Борьба за парламентаризм
Шведский ученый и политический деятель фон Сюдов, посвятивший эволюции парламентаризма специальную работу, отмечает, что поэтапное и эволюционное развитие Скандинавских стран в направлении парламентаризма происходило в них параллельно, отличаясь лишь некоторыми различиями во времени17. Действительно, парламентаризм был установлен в этих странах не в результате одноразовых реформ, а путем постепенных преобразований, находящих отражение главным образом в конституционной практике.
В Дании после Конституции 1849 г., закрепившей дуализм власти с некоторым перевесом законодательной власти над исполнительной, короткое время действовали Конституции 1855 и 1863 гг. Первая из них ослабила положение датского ригсдага, передав решение финансовых вопросов совместному органу Дании и герцогств Шлезвиг и Гольштейн - ригсроду.
Таким путем удалось достичь создания удобного механизма для получения любого количества денег, необходимых двору и правительству18.
Но и заменившая эти основные законы Конституция 1866 г. была значительным шагом назад по сравнению с Конституцией 1849 г. (хотя формально считалась ее новой редакцией). Она усилила королевскую власть, обеспечив ей опору в лице формируемой теперь антидемократическим путем верхней палаты парламента, заменила пропорциональную избирательную систему при выборах в фолькетинг на мажоритарную, установила имущественный ценз для активного и пассивного избирательного права, ограничила законодательные права ригсдага, предоставив королю право издавать предписания по вопросам управления и временные законы19. В состав верхней палаты -ландстинга - 12 членов назначались королем, а остальные 54 члена должны были отвечать высокому имущественному цензу. Женщины не имели права голоса.
Кроме того, Конституция 1866 г. не определяла механизма урегулирования разногласий между палатами, а также разногласий между парламентом и королевской властью.
С 70-х годов XIX и до конца 10-х годов XX столетия большинство в фолькетинге находилось в руках образовавшейся в 1870 г. партии Венстре, представлявшей интересы мелкобуржуазных слоев общества. Венстровики, с одной стороны, а король и помещичье правительство, опирающиеся на аристократический ландстинг - с другой, давали разное толкование конституционным текстам.
Если Венстре заявляла, что Конституция закрепила принципы парламентаризма, ссылаясь при этом на § 48 и 49, предоставившие фолькетингу преимущественное право на обсуждение финансовых и других законов, то правительство отстаивало монархические принципы, отталкиваясь от § 13, согласно которому правительство назначалось королем и было ответственно только перед ним20.
Применяемые обеими сторонами средства для отстаивания своих интересов были более или менее стандартными. Вот что писал по этому поводу историк X. Шеффер: За время правления Эструпа (премьер-министр, возглавлявший правительство в 1875-1894 гг. - М. М.) на его стороне было большинство ландстинга и меньшинство фолькетинга: чтобы управлять в таких условиях, Эструп, как и король, должен был обладать исключительной настойчивостью, но средства, которыми он пользовался, не отличались разнообразием21.
Стремясь добиться назначения кабинетов в соответствии с соотношением сил в фолькетинге, его большинство прибегало к отклонению правительственных законопроектов, и прежде всего бюджета и налоговых предложений. Только с 1885 по 1893 г. фолькетинг отклонил 11 финансовых законопроектов.
Одновременно венстровики добивались включения в повестку дня и вынесения резолюций порицания правительству. Несмотря на это, правительство, ссылаясь на § 13 основного закона, продолжало оставаться на своем посту22 и прибегало либо к роспуску парламента, либо к принятию временных законов, которые подписывались по предложению правительства королем.
К концу XIX столетия неизменно негативная по отношению к правительству позиция фолькетинга стала давать сбои. Обе борющиеся силы начали прибегать к политике компромиссов. Это объяснялось выходом на политическую арену новой социальной силы - рабочего класса, интересы которого представляла Социал-демократическая партия Дании (СДПД).
Компромиссный характер имело принимаемое в тот период финансовое и социальное законодательство.
Часть датских государствоведов - О. Есперсен, А. Росс, Д. Артер - считают, что утверждение парламентаризма в Дании произошло в начале XX в., основывая свою позицию на том, что в 1901 г. король впервые назначил правительство в соответствии с соотношением сил в парламенте23.
Однако это утверждение нельзя признать правильным по следующим основаниям. Во-первых, назначение в 1901 г. такого правительства еще не означало прочного укоренения парламентских правительств. Такая практика утвердилась лишь после 1920 г.
Во-вторых, речь шла лишь об одном из принципов парламентаризма. В то время еще предстояла борьба за введение других его принципов - установление ответственности правительства перед парламентом и различных форм парламентского контроля за деятельностью правительства, расширение законодательных и финансовых прав парламента, прав в области внешней политики и обороны, передачу фактической власти от короля к правительству.
Все это тогда не было характерно для Дании24.
Важным этапом в истории Дании была борьба за ликвидацию верхней палаты - ландстинга или, по крайней мере, за его демократизацию, поскольку он выступал в качестве одной из трех сил (вместе с королем и правительством), противостоявших установлению парламентаризма в стране. Но всякие предложения такого характера со стороны фолькетинга наталкивались на сопротивление ландстинга.
Он же активно препятствовал также введению всеобщего избирательного права и пропорциональной избирательной системы. Только в 1915 г. усилиями радикалов и социал-демократов удалось добиться некоторых позитивных изменений в принятой Конституции, вступившей в силу в 1920 г.
Конституция 1915 г. была шагом вперед в направлении установления парламентаризма в Дании25. Введя всеобщее избирательное право (его были лишены только лица, получавшие пособие по бедности) и восстановив пропорциональную избирательную систему для выборов в фолькетинг, она тем самым создала условия для усиления позиций демократических сил в этой палате. Однако некоторые изменения порядка формирования верхней палаты не привели к ее демократизации.
Хотя король и лишался права назначения части членов, ландстинг оставался консервативной частью парламента в силу более высокого возрастного ценза для его членов (35 лет по сравнению с 25 - для членов фолькетинга), двухстепенных выборов трех четвертей депутатов ландстинга и выборов одной четверти депутатов прежним составом этой палаты. Сохранению консервативных традиций способствовала и частичная обновляемость ландстинга - наполовину через каждые 4 года.
В конфликтах между королем и фолькетингом ландстинг неизменно стоял на стороне королевской власти.
Конституция расширяла законодательные и финансовые права парламента. Несмотря на то, что законодательная власть по-прежнему принадлежала королю и ригсдагу совместно и король мог принимать временные законы, Конституция обязала его передавать эти законы на утверждение парламента.
В последующем же исполнительная власть стала все реже использовать это право, как и право вето. Король потерял право принятия временных финансовых законов в случае разногласий с парламентом - возможность, к которой исполнительная власть прибегала ранее довольно часто.
Такие законы теперь он мог принимать лишь тогда, когда бюджет не был утвержден до начала финансового года, причем в этих случаях ассигнования не должны были превышать установленных в предыдущем году.
Но, расширив законодательные и финансовые права ригсдага, Конституция сохранила сложный порядок преодоления разногласий между палатами, затруднив тем самым его законодательную деятельность. Применяемый при разногласиях метод челнока не давал ни одной из палат возможности преодолеть сопротивление другой.
Конституция не закрепила важнейших принципов парламентаризма - формирования правительства на основе соотношения сил в парламенте и политической ответственности правительства перед парламентом, хотя к моменту вступления ее в силу стал на практике применяться первый из них.
Но Конституция ввела различные формы парламентского контроля за правительственной деятельностью. Так, финансовый контроль стали осуществлять специально назначаемые ригсдагом ревизоры.
Парламент был наделен правом назначения следственных и ревизионных комиссий в целях проверки различных аспектов правительственной деятельности, Депутаты получили право запроса к отдельным министрам Что касается юридической ответственности министров перед Государственным судом, то это средство фолькетинг не мог применять достаточно эффективно, так как Государственный суд состоял из членов Верховного суда, назначаемого королем, и ландстинга, который в то время также выступал на стороне королевской власти.
Конституция 1915 г. сузила прерогативы короля. Однако они еще оставались значительными.
Вносимые в парламент законопроекты, важные вопросы управления, назначения на государственные посты рассматривались в Государственном совете (ригсроде), т. е. правительстве, возглавляемом королем. Правительственные решения должны были передаваться на подпись королю, который мог подписать их сразу либо передать на обсуждение Государственного совета.
Король еще продолжал принимать активное участие в решении государственных дел. Но в Конституции была записана иная, чем ранее, формулировка: король осуществляет верховную власть в государстве через посредство своих министров.
Его акты нуждались в контрассигнации министров. Без рекомендации министров король не мог распустить парламент, закрыть его сессию, созвать чрезвычайную сессию, принимать временные законы, применять право вето и т. д.
Конституция ввела элементы прямой демократии, установив обязательность референдума для утверждения Конституции или внесения в нее изменений.
Если определить существо внесенных изменений, то можно, придерживаясь классификации, данной в главе I, определить государственный режим в Дании в тот период как незавершенный парламентаризм, исходя из широкого подхода к этому понятию. Конституция была шагом вперед на пути к установлению полного парламентаризма, но она не ликвидировала окончательно остатки феодализма.
Давая характеристику Конституции 1915 г., Г.С. Гурвич писал, что она почти никого не удовлетворила.
Консерваторы находили ее слишком либеральной, а либералы - слишком консервативной26. Поэтому борьба прогрессивных сит за демократизацию политической жизни, введение парламентаризма продолжалась.
Но теперь ее возглавляли социал-демократы и коммунисты.
Период между Первой и Второй мировыми войнами характеризуется, с одной стороны, переходом фактических прав в сфере управления от короля к правительству. (Особенно большую лепту в этом отношении внесли правительства с участием социал-демократов). С другой стороны, он отмечен усилением роли парламента в жизни государства.
С 1920 г. парламент получил определенные права в области обороны и внешней политики. Теперь король уже не мог без согласия ригсдага объявлять войну и заключать мир, заключать и расторгать международные политические и торговые договоры, принимать обязательства, требующие изменения законов. В Конституции были закреплены формы парламентского контроля за внешнеполитической деятельностью правительства.
Усилился финансовый контроль парламента за исполнительной властью, прочно укоренился в практике принцип назначения парламентских правительств. Однако закрепление всех принципов парламентаризма, в том числе ответственности правительства перед парламентом, нашло отражение лишь в Конституции 1953 г.
Но если в Дании большинство наиболее важных изменений государственно-правового характера закреплялось в новом конституционном законодательстве, то в Норвегии до сих пор действует Конституция 1814 г., являющаяся старейшей в Европе. Объяснение этому следует, видимо, искать в том, что эта Конституция с самого начала закрепила режим, в котором парламенту был обеспечен определенный перевес над исполнительной властью, что позволяло легче приспосабливать основной закон к новым условиям путем внесения в него тех или иных изменений. Фактически большинство статей Конституции впоследствии было изменено.
В то же время некоторые важные принципы парламентаризма до сих пор не нашли отражения в тексте Конституции и существуют на основе конституционных обычаев.
В течение всего столетия борьба за предоставление независимости Норвегии шла главным образом под флагом усиления прав стортинга, поскольку именно его норвежцы рассматривали как основного представителя своих национальных интересов. Используя его, норвежская буржуазия стремилась таким путем освободиться от давления шведских правящих кругов.
Хотя законодательная власть по Конституции принадлежала стортингу, он не мог ею активно пользоваться из-за трех причин. Во-первых, его сессии проходили раз в три года, в то время как развитие страны требовало широких преобразований прежде всего в экономической сфере. Во-вторых, законодательная деятельность затруднялась вследствие сложного порядка принятия законопроектов в обеих частях стортинга. Поскольку лагтинг представлял в то время консервативную часть парламента в силу значительно более высоких цензов, установленных для его депутатов, разногласия между частями стортинга возникали довольно часто, что вело к отложению рассмотрения законопроектов на целых три года до следующей сессии парламента.
В-третьих, шведский король довольно активно пользовался своим правом вето, которое в то время считалось абсолютным и давало возможность шведским правящим кругам затягивать решение не угодных им вопросов на десятки лет27.
Первое затруднение было устранено законом 1869 г., который ввел ежегодное проведение сессий стортинга. Второе затруднение было устранено лишь после общей демократизации избирательного права и порядка формирования лагтинга.
В соответствии с Законом 1869 г. лагтинг стал формироваться на пропорциональной основе - на основе соотношения сил в стортинге, что сводило к минимуму возможность возникновения разногласий между двумя частями стортинга.
Третье затруднение в законодательной деятельности норвежского парламента также со временем удалось преодолеть. Борьба за ограничение права королевского вето28 продолжалась более 50 лет.
Она закончилась принятием двух законов 1913 г., на основании которых король лишился права вето в отношении конституционных законов и вместо абсолютного вето сохранил лишь относительное вето применительно к простым законам. С этого времени принятые парламентом изменения Конституции подписываются председателем и секретарем объединенного стортинга и публикуются королем без его подписи. Но для того, чтобы сломить королевское вето в отношении простых законов, была установлена сложная и длительная процедура.
Однако впоследствии король перестал применять это право на практике.
Таким образом, к 1920-м годам нашего столетия существенные ограничения законодательных прав парламента были устранены. Важным было также расширение парламентского контроля за финансовой деятельностью правительства и его администрации: с 1880 г. в стортинге были введены посты финансовых ревизоров для проверки государственных расходов и отчетов правительства по исполнению бюджета.
Поскольку уния рассматривалась в Швеции и Норвегии по-разному, а связующим звеном в ней являлся шведский король, то политическая борьба в Норвегии сконцентрировалась вокруг его статуса, его наместника в Норвегии и всей исполнительной власти в целом. Норвежская городская и сельская буржуазия, чиновничество и интеллигенция упорно сопротивлялись различным попыткам шведского короля Карла XIV усилить свою власть в Норвегии и слить воедино эти два государства.
Многие законы стортинг старался провести вопреки сопротивлению короля, например Закон 1821 г. об упразднении в Норвегии дворянства. Стортинг отверг новый договор об унии, целью которого было заменить нечеткие формулировки первого договора 1814 г.
Крупный конфликт возник вокруг спора о королевском наместнике в 1859 г. В поправке к Конституции в 1814 г. было установлено, что шведского короля в Норвегии будет представлять его наместник. Но поскольку норвежцы рассматривали это как серьезное ущемление прав Норвегии в унии, они добились того, что с 1829 г. этот пост стал занимать норвежец.
Однако в 1855 г. король Оскар I назначил на этот пост в качестве вице-короля своего сына и наследника Карла Вопрос о наместнике, - отмечает И. Вейбулль, - обнажил всю глубину противоречий, с которыми Карп XV столкнулся, еще будучи вице-королем в Норвегии. Все попытки, предпринятые во время его правления (1859-1872), переработать основные положения Конституции, касающиеся унии, ни к чему не привели.
Ему гак и не удалось достичь своей цели: укрепить связи между двумя странами29. В конечном счете Норвегия добилась упразднения этого поста
В силу унии со Швецией стортинг был лишен каких-либо прав в области внешней политики и обороны, что не мешало ему предпринимать попытки для устранения указанного недостатка. Это относилось к предложениям о создании поста министра обороны, собственных консульств, отдельных от шведских посольств (1880-1890 гг.).
Но все такие предложения наталкивались на королевское вето30.
Поскольку все эти вопросы были вызваны вхождением в унию, расширение прав стортинга в данных областях произошло после разрыва унии и получения Норвегией в 1905 г. полной независимости. Согласно парламентским решениям 1905, 1908 и 1917 гг. без согласия стортинга не могли увеличиваться, уменьшаться или использоваться на службе иностранного государства сухопутные и морские вооруженные силы, а также привлекаться в страну иностранные воинские формирования.
Внешняя политика продолжала находиться целиком в ведении короля. С 1911 г. королю и правительству было вменено в обязанность лишь предоставлять парламенту по его требованию сведения обо всех международных договорах и соглашениях, кроме секретных. Только после Второй мировой войны в Конституцию было внесено изменение, требующее or исполнительной власти получать согласие стортинга на заключение особо важных международных договоров и соглашений, а равно тех, для вступления которых в силу необходимы меры законодательного характера.
Для осуществления текущего контроля за ведением правительством иностранных дел был создан конституционный и внешнеполитический комитет стортинга. К тому времени эта сторона деятельности правительства стала регулярно обсуждаться на сессиях объединенного стортинга.
Однако важнейшие принципы парламентаризма - назначение правительства в соответствии с соотношением партийных сил в парламенте и ответственность правительства перед ним так и не нашли до сих пор отражения в Конституции, хотя они и получили применение на основе конституционной практики.
Официальная точка зрения исходит из того, что установление парламентаризма произошло в Норвегии в 1884 г. На той же позиции стоят и многие скандинавские государствоведы и историки права31. Так, И. Вейбулль именно 1884 г. называет той датой, когда парламентаризм в Норвегии одержал решительную победу32.
Действительно, введение в практику таких принципов парламентаризма, как формирование правительства на парламентской основе и политическая ответственность правительства перед стортингом имели место в 1884 г. и были связаны с определенными событиями в истории Норвегии33.
Однако парламент в XIX в. еще не получил всех тех прав, которые позволили бы говорить о нем как о главном государственном органе страны, ограничены были формы его контроля за деятельностью правительства. Только в 1905 г. был создан протокольный комитет нижней части парламента - одельстинга - для контроля за правительством, получивший право требовать от него представления всех документов, характеризующих правительственную деятельность (п. ж. § 75 Конституции).
Позиции королевской власти были еще сильны34.
Несмотря на то что разрыв унии со Швецией произошел уже в нынешнем столетии (1905 г.), норвежские правящие круги пошли на сохранение монархической формы правления35. Объясняя причины такой живучести монархий, В.И.
Ленин писал: Монархия оказывается в состоянии уживаться с серьезными демократическими реформами... Монархия вообще не единообразное и неизменное, а очень гибкое и способное приспосабливаться к различным классовым отношениям учреждение36.
Хотя права короля были определенным образом ограничены, вся исполнительная власть перешла в руки правительства позднее - в период между Первой и Второй мировыми войнами. Еще довольно долго король сохранял реальные права в области внешней политики и обороны.
Так, в годы Второй мировой войны сын короля регент Улоф, находившийся в эмиграции, принимал активное участие в ведении переговоров со странами антигитлеровской коалиции.
Таким образом, имеются все основания считать, что в Норвегии основные принципы парламентаризма нашли свое полное воплощение только после Второй мировой войны.
Позднее других Скандинавских стран парламентаризм укрепился в Швеции. Сначала буржуазно-демократическим преобразованиям государственно-правового характера эффективно противодействовал король Карл XIV Юхан (бывший французский маршал Бернадотт). Но при этом он весьма активно использовал принадлежавшие ему в соответствии с Формой правления 1809 г. права в законодательной области для развития капиталистических производственных отношений37. Со временем буржуазия, укрепив свои экономические позиции, стала бороться за усиление политических позиций, создание по-настоящему буржуазного парламента и расширение его прав.
Однако проведенная под воздействием этой борьбы парламентская реформа 1866 г., которая заменила сословно-представительный риксдаг на двухпалатный, не была демократической по своей сути. Не случайно Г. Еллинек считал, что она сохранила даже некоторые черты сословного характера38.
Стремление дворянства к сохранению своих преимуществ нашло отражение в особенностях формирования двухпалатного парламента. Первая (верхняя) палата избиралась на 9 лет, т. е. на срок, в три раза больший, чем Вторая (нижняя).
Верхняя палата формировалась на основе двухстепенных выборов ландстингами (окружными собраниями) и собраниями уполномоченных городов, приравненных к ландстингам. Для ее депутатов был установлен высокий возрастной ценз - 35 лет, высокий имущественный ценз (обладание имуществом на сумму не менее 80 тыс. крон или получение дохода в сумме не менее 4 тыс. крон ежегодно), а также ценз оседлости. Такой порядок формирования верхней палаты привел к тому, что избирательное право получили только 6 тыс. человек из 4-миллионного населения страны.
На первых же выборах ее составили помещики, высшие сановники и очень богатые торговцы и предприниматели.
Но и выборы в нижнюю палату тоже не были демократическими. В результате установления цензов право голоса получила только пятая часть взрослого мужского населения.
В основном это были крестьяне-землевладельцы. Женщины избирательных прав вообще не получили39.
Поскольку состав верхней и нижней палат был различен из-за более высоких возрастного и имущественного цензов для верхней палаты и вследствие того, что депутаты в нее избирались не на 3 года, а на 9 лет с обновляемостью на 1/9 каждый год, в ней царил консервативный дух, и она неизменно поддерживала королевскую власть. В результате, - пишет И. Вейбулль, - политическая жизнь в Швеции превратилась в своего рода окопную войну между палатами риксдага40.
Все законопроекты о реформах проваливались, не найдя поддержки в Первой палате.
Палаты обладали одинаковыми полномочиями. Все вопросы вносились одновременно в обе палаты и рассматривались также одновременно.
В случае разногласий между ними по вопросам бюджета и государственных доходов спорное дело рассматривалось на совместном заседании, где в силу большею состава преимущества все же имела Вторая палата. Постоянные комиссии парламента были общими, как и в сословно-представительном риксдаге.
Они не только имели право давать заключения на вносимые проекты, но и сами обладали законодательной инициативой.
