изменились незначительно. Однако они были определены достаточно широко и в прежней редакции основного закона.
Вследствие же серьезных демократических реформ избирательного права состав стортинга значительно пополнился за счет депутатов от левого крыла, что не могло не сказаться на его деятельности, усилении парламентского контроля за правительством и его администрацией. Так, в 1993 г. внешнеполитический и конституционный комитет стортинга был преобразован во внешнеполитический, но одновременно был образован контрольный и конституционный комитет, который должен был контролировать всю деятельность исполнительной власти, помимо того, что ранее контроль за текущей деятельностью правительства возлагался на протокольный комитет одельстинга.
Что касается политической ответственности кабинета или отдельных глав департаментов, то в целом резолюции недоверия (порицания) не вошли в парламентскую практику. Как правило, правительство само подает в отставку, если начинает сталкиваться с постоянным негативным к себе отношением со стороны парламента.
Отмечая, что Конституция не закрепляла принципы парламентаризма, норвежский ученый А. Флифтер пишет, что все они получили отражение в конституционных соглашениях, т. е. осуществлялись на практике64.
Тем не менее, указывая, что основные принципы парламентаризма (формирование правительства на парламентской основе, политическая ответственность правительства перед стортингом, предоставление монарху лишь ограниченных прав в исполнительной сфере деятельности) не нашли отражения в Конституции, норвежские государствоведы Ахенхоуг, Моргенстирн, Кастберг, Флифтер и другие все же отмечали закрепление в Конституции отдельных новелл, направленных на усиление роли стортинга в законодательной сфере и в области контроля за деятельностью правительства, ослабление роли монарха65.
Из всех Скандинавских государств только Исландия является по форме правления парламентарной республикой после разрыва унии с Данией и провозглашения независимости страны.
Из-за подчинения Дании, а затем установления унии с ней исландцы видели в парламенте - альтинге - главного представителя своих национальных интересов. Хотя после оформления унии Исландия была провозглашена самостоятельным государством, сохранилась ее зависимость от Дании, так как исполнительная власть - наместник короля и правительство - подчинялась датской короне.
В связи с оккупацией Дании гитлеровскими войсками альтинг стал основным органом страны в решении государственных дел.
Поэтому после разрыва унии Конституция Исландии 1944 г. закрепила верховенство альтинга в системе высших государственных органов, наделив его неограниченной законодательной компетенцией, широкими финансовыми правами и обеспечив ему контроль за исполнительной властью. Несмотря на то, что президент признается главой исполнительной власти и возглавляет Государственный совет (т. е. правительство под председательством президента), фактически этот орган лишь оформляет решения правительства, как и в других парламентарных государствах. Правительство формируется на основе соотношения сил в парламенте и ответственно перед ним.
В силу незначительности роли президента вокруг его выборов, которые осуществляются непосредственно населением, не возникает политических страстей Чаще же всего выборы вообще не проводятся, поскольку по Конституции при выдвижении одного лица на этот пост оно автоматически считается избранным66.
Сказанное позволяет отнести Исландию к государствам с режимом парламентского правления, при котором действуют основные принципы парламентаризма.
В связи с этим необходимо обратить внимание на высказывание М А. Крутоголова, который считал, что Конституция Исландии установила республику с полупрезидентской формой правления.
