Избирательные системы в Скандинавских странах
В науке государственного права отмечалось, что соотношение между социальной структурой общества и составом парламентов находится в тесной связи с избирательной системой. Так, обращалось внимание на резкое различие при мажоритарной избирательной системе, особенно системе относительного большинства (называемой системой первого, оказавшегося избранным), между количеством поданных за партию голосов из-бирателей и числом полученных этими партиями мандатов в парламентах. Указывалось также на влияние механизма выборов на партийную систему.
И хотя в ее оправдание приводят тот довод, что она способствует созданию устойчивых правительств, такая устойчивость достигается слишком дорогой ценой - потрясающей несправедливостью при формировании парламента.
Большое влияние партийная и избирательная системы оказывают как на положение парламента, так и на его отношения с правительством.
Индийский политолог М.В. Пайли писал по этому поводу следующее: Стабильность парламентской системы правления является продуктом партийной системы.
При этом он имел в виду сложившуюся в то время в Индии, Японии и в некоторых других странах многопартийную систему с одной доминирующей партией67.
Избирательная система влияет на партийную, а та, в свою очередь, - на положение и роль парламента. Так, фаворизирующая двухпартийную систему мажоритарная избирательная система приводит к созданию абсолютного большинства в парламенте одной политической партии, формированию правительства, опирающегося на такое большинство, и тем самым - к господству правительства над парламентом.
Конечно, такое положение правительства в целом объясняется более глубокими социально-политическими факторами, но и значение указанных факторов также нельзя не учитывать.
Поэтому борьба за демократизацию избирательной системы является одним из элементов общей борьбы за демократизацию политической системы общества, всех государственно-правовых институтов.
В Скандинавских странах укрепление парламентаризма, введение демократических принципов избирательного права шли параллельно с демократизацией избирательной системы. Сначала это нашло выражение в замене мажоритарной системы на пропорциональную: в Швеции - в 1909 г., в Норвегии - в 1919 г., в Дании - в 1920 г.68, а затем - в совершенствовании пропорциональной избирательной системы в целях достижения более точного соответствия между итогами выборов и представительством основных политических партий в парламенте.
Как пишет О. Петерссен, шведская избирательная система призвана соответствовать трем важным требованиям. Во-первых, ей надлежит быть пропорциональной в том смысле, что число голосов, поданных за партию на общенациональном уровне, должно отвечать числу мест, полученных ею в парламенте. Во-вторых, избирательная система призвана обеспечить адекватный уровень регионального представительства в риксдаге. В-третьих, пропорциональность не следует доводить до абсурда; крупные партии, на которых основывается политическая система страны, должны обладать определенными гарантиями лидерства.
Иными словами, избирательная система ставит маленькие партии в заведомо невыгодное положение, препятствуя тем самым политическим расколам и дроблениям69. Аналогичные задачи решаются и в избирательных системах других Скандинавских стран.
Введение пропорционального представительства принято рассматривать как большой успех прогрессивных сил общества, и в целом это так. Однако любой политический и государственно-правовой институт не может быть достаточно точно оценен в отрыве от конкретной обстановки в той или иной стране. Применительно к Скандинавским странам следует учитывать и другую сторону вопроса. При сильном влиянии социал-демократии пропорциональная избирательная система не дает слишком больших преимуществ социал-демократическим партиям, которые при мажоритарной системе получали бы значительно большее количество мандатов: ведь последняя дает преимущества самой крупной партии, а таковыми в Дании, Норвегии и Швеции являются социал-демократические партии.
Именно поэтому Н. Андрéн назвал пропорциональную избирательную систему в Дании, Норвегии и Швеции консервативным средством уменьшения влияния вновь получивших право голоса масс70.
Парламенты всех Скандинавских стран избираются сроком на четыре года. В Швеции всеобщие выборы проводятся одновременно и в риксдаг, и в местные органы самоуправления71.
Досрочный роспуск парламента допускается во всех Скандинавских странах, кроме Норвегии72. Однако возможность правительства Швеции использовать институт досрочного роспуска риксдага весьма ограниченна, так как с 80-х годов XIX в. действует правило, закрепленное в Форме правления 1974 г., согласно которому избранный на внеочередных выборах риксдаг осуществляет свои полномочия только до следующих очередных всеобщих выборов.
Для выборов в парламенты в целом образуются крупные избирательные округа в соответствии с административно-территориальным делением государства. Их достоинство перед маленькими округами заключается в том, что в них обеспечивается большая пропорциональность и, наряду с большими по численности партиями, в парламентах получают представительство и маленькие партии73.
В маленьких же округах, от которых избираются два-три депутата, пропорциональная система имеет лишь незначительные преимущества перед мажоритарной. В Норвегии в соответствии с избирательным законом от округа выбираются от 4 до 13 депутатов, в Швеции - не менее 8 (от острова Готланд избираются 2).
В Дании в основном тоже образуются крупные округа. Однако в раде мест округа представлены только двумя депутатами.
Закон предъявляет определенные требования как к выдвинутым кандидатам, так и к партиям, по спискам которых они баллотируются. Так, согласно § 24 и 25 Избирательного закона Дании отдельный гражданин может выставить свою кандидатуру на выборах, если представит не менее 25 рекомендаций избирателей соответствующего округа, в Норвегии - не менее 50.
Не представленная в парламенте партия, чтобы быть зарегистрированной и тем самым получить право на участие в выборах, должна собрать также определенное количество подписей избирателей. В Швеции - 1500 (§ 3 главы 5 Закона о выборах), в Дании - 2 % голосов всех избирателей в стране (§ 25 Избирательного закона)74. Такие требования не предъявляются к партиям, представленным в парламенте.
Установленные условия регистрации направлены на то, чтобы не допустить к участию в выборах малочисленные партии.
По закону кандидаты в депутаты не должны доказывать наличие у них пассивного избирательного права. Этот вопрос подлежит рассмотрению при проверке результатов выборов парламентским комитетом по проверке выборов.
Участвующим в выборах партиям необходимо через доверенное лицо подать заявку на регистрацию своих кандидатов. При этом никто не может выдвигать собственную кандидатуру в нескольких избирательных округах.
В Дании одно и то же лицо может состоять в нескольких списках в одном округе.
Поскольку выборы являются государственно-правовым актом, в Скандинавии признается необходимым частично субсидировать партии в связи с понесенными на выборах расходами. Однако помощь предоставляется не всем партиям.
Так, в Швеции она оказывается тем из них, которые были представлены в риксдаге прежнего созыва, а также тем, которые получили на выборах не менее 2,5 % голосов избирателей. Им государство оплачивает расходы по напечатанию избирательных бюллетеней, более чем в пять раз превышающих число избирателей (§ 5 главы 6 Закона о выборах)75.
Голосование за партийные списки подвергается критике по двум причинам. С одной стороны, обращается внимание на то, что преимущество на выборах имеют кандидаты, указанные в списке первыми, с другой - что избиратель не может влиять на выбор конкретного кандидата от той или иной партии. Стремлением учесть эту критику объясняется введение в Скандинавских странах преференций и тем самым создание возможности индивидуализировать выборы.
Так, в Дании и Швеции избиратель может пометить в избирательном бюллетене фамилию кандидата от партии, которой он отдает предпочтение. Но преференция не является обязательной и на практике это право обычно не используется. В Норвегии в настоящее время введен метод единого передаваемого голоса: избиратель должен пометить всех кандидатов от партии в порядке их предпочтения.
Преференции учитываются при решении вопроса о том, кто из кандидатов от партии становится избранным76.
В то же время внутри партий перед выборами идет борьба за первые места в списке. Чтобы как-то ослабить эту борьбу, введено правило, согласно которому первой в списке должна стоять фамилия кандидата, представляющего жителей данного избирательного округа.
Итоги выборов во всех Скандинавских странах подводятся в четыре этапа: 1) распределение мандатов между партиями в избирательных округах; 2) распределение уравнивающих, или общенациональных, мандатов; 3) их локализация по округам; 4) установление конкретных кандидатов от партий, получающих депутатские мандаты, а также заместителей кандидатов.
Хотя в условиях многопартийности пропорциональная избирательная система является демократической, она далеко не всегда обеспечивает подлинную пропорциональность При ее применении существенное значение имеет метод распределения мандатов между партиями в избирательных округах и ряд других факторов.
Анализ метода дОндта77, используемого в ряде стран, в том числе и в Дании, Норвегии и Швеции до 50-х годов, показывает, что он дает преимущества наиболее крупным политическим партиям. Так, на выборах в 1949 г. Компартия Норвегии, собрав 102 тыс. голосов избирателей по стране, не получила ни одного мандата, а Норвежская рабочая партия на каждые 9 тыс. голосов приобрела по одному мандату.
В Швеции в 1948 г. СДРПШ, получив на выборах в нижнюю палату риксдага 46,5 % голосов, приобрела в ней 48,7 % мест, в то время как Компартия, собрав 6,6 % голосов, добилась лишь 3,5 % мест в этой палате.
Несоответствие между количеством поданных за партию голосов и количеством полученных ею мест в парламенте усиливалось применением картелей (соглашений об объединении списков), что позволяло буржуазным и социал-демократическим партиям приобретать дополнительные мандаты. Поэтому нельзя согласиться с утверждением Б.С.
Крылова о том, что пропорциональная избирательная система позволяет распределять депутатские мандаты между партиями строго в соответствии с числом голосов, ими собранных78.
В результате сложившейся в Скандинавии расстановки политических сил, при которой метод дОндта оказался выгодным социал-демократическим партиям, как крупнейшим в этом регионе, в совершенствовании избирательной системы, во введении такого метода распределения мандатов, с помощью которого можно было бы достичь большей пропорциональности, оказались заинтересованными не только левые, но и правые партии. Развернувшаяся вокруг избирательной системы борьба различных политических сил привела к замене метода д’Ондта методом Лагу (метод так называемых нечетных чисел). Суть этого метода, введенного в Норвегии и Швеции в 1952 г., а в Дании в 1953 г., можно пояснить на таком условном примере: допустим, что в избирательном округе необходимо избрать 8 депутатов.
В выборах участвуют 5 политических партий. Всего проголосовали 128 940 человек. Голоса избирателей в округе распределились так:
Правая партия (ныне Умеренная коалиционная) собрала в целом по стране 704 365 голосов, и ей досталось 39 мест в этой палате, т. е. одно место на 18 060 голосов. В то время как Левая партия - коммунисты (ныне Левая), получив 190 560 голосов, приобрела лишь 5 мест, т. е. одно место от 38 112 голосовавших избирателей.
Разница с правой партией более чем вдвое.
Такая же картина наблюдалась в Норвегии до реформы 1989 г., по которой при выборах в стортинг стали использоваться уравнивающие мандаты. Так, на выборах в стортинг в 1981 г. для получения одного мандата надо было Партии Хейре (правая) в среднем по стране собрать 14 193, а Социалистической левой партии - 29 878 голосов80.
Характеризуя пропорциональную избирательную систему, Б.А. Стародубский писал, что введение метода Лагу явилось уступкой стоящих у власти социал-демократических партий в пользу открыто буржуазных партий, но уступкой, сохранившей высокий барьер на пути коммунистов в парламент.
Господствующая буржуазия... заинтересована не в том, чтобы депутатские места действительно распределялись на демократических началах, а в том, чтобы неискушенным людям казалось, что распределение мест происходит именно таким образом81.
Поскольку пропорциональная избирательная система и с применением метода Лагу все же дает некоторые преимущества самым крупным партиям (в Скандинавии социал-демократическим), буржуазные партии добились ее исправления в своих интересах. Дело в том, что при сложившейся расстановке политических сил, особенно в Швеции, где даже некоторые не слишком значительные изменения в количестве полученных партиями мандатов могут привести к существенным переменам, большая пропорциональность выгодна правым партиям.
Так, потеря социал-демократами на выборах в риксдаг в 1976 г. по сравнению с 1973 г. всего 4 мест обернулась для них крупным поражением, поскольку правительство формировал блок буржуазных партий.
Суть проведенных в этих странах реформ избирательной системы заключается в следующем. В соответствии с изменениями избирательного закона Дании 1964 г. и конституционными изменениями в Швеции 1969 г., а в Норвегии - 1989 г., общее число мест в парламенте разделено на окружные мандаты, т. е. распределяемые в избирательных округах, и уравнивающие, или дополнительные мандаты. Так, из 175 мест в фолькетинге от собственно Дании82 135 мест предоставляются округам, а 40 являются уравнивающими. Они разделены между тремя крупными регионами страны.
В соответствии с избирательным законом 4 таких мандата были отданы столице, 16 - островам, 20 - Ютландии. В Швеции в соответствии с Формой правления 1974 г. из 349 мест в риксдаге 310 являются окружными и 39 - уравнивающими. В Норвегии из 165 мандатов в стортинге 157 мандатов отдаются избирательным округам, а 8 распределяются в масштабе всей страны, как и в Швеции.
В Исландии из 63 мест в альтинге 52 являются окружными, а 11 - уравнивающими. Какую же цель преследует введение уравнивающих, или дополнительных мандатов? И по методу Лагу при определении числа мест, предоставляемых партиям в округах, часть голосов оказывается неучтенной (а у небольших партий иногда пропадают все поданные за них голоса, причем в целом это может составить весьма значительную цифру). Поэтому и были введены уравнивающие мандаты.
Теперь остатки голосов, не учтенных при распределении мест в избирательных округах, в Дании суммируются в трех крупных регионах, а в Швеции, Норвегии и Исландии - по всей стране. Уравнивающие мандаты предоставляются партиям дополнительно в соответствии с количеством неучтенных голосов.
При этом партиям, получивших больше окружных мандатов, чем это в целом соответствует поданным за них голосам, уравнивающие мандаты не даются.
Такая реформа позволила добиться почти идеальной пропорциональности между числом голосов, поданных за основные политические партии, представленные в парламенте, и числом полученных ими мест в парламенте. Это можно проиллюстрировать в таблице на основе итогов выборов в шведский риксдаг, проведенных осенью 1998 г.
. Кроме того, в Швеции партия, не собравшая 12 % голосов в соответствующем избирательном округе, не получает ни одного окружного мандата84.
Установление барьера проходимости скандинавские политические деятели стремятся оправдать тем, что участие небольших партий в парламенте мешает функционированию государственного механизма, затрудняет формирование правительства85. На третьем этапе уравнивающие мандаты передаются в округа.
Они достаются тем округам в списке соответствующих партий, где у них имеется наибольшее число неучтенных остатков голосов.
После распределения уравнивающих мандатов, на четвертом этапе определения результатов выборов, устанавливаются те конкретные кандидаты партий в избирательных округах, которые получают депутатский мандат. При этом учитываются преференции избирателей. В Дании и Швеции, где преференции не являются обязательными, мандаты в партийном списке распределяются следующим образом.
Все голоса, поданные за партию без указания конкретного кандидата, засчитываются лицу, стоящему в списке первым. Ему же засчитываются голоса избирателей, отдавших ему предпочтение. Лишние голоса передаются следующему по списку кандидату; к ним прибавляются голоса избирателей, отдавших ему предпочтение.
И так распределяются все остальные мандаты. Поэтому преимущества имеют кандидаты, числящиеся в списках первыми.
Но если первый в списке кандидат не наберет необходимой квоты, депутатами становятся те, кто имеет больше преференций.
В Исландии метод распределения окружных мандатов отличается от применяемого в других Скандинавских странах. Для определения избирательной квоты из общего количества голосов, полученных партиями на выборах, вычитаются голоса избирателей той партии, за которую их подано больше всего; результат делится на количество предоставляемых округу мандатов минус единица.
Уравнивающие мандаты распределяются по тому же принципу, что и в Швеции, с той разницей, что они не предоставляются партии, которой не досталось ни одного окружного мандата.
Одновременно с депутатами избираются их заместители. Однако кандидат, избранный не по партийным спискам, своего заместителя не имеет.
Здесь трудности могут возникнуть в том случае, когда такой депутат выбывает из парламента.
Характеризуя пропорциональную избирательную систему, некоторые государство веды видят трудности при ее применении в стремлении достичь трех, по их мнению, несовместимых целей: 1) предоставить избирателю возможность выбирать кандидатов, руководствуясь их личными качествами; 2) установить наиболее точное соответствие между количеством занимаемых партиями мест в парламенте и их влиянием на выборах; 3) обеспечить создание устойчивого правительства. Именно в этом они видят причину многообразия вариантов пропорциональной избирательной системы86.
В действительности разнообразие вариантов вызывается соотношением политических сил в стране, борьбой прогрессивной общественности с недостатками в системе выборов, стремлением крупных партий, как стоящих у власти, так и находящихся в оппозиции, создать для себя преимущества, если не явно, то, по крайней мере, завуалированно, и т. д.
Критики пропорциональной избирательной системы утверждают, что она не дает возможности голосовать за конкретного кандидата в депутаты и, следовательно, устанавливать контакт с ним. В связи с этим обращается особое внимание на большие избирательные округа, в которых избирается много депутатов. Отмечается, что система, позволяющая индивидуальному избирателю решать вопрос при голосовании, исходя из личного доверия к кандидату, которого он хочет поддержать, является более предпочтительной87.
На этом основании перед комиссией по подготовке основного закона Швеции была даже поставлена задача рассмотреть вопрос о возможности введения мажоритарной избирательной системы.
Однако предоставление избирателю возможности решить вопрос о выборе депутатом кандидата от партии, которому он отдает предпочтение, не принимается в целом во внимание ни в той, ни в другой избирательной системе. Английский избирательный бюллетень (содержащий, как это обычно делается, только имена людей без указания партии) создает настолько сильное обманчивое впечатление персонализации, что иностранные наблюдатели часто ошибаются, принимая видимость за действительность, и даже наиболее близко знакомые с его действием часто упускают из виду, что он имеет преимущественно партийный характер88.
Исследователи избирательных систем вынуждены признать, что как при мажоритарной, так и при пропорциональной системе вопрос о кандидатах в депутаты решается не избирателями, а партиями, только при первой он более завуалирован. Теперь практически невозможно для отдельных политиков, - замечает Н. Андрéн, - быть избранными, не будучи поддержанными политической партией89.
Правящие круги большинства стран не заинтересованы ни в том, чтобы выбор кандидата в депутаты зависел от избирателей, ни в том, чтобы избранный депутат подчинялся в своих действиях воле избирателей. И Скандинавские страны в этом отношении не исключение.
Конечно, некоторую возможность повлиять на избрание конкретного лица в пределах партийных списков дает право преференций. Но избиратели его используют редко, понимая значение для депутатов партийной дисциплины, которой они, как правило, подчиняются независимо от своих собственных позиций по тем или иным вопросам.
Противники пропорциональной избирательной системы выдвигают тезис о том, что она приводит к образованию значительного числа партий, препятствует созданию твердого большинства какой-либо партии в парламенте, способной образовать устойчивое правительство. В доказательство этого обычно ссылаются на опыт послевоенной Франции и Италии.
Однако в тех странах, где пропорциональная система была заменена на мажоритарную, число партий в целом не уменьшалось. Поэтому правильнее говорить, что пропорциональная избирательная система не создает партии, а обеспечивает их представительство в парламентах. Как отмечали французские юристы, пропорциональная избирательная система не стимулирует объединение политических сил.
Она не создает препятствий для увеличения числа партий, но и не способствует этому90.
Что же касается устойчивости правительств, то именно скандинавский опыт опровергает указанный выше тезис. В скандинавских парламентах представлено много партий. Так, в Дании их обычно 8-10, в Исландии - 5-6, в Норвегии - 6-7, в Швеции - 5-7. Поэтому в парламентах нет ни одной партии, которая бы обладала абсолютным большинством мест и могла сформировать независимое от поддержки других партий правительство.
И тем не менее для Скандинавии в целом характерна правительственная стабильность. Так, в Швеции более 40 лет подряд у власти находилась СДРПШ, которая после непродолжительных перерывов вновь возвращалась к власти.
Надо отметить, что именно пропорциональная система позволяет лучше отражать расстановку политических сил, избегать резких изменений представительства политических партий, что характерно для мажоритарной системы.
Устойчивость правительств связана прежде всего с экономической и политической стабильностью. Поэтому-то экономические кризисные явления 70-80-х годов привели к правительственным кризисам во всех Скандинавских странах. Но важной для этих стран является также специфика созданной в них модели парламентаризма с характерным для нее механизмом обеспечения консенсуса, что способствует общей политической стабильности, в том числе устойчивости правительств. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::
