Финансовые права
Полномочия парламентов давать согласие на установление налогов и других источников государственных доходов и определять ассигнования на государственные нужды являлись самой древней парламентской привилегией. Но характер этих полномочий в различные периоды был неодинаков.
Что касается бюджета, то первоначально значение его заключалось лишь в установлении общих сумм расходов. Затем парламенты получили право контроля за их использованием. В более позднее время парламенты обладали уже правом определять, как должны расходоваться выделяемые средства бюджета, запрещать излишние расходы и перераспределение средств из одной статьи в другую.
Бюджет стал представлять собой, по существу, развернутый план деятельности правительства и администрации на соответствующий финансовый год. Отчеты об исполнении бюджета позволяли контролировать выполнение этого плана.
В современный период финансовые права парламентов во многих странах стали ограничиваться. Появилась тенденция к предоставлению правительствам большей свободы в расходовании государственных средств. Предприняты и попытки обосновать это ссылками на невозможность предвидеть потребности в средствах, на необходимость избегать непродуманных действий парламентов в целях обеспечения здоровой системы финансов и т. д.41
В действительности в ограничении финансовых полномочий парламентов заинтересован крупный капитал, который использует государственную казну как дополнительный источник обогащения, получая выгодные государственные заказы, субсидии, кредиты, финансовые гарантии и др. При этом он стремится к тому, чтобы истинное назначение средств, полученных из кармана рядовых налогоплательщиков, не становилось достоянием широкой общественности.
Сужение полномочий парламентов выразилось в утверждении бюджетов в самом общем виде с предоставлением правительству права распределять ассигнования по отдельным рубрикам, передаче в отдельных странах права принимать некоторые финансовые акты от парламента к его постоянной комиссии, ущемлении законодательной инициативы депутатов в отношении внесения поправок к бюджету и др.42
В Скандинавских странах парламенты с самого начала имели широкие финансовые права, особенно в Швеции. Впоследствии тенденции к их сужению не наблюдалось. Прежде всего все финансовые акты принимались в Швеции как постановления лишь риксдагом и не нуждались в королевском утверждении. Ему же принадлежало право устанавливать налоги, пошлины и иные сборы (кроме пошлин на зерно).
В бюджете очень детально определялись различные виды расходов, что создавало условия для эффективного контроля за использованием утвержденных ассигнований. Так, § 62 Формы правления 1809 г. устанавливал: После обсуждения риксдагом финансовых потребностей органов управления риксдаг обязан голосовать кредиты на удовлетворение этих потребностей, точно устанавливать специальные цели, на которые предназначаются отдельные параграфы ассигнований, и включать их в определенные разделы бюджета.
Форма правления запрещала использовать средства не по назначению, определив ответственность министров за такие нарушения.
Аналогично определялись права в области налогов и бюджета и в других Скандинавских странах43.
Для контроля за расходованием государственных средств в конституциях этих стран предусмотрено назначение парламентами специальных ревизоров. Так, § 43 Конституции Исландии 1944 г. устанавливает: Альтинг выбирает на началах пропорционального представительства трех платных ревизоров, которые ежегодно проверяют национальные доходы и расходы в целях установления, все ли доходы включены и не было ли неразрешенных расходов. Ревизоры (аудиторы) могут, каждый отдельно или совместно, требовать предоставления всяких докладов и документов, которые они сочтут необходимыми.
Отдельные отчеты за данный финансовый год объединяются после этого в одну общую отчетность и вносятся на рассмотрение альтинга с замечаниями ревизоров.
Аналогичные функции осуществляют ревизоры в парламентах Дании и Норвегии. В Швеции же § 7 главы 12 Формы правления 1974 г. значительно расширил этот вид контроля, предоставив ревизорам право проводить проверку всей государственной деятельности правительства и администрации.
Для этой цели риксдаг назначает 12 контролеров.
Правами контроля наделены также постоянные финансовые и налоговые комиссии парламентов Скандинавских стран, которые в своих заключениях на финансовые акты высказываются в отношении целесообразности налогов и расходов в бюджете, а также могут рассматривать исполнение принятых актов.
Для выявления реальных прав скандинавских парламентов в финансовой области важное значение имеет вопрос о возможности делегирования их подчиненным властям. В конституциях имеются нормы, не допускающие передачу налогового законодательства правительствам этих стран. Так, § 7 главы 8 Формы правления Швеции определяет, что делегирование права по принятию правовых предписаний правительству не может касаться налогов44.
Такое же запрещение содержится в действующих конституциях других Скандинавских стран (§ 43 Конституции Дании, § 75, 76 Конституции Норвегии).
Вопрос о других сборах в казну решается в Скандинавских странах по-разному. В Исландии и Норвегии таможенные пошлины, акцизы, почтовые тарифы и другие сборы приравниваются к налогам. То же самое было предусмотрено в старой Форме правления Швеции.
Комиссия по подготовке основного закона уделила значительное внимание разграничению понятий налогов и других сборов45. В соответствии с ее рекомендациями новая конституция допускает передачу правительству полномочий по изданию актов о пошлинах на ввоз товаров, что дает ему возможность быстрее приспосабливаться к изменениям рыночной конъюнктуры.
Поскольку Дания и Швеция теперь являются членами Европейского союза, то многие вопросы, касающиеся таможенных пошлин, переданы в ведение органов ЕС.
При характеристике прав парламентов в области налогов и бюджета нет необходимости останавливаться на вопросе о том, что проекты указанных актов подготавливаются правительством, и уже в силу этого его роль в данной области достаточно велика. Однако при этом важное значение имеет юридическая и фактическая возможности фракций оппозиционных партий и депутатов оказывать влияние на содержание проектов налогов и бюджета, предлагать поправки к ним, отказывать в требуемых кредитах.
Опираясь на парламентское большинство, правительство может сравнительно легко проводить через парламент свои предложения по бюджету и налогам. Но, поскольку для Скандинавских стран такое положение не характерно, это сказывается на прохождении указанных предложений через парламенты. Так, буржуазное правительство Дании, пришедшее к власти в 1982 г., неоднократно терпело поражение в парламенте при обсуждении военных ассигнований46.
Конституции и Регламенты не связывают депутатов никакими особыми требованиями (кроме сроков) при внесении ими поправок к бюджету и другим финансовым актам. Но в Дании к ним не может применяться институт прав меньшинства47. В Швеции в отличие от других Скандинавских стран использование депутатской инициативы облегчается тем, что она не должна оформляться как законопроект.
В Норвегии поправки к бюджету принимаются в качестве самостоятельных решений.
То обстоятельство, что правительства Скандинавских стран не ставят вопрос о доверии в связи с внесенными ими в парламенты предложениями, в том числе финансовыми, даже если они составляют основу правительственной деятельности, освобождает депутатов и оппозиционные партии от давления со стороны правительств и опасения роспуска парламента и позволяет более свободно обсуждать данные вопросы. Не желая предоставлять большую свободу действий социал-демократическим правительствам, когда они находятся у власти, буржуазные партии особо ревниво относятся к их финансовой политике, стремятся использовать государственный бюджет в интересах представляемых ими социальных группировок.
Для облегчения прохождения бюджета и налоговых проектов в парламенте существующая практика пошла по пути предварительного их согласования между политическими партиями еще до стадии их представления в парламент - в различных комиссиях и советах на правительственном уровне или в департаментах.
Будучи заинтересованными в сохранении широких финансовых прав за парламентами в целях контроля за деятельностью правительств, особенно когда они являются социал-демократическими, монополии в то же время не прочь добиться передачи части из них более узким коллегиям парламентов - их постоянным комиссиям, где монополиям легче обеспечивать свои интересы. В соответствии с конституцией Швеции финансовая комиссия риксдага может определять ассигнования по бюджету, если он не принят до начала бюджетного года48.
Характеристика финансовых прав парламентов в некоторой мере связана также с выявлением юридической природы бюджетов. Важно, принимаются ли они как закон или относятся к актам иного рода. В юридической литературе отмечалось, что вотирование расходных средств и указание источников доходов на определенный год не является установлением правовых норм, так как не представляют собой предписание общего характера49.
Это послужило основанием для особого подхода к бюджету в ряде буржуазных стран (например, Великобритании, Швейцарии, Финляндии и др.), где он не признается законом.
Не рассматривается бюджет как закон и в Норвегии50. Это влечет за собой особую процедуру его прохождения в парламенте. Так, если законопроект обсуждается и принимается отдельно каждой из частей парламента, то бюджет обсуждается и принимается на объединенном заседании стортинга.
Различие заключается также и в том, что бюджетный акт не может вносить изменений в действующие законы; если в связи с ним возникает такая потребность, то это вызывает необходимость принятия специального закона.
В Швеции до 1974 г. не рассматривались как законы не только бюджет, но и иные финансовые акты. В отличие от законов они не нуждались в утверждении их королем. В § 57 Формы правления 1809 г. было предписано: Древнее право шведскою народа самому устанавливать налоги осуществляется только риксдагом.
Подобное отношение к финансовым актам не было, однако, связано с юридическими причинами. Оно являлось реакцией всех слоев общества на финансовые злоупотребления со стороны королевской власти.
По действующей Конституции бюджет признается законом, но теперь и законы не нуждаются в их одобрении королем.
Особое значение это имеет для Дании, где бюджет и иные финансовые акты признаются законами в соответствии с § 43, 45 Конституции. Суть дела заключается в том, что решение этого вопроса оказывается связанным с институтом прав меньшинства в фолькетинге, поскольку референдум не может проводиться в отношении бюджета и финансовых актов. Пользуясь тем, что указанные акты признаются законодательными, правительство нередко включает в них правовые нормы иного характера.
Здесь преследуется вполне определенная цель - лишить оппозицию возможности использовать свое право меньшинства, потребовав отсрочки такого законопроекта или вынесения его на референдум.
Анализируя содержание и полноту финансовой власти скандинавских парламентов51, следует остановиться на том, что она включает и нормативные, и распорядительные полномочия.
Для осуществления нормативных полномочий в сфере финансов парламенты Скандинавских государств принимали, например, серии законов, направленных на регулирование банковской деятельности. Причем это касается как государственных, так и частных банков.
Так, в Норвегии за период с 1960 по 1991 г. стортингом были приняты следующие законы: 24 мая 1961 г. - О страховых банках и О дочерних банках, 25 июня 1965 г. - О регулировании денежной и кредитной деятельности, 24 мая 1985 г. - О Норвежском банке, 15 марта и 29 мая 1991 г. - О государственном банковском фонде и О банковских гарантиях52. Нельзя при этом забывать, что Норвегия является страной с устоявшейся системой правовой регламентации банковского дела.
Но широта полномочий в области финансов парламентов Скандинавских стран заключается не только в их праве принимать законы или другие нормативные акты, но и в их праве осуществлять оперативную деятельность в данной сфере
Сказанное особенно характерно для Швеции. Так, без согласия риксдага не могут заключаться соглашения о получении и предоставлении государственных займов. Для этой цели он назначает из своего состава уполномоченных в Управление национального долга, которые регулярно информируют риксдаг о положении дел в этом Управлении и фактически выполняют роль его правления (§ 10 главы 9 Формы правления - Финансовая власть).
Риксдаг принимал решения о субсидировании отдельных компаний, их выкупе, субсидировании отдельных групп населения и др.
В Скандинавских странах парламенты контролируют деятельность не только государственных, но и частных банков, чаще всего путем назначения депутатов в правления банков. Так, в Норвегии по закону 1975 г. стортинг получил право назначать в правления частных банков своих депутатов. (Правда, при приходе к власти в 1981 г. блока фракций буржуазных партий этот закон был отменен.) Такое же право имеет риксдаг Швеции.
Значительное влияние парламенты оказывают на всю банковскую деятельность через назначение в государственные банки своих уполномоченных, которые контролируют деятельность этих банков. Уполномоченные управляют риксбанком (ч. II § 12 главы 9 Формы правления).
С 90-х годов Управление риксбанка наделено (специальным законом) правом принимать нормативные акты, обязательные для частных банков, а деятельность их правлений контролируется депутатами в лице уполномоченных риксбанка. Через установление с согласия уполномоченных учетной ставки капитала парламент Швеции имеет возможность влиять на всю экономическую жизнь страны: инвестиции, экспорт и импорт, уровень занятости населения и т. д.
Риксдаг Швеции избирает из своего состава на срок своих полномочий 18 членов в государственные акционерные общества Государственные предприятия и Шведские верфи. Эти депутаты не только контролируют финансовую деятельность указанных обществ, но и входят в состав их правлений, что позволяет риксдагу активно влиять на все направления их деятельности.
Из числа депутатов риксдаг избирает также делегацию по вопросам заработной платы для обсуждения условий найма государственных служащих с министром, назначенным правительством, служащих риксдага - с тальманом (председателем) или членом административного управления риксдага. Делегация заключает соглашения по этим вопросам, участвует в урегулировании возникающих разногласий.
Это позволяет шведскому парламенту не только осуществлять законодательную регламентацию вопросов труда и заработной платы государственных служащих, но и воздействовать на оперативное решение указанных вопросов.
В Дании в целях текущего контроля за валютными операциями в 1964 г. была образована специальная комиссия фолькетинга, перед которой правительство и министр финансов обязаны отчитываться о валютных операциях. Для контроля за тем, чтобы решения Общего рынка, а теперь Европарламента не противоречили национальным интересам Дании, в фолькетинге была создана постоянная комиссия, которая прежде всего анализирует финансовое и таможенное законодательство ЕС.
Проведенное исследование дает основание для общего вывода о широких правах скандинавских парламентов в финансовой области, что отличает их от представительных органов ряда других стран. :: :: :: :: :: :: :: ::
