Выплата пенсий из текущих доходов
Выплата пенсий из текущих доходов это оскорбление логики рынка. Когда такого рода затеи пытаются осуществить в частном секторе, это называется финансовой пирамидой и наказывается как мошенничество. Смысл пирамиды в том, что деньги инвесторов используются не для производственных целей, а направляются на расплату с предыдущими инвесторами. Все работает прекрасно до тех пор, пока удается находить новые жертвы; но, когда запас потенциальных инвесторов исчерпан, карточный домик рушится.
Именно на таких принципах устроена существующая государственная система пенсионного обеспечения, где пенсии сегодняшним пенсионерам выплачиваются из текущих взносов сегодняшних работников. Пока взносов работающих хватает для выплаты пенсий, система чувствует себя хорошо.
И в первые десятилетия казалось, что рынок удалось перехитрить. Оцените самодовольный оптимизм Пола Самуэльсона в далеком 1967 г.:
Красота социального страхования в том, что в актуарном плане оно сомнительно. Каждому достигшему пенсионного возраста выплачивается пособие, намного превосходящее внесенные им средства. .. .Как такое возможно?
В силу того факта, что национальный продукт растет по формуле сложных процентов. ...В растущем населении молодых всегда больше, чем стариков. .. .Растущая нация это величайшая из когда-либо придуманных финансовых пирамид21.
Но рано или поздно подобное высокомерие жестоко наказывается. Демографический сдвиг накладывает строгие ограничения на расширение основания пирамиды.
Когда население стареет, число пенсионеров начинает расти быстрее, чем число новых работников, и содержание первых ложится все более тяжким бременем на вторых, пока в конце концов это бремя не становится невыносимым.
При этом извращенные стимулы, порождаемые коллективистской системой социального страхования, приближают момент краха системы. Фундаментальная проблема систем выплаты пенсий из текущих платежей заключается в том, говорит Хосе Пиньера, активнейший сторонник приватизации государственных систем пенсионного обеспечения, что они разрывают связи между усилиями и вознаграждением.
Когда этот разрыв происходит в массовом порядке и длится достаточно долго, катастрофа неминуема22. В частности, работающие сильнейшим образом заинтересованы в том, чтобы свести к минимуму или даже к нулю взносы в систему, а пенсионерам явно выгодно вести борьбу за повышение выплачиваемых за счет этойсистемы пособий.
Подобная динамика постепенно ухудшает соотношение между доходами системы и ее обязатель -ствами, приближая Судный день.
Сегодня, когда богатые, развивающиеся и посткоммунистические страны равным образом задеты мировым кризисом систем пенсионного обеспечения, Судный день близок. Во всем мире число работающих, приходящееся на одного пенсионера, сокращается. Рост пенсионных выплат вышел из-под контроля, а относительная величина совокупных взносов снижается из-за демографических изменений или уклонения от социальных налогов.
В силу этого надежды сотен миллионов работников на пенсионное обес -печение оказались под угрозой.
Сегодня в богатых промышленно развитых странах игра в пенсионную пирамиду приближается к своему закономерно -му бесславному концу. В США, например, средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении в 1935 г., когда была создана система социального страхования, состав -ляла всего 61,7 года ниже, чем первоначально установлен -ный срок выхода на пенсию. Сегодня в этой стране средняя ожидаемая продолжительность жизни составляет 76,5 года, и, если верить расчетам, в ближайшие 20 лет она достигнет 80 лет.
В большинстве других развитых стран сегодняшняя и прогнозируемая средняя продолжительность жизни еще выше. При этом рождаемость резко упала. За исключением Ирлан -дни, рождаемость во всех развитых странах сегодня ниже коэффициента воспроизводства, составляющего 2,1 ребенка на женщину.
В Японии коэффициент рождаемости равен всего 1,68, в Австрии 1,45, в Италии 1,33. Прогнозируется дальнейшее сокращение рождаемости23.
Происходящие демографические изменения размывают финансовую базу системы социального страхования. В 1950 г. в США на каждого пенсионера приходилось 16 работающих, сегодня только три, а через 20 лет будет двое работающих на одного пенсионера.
В других странах перспективы еще мрачнее: к 2020 г. во Франции и Германии на одного пенсионера будет приходиться 1,8 работни -ка, а в Италии и Японии всего 1,424.
Системы социального страхования в развитых странах действительно попали в клещи, только не в те, которые привиделись Грейдеру. Они оказались зажаты между ростом продолжительности жизни на одном фланге и падением рождаемости на другом. Тиски сжимаются, и то, что раньше казалось остроумным решением, теперь стало причиной катастрофы.
Когда рост населения замедляется настолько, что комфортные темпы роста, свойственные финансовым пирамидам, прекращаются или даже начинается сокращение общей численности населения, писал в 1985 г. остепенившийся Пол Самуэльсон, тогда розы, выстилающие путь наслаждений, вдруг обрастают шипами25.
Уже сегодня в богатых странах членах ОЭСР пенсион -ные расходы составляют в среднем 24% совокупного государственного бюджета, или 8% ВВП. Для финансирования этих огромных расходов установлены соответствующие налоги: в Италии, Германии и Швеции, например, сумма взносов работников, работодателей и личного подоходного налога уже составляет 50% фонда заработной платы26.
И в то время как взносы работников все растут и растут, ожидающие их пенсии только уменьшаются. В Швеции средняя доходность [взносов в пенсионную систему] для поколения, выходившего на пенсию через 25 лет после создания государственной пенсионной системы, составляла 10% годовых, а те, кто вышли на пенсию через 20 лет после этого, получали лишь 3%27.
В США реальная доходность для работающей семейной пары колеблется в зависимости от дохода от-0,45% до 2,13%28.
Даже при росте налоговых ставок и относительном сокращении пенсионных выплат в развитых странах, нынешнюю систему ждет крах. В США поступления в систему социального страхования пока превышают расходы, но уже в 2016 г. ее бюджет будет сводиться с дефицитом.
По прогнозам, к 2030 г. дефицит должен составить 1,3 трлн долл., т.е. более 2/3 федерального бюджета 2001 г. Согласно расчетам, совокупный дефицит системы социального страхования за следующие 75 лет составит 9 трлн долл., что превышает текущую величину государственного долга 5,7 трлн долл. В Германии и Японии текущие недофинансированные обязательства государственнойпенсионной системы превосходят 100% ВВП; во Франции и Италии они превышают 200% ВВП29.
Поскольку население развивающихся стран пока еще от -носительно молодо, логично предположить, что их пенсионные системы еще долго не будут знать проблем. Но это ошибочное предположение.
Прежде всего, ускоренный догоняющий рост распространяется и на демографию. Развивающиеся страны очень быстро осуществляют переход от высоких показателей рождаемости и смертности к низкой рождаемости и смертности. Франции потребовалось 140 лет на удвоение доли населения старше 60 лет (с 9 до 18%), а Бельгии 120 лет. Китай же проделает этот путь за 34 года, а Венесуэла за 22 года30.
С 1990 по 2030 г. доля мирового населения старше 60 лет должна возрасти с 9 до 16%, и булыпая часть прироста придется на бедные страны31.
Более того, влияние демографических изменений усиливается созреванием обязательств пенсионных систем. В момент создания таких систем они зачастую не выплачи -вают пособий тем, кто уже вышел на пенсию или близок к этому. Поэтому в первые десятилетия функционирования пенсионных систем, когда они достигают зрелости, коэффициент зависимости, т.е. отношение числа получателей пособий к числу работающих, быстро растет, потому что прежние пенсионеры вымирают, а их места занимают люди, имеющие право на пособие.
В Мексике, например, отношение численности пожилых к численности работающих понизилось за 19601992 гг., но коэффициент зависимости государственной пенсионной системы вырос при этом почти втрое с 4 до 11%32.
Кроме того, в бедных странах функционирование пенсионных систем осложняется наличием больших неформальных секторов, характерных для этих обществ33. Возникает порочный круг.
Поскольку многие работают в неформальном секторе, ставки налога на заработную плату (собираемого только в официально регистрируемом секторе) становятся выше. Высокие налоги на заработную плату усиливают стимул для ухода в неформальный сектор, что делает необходимым дальнейшее увеличение налога, что, в свою очередь, выдавливает еще часть людей из белого сектора, и т.д.
Например, в Уругвае увеличение налога на заработную плату привело к тому, что доля тех, кто платил налог, снизилась с 81% в 1975 г. до 67% в1989 г.34 В Бразилии в 1980-х гг. из-за уклонения от уплаты налога доходы пенсионной системы снизились более чем на треть35.
Переходные экономики бывшей Советской империи унаследовали от коммунистической эпохи бесчисленное количество проблем, в том числе шаткие системы государственного пенсионного обеспечения. При советской власти зависимость от государственной пенсионной системы была практически всеобщей. С падением коммунизма безрассудность подобной зависимости стала очевидной.
Прежде всего, эти страны обладают населением почти столь же старым, что и развитые страны. В 1990 г. доля жителей бывших стран коммунистического блока, возраст которых превышал 60 лет, составляла более 15%, а в странах ОЭСР 18%36.
Но при этом в переходных экономиках имеется значительный неформальный сектор, как и в развивающихся странах, что уменьшает налоговую базу.
С крахом административно-командной экономики ситуация усложнилась. Резкое падение производства и рост безработицы нанесли удар по доходам пенсионной системы. Причем на фоне сокращения доходов пенсионной системы, ее обязательства выросли: ранний выход на пенсию и легкость получения права на пенсию по инвалидности помо -тали предприятиям избавиться от избыточного персонала. В Венгрии, например, в 1989 1995 гг. число пенсионеров росло на 3,1 % в год, а число работников, выплачивающих взносы в систему пенсионного обеспечения, сокращалось ежегодно на 5,3%.
В Латвии число пенсионеров увеличивалось с такой же скоростью, а число выплачивающих взносы за 1991 1995гг. сократилось на 50%37.
К середине 1990-х гг. пенсионные системы в странах с переходной экономикой страдали от чрезмерно высоких коэффициентов зависимости. В Польше к 1996 г. число пенсионеров составило 61 % от численности работающих, на Украине 68%, в Болгарии 79%. Чтобы как-то решить эту проблему, пенсионные взносы были оставлены на чрезвычайно высоком уровне, установленном в период коммунистического правления: в Чехии 26%, в Венгрии
30,5%, в Болгарии 42% [от фонда заработной платы]38. Столь высокие ставки пенсионных взносов выталкивали людей в неформальный сектор, что дополнительно увеличивало коэффициент зависимости.
В защиту государственной системы социального страхо -вания говорят, что таким образом пенсионеры оказываются защищены от рыночного риска, неизбежного в частных пенсионных системах. Так-то оно так, но за это нынешним и будущим пенсионерам приходится нести куда больший риск риск дожить до того дня, когда начнет рушиться пирамида пенсионной системы, основанной на выплатах из текущих доходов.
За последние два десятилетия пенсионеры в разных частях мира к своему неудовольствию об -наружили, что замена рыночного риска политическим оказалась невыгодной, потому что правительства во избежание финансового краха были вынуждены отказываться от обязательств и сокращать пенсии.
Особенно сильно пострадали пенсионеры развивающихся стран и стран с переходной экономикой. В Латинской Америке сокращение пенсий было достигнуто за счет инфляции.
В результате инфляции реальная величина пенсий снизилась вВенесуэлеза 19741992гг. на80%, вАргентинеза 1985 1992 гг.
на 30%39. В странах с переходной экономикой инфляция, сокращение размера пенсий и задержка выплат помогали удерживать величину пенсионных расходов отно -сительно ВВП на более или менее постоянном уровне, несмотря на быстрый рост численности пенсионеров. В результате в 19871994 гг. средняя величина реальной пенсии снизилась в Румынии на 23%, в Венгрии на 26%, в Латвии на 42%40.
В 1999 г. 4 млн российских пенсионеров должны были выживать на минимальную пенсию в размере 234 руб. в месяц (менее 10 долл.). Еще больше было тех, кто вовсе ничего не получал, потому что государство просто не могло выполнять свои обязательства по отношению к самым уязвимымкатегориям населения .
В богатых странах происходило примерно то же самое, хоть и в меньших масштабах. В США в 1983 г. для спасения системы социального страхования был введен налог на пенсии для лиц с высоким доходом, отложено на год индексирование пенсий в соответствии с инфляцией и принято решение о постепенном увеличении пенсионного возраста с 65 до 67 лет. Бельгия в 1980-х гг. несколько лет непроводила индексацию пенсий в соответствии с инфляцией.
Германия приняла решение об увеличении пенсионного возраста, и для сокращения уровня пенсий их начали рассчитывать по величине заработной платы после уплаты налогов. Япония в 1986 г. провела сокращение пенсий.
Исландия в 1992 г. начала выплачивать пособия только нуждающимся, и тысячи стариков лишились пенсий42. Пусть эти изменения были вызваны сложившимися обсто -ятельствами, но факт остается фактом: обещания были нарушены, и далеко не в последний раз.
Благие, но неверно направленные попытки устранить риск необеспеченной старости, кончились пшиком. Гарантированное пенсионное обеспечение оказалось каким угодно, только не гарантированным .
По мере углубления пропасти между обещаниями и действительностью начались эксперименты с альтернативны -ми подходами к пенсионному обеспечению. Во главе движения оказалась Чили, где в 1981 г. начался переход к частной системе индивидуальных пенсионных счетов.
Вместо прежнего 26%-го налога на заработную плату, работники начали вносить 10% заработной платы на особые сберегательные счета. Счетами управляют частные компании administradoras de fondos de pensiones (AFPs).
Работники имеют право выбирать AFP, а также переводить свой счет из одной компании в другую. При выходе на пенсию человек может либо использовать накопления для покупки пожизненной ренты, либо оставить деньги на счете и снимать их по мере необходимости.
Деньги, остающиеся на счете после смерти пенсионера, достаются его наследникам.
Те, кто начал трудовую жизнь при новой пенсионной системе, были обязаны в ней участвовать, а тем, кто уже вышел на пенсию, пенсии выплачивались по старой системе. Все остальные имели возможность выбора между старой системой и новой. Те, кто выбрал новую, получали долговое обязательство на сумму, накопленную ими по старой системе.
В соответствии с этой облигацией на личный пенсионный счет зачислялась такая сумма, что привыходе на пенсию человек получал столько же, сколько получил бы при старой системе. Наконец, в Чили существует и страховочная сетка в виде гарантированной минимальной пенсии. Если по какой-то причине накопления на пенсионном счете не дотягивают до установленного минимума, недостающее вносит государство.
Эти доплаты осуществляют из общих налоговых поступлений, а не из налога на заработную плату.
Чилийская пенсионная реформа увенчалась грандиозным успехом. Наконец 1998 г. 5,9 млн человек имеют частные сберегательные счета заметный рост по сравнению с 1,4 млн на конец 1981 г. Более 95% работников, имевших возможность выбора между старой системой и новой, выбрали новую. Активы пенсионных компаний выросли до 40% ВВП, и ожидается, что к 2020 г. они составят 134% ВВП.
В период до 1999 г. реальная средняя доходность этих активов составила 11,3% в год. Проведенное в 1995 г. исследование показало, что размер пенсии в среднем составил 78% среднего дохода пенсионера в последние десять лет еготрудовой жизни .
Реформа имела множество иных благотворных последе -твий. Приватизация пенсионной системы в сочетании с другими рыночными реформами помогла Чили поднять норму сбережений от примерно 10% в конце 19 70-х гг. до более 25% в начале XXI в. Благодаря накоплениям больших частных пенсионных фондов окрепли рынки капитала.
Финансовые рынки не только выросли, но и накопили огромный опыт: ликвидность фондового рынка выросла; появились новые финансовые инструменты, такие, как индексированные ренты и облигации рынка недвижимости; благодаря закону о раскрытии финансовой информации и появлению рейтинговых агентств, рынки стали прозрачнее. По данным эконометрического анализа, развитие финансовых рынков благодаря пенсионной реформе и связанным с ней факторам обеспечивает ежегодный рост производи -тельности труда в Чили на один процентный пункт, т.е. половину ежегодного роста44.
Важнее всего, пожалуй, то, что пенсионная реформа помогла покончить с гражданской войной, сотрясавшей Чили в 1970-е гг. Мы осознали, что, когда у рабочих нетсобственности, они уязвимы для демагогии, вспоминает Хосе Пиньера, в качестве министра труда выступивший архитектором приватизации пенсионной системы. Клю -чевая идея нашей пенсионной реформы заключалась в том, что, дав рабочим возможность обзавестись собственностью в форме финансового капитала, мы делаем их заинтересованными в здоровье экономики и укрепляем их преданность свободе рынка.
Пиньера и его коллеги-реформаторы разгромили Маркса его же собственным оружием: рабочие стали собственниками средств производства благодаря расширению рыночной системы, а не ее уничтожению. Соответственно, привлекательность марксизма сильно поблекла.
После проведения наших реформ, у нас было три левоцентристских правительства, отмечает Пиньера, и ни одно из них не тронуло основ свободного рынка. И причина очень проста: все боятся поставить под угрозу пенсионные счета рабочих45.
В последние годы примеру Чили последовали многие страны. Аргентина, Австралия,Боливия, Колумбия, Сальвадор, Венгрия, Казахстан, Мексика, Перу, Польша, Швеция, Швейцария, Великобритания и Уругвай ввели обязательные частные пенсионные накопления, которые где-то в большей, где-то в меньшей степени заменяют старую пенсионную систему.
В большинстве этих стран новая частная система только частично заменяет старую.
Например, в Венгрии рабочие вносят 6% на личный счет, а 24%-ный налог на заработную плату продолжает поддерживать старую систему46. В Швеции 16%-ный налог на заработную плату идет на поддержку старой системы, а 2,5% заработной платы теперь отчисляется на частный пенсионный счет47.
Администрация Буша также рассматривает возможность частич -ной приватизации пенсионной системы в США.
Частичные реформы шаг в правильном направлении, но они лишь частично решают проблему. Частные пенсионные счета помогут повысить доходы будущих поколений пенсионеров, но им все также придется содержать дисфункциональную пенсионную пирамиду, хотя и в уменьшенном виде.
И чем дольше откладывается радикальная реформа, чем хуже демографическая ситуация, тем тяжелее будет бремя содержания старой системы.
Следует, однако, признать, что проведение полномасштабной приватизации пенсионной системы, сводящей роль государства к обеспечению гарантированного минимума пособий, сопряжено с известным риском. Главная трудность заключается в финансировании перехода к новой системе.
Свертывание традиционной системы не создает никаких расходов; напротив, прекращается накопление ^профинансированных обязательств, сокращается и сводится к нулю дефицит старой пенсионной системы. Но есть временная проблема финансирования: нужно продолжать выплату пенсий, а взносы, которые прежде расходовались на это, теперь идут на частные пенсионные счета.
Нужны другие источники средств для погашения остающихся обя -зательств, которые могут быть весьма велики.
Чилийский опыт показывает, что эта проблема разрешима. Обязательства, накопленные старой пенсионной системой, превышали 100% ВВП, иными словами, страна находилась в очень глубокой долговой яме. Но, когда большинство работающих удалось перевести на новую систему, эта цифра мгновенно уменьшилась. В Чили был использован ряд методов для мобилизации средств на погашение оставшихся обязательств.
Несколько лет продолжался сбор части налога на заработную плату, были проданы государственные предприятия, сокращены государственные расходы, выпущены новые облигационные займы, и, наконец, реформированная экономика начала быстро расти, что привело к увеличению государственных доходов. Этого оказалось достаточно, чтобы оплатить переход к новой пенсионной системе, на что расходовалось от 1,4 до 4,4% ВВП в год .
Известные риски возникают в ходе функционирования системы. Благоразумие требует определенных мер регулирования, особенно в странах с неразвитыми финансовыми рынками, но чрезмерное вмешательство государства в про -цесс инвестирования пенсионных накоплений может по - - низить их доходность, причем значительно.
В Чили, например, от пенсионных фондов до сих пор требуется обеспечение минимальной доходности вложений. Из-за этого портфели различных фондов очень похожи, а их клиенты лишены возможности выбирать разные соотношенияриска и доходности.
Кроме того, в Чили существуют жесткие ограничения на размер комиссионных, взимаемых пенсионными фондами, что делает невозможным введение скидок тем, кто держит на счету не менее определенной суммы либо обязуется определенное время не переводить счет в другую компанию. Таким образом, лишенным возможности конкурировать на уровне цен или продукции пенсионным компаниям остается лишь заманивать клиен -тов маркетинговыми уловками, как поступали и американские банки в период регулирования процентных ставок, когда они дарили тостеры за открытие счета.
Подобная выхолощенная конкуренция ведет лишь к росту управлен -ческих расходов49.
В Мексике, между тем, управляющие компании обязаны не менее 65% активов инвестировать в государственные ценные бумаги очень опасное решение, которое может превратить пенсионные компании в свалку государственных облигаций. Бюджетный кризис а в Мексике его всегда можно ожидать способен уничтожить пенсионные накоп -ления целого поколения.
В Мексике также запрещены вложения в акции иностранных компаний или любые другие иностранные активы. Такие ограничения душат накопление капитала, являющееся чрезвычайно важным побочным результатом приватизации пенсионной системы, а также мешают благоразумной диверсификации инвестиционных портфелей.
В бедных странах, не имеющих развитого финансового рынка, особенно важна возможность инвестирования в высококачественные иностранные активы50.
В Казахстане новая частная система включает помимо частных пенсионных фондов Государственный накопительный пенсионный фонд, гарантируемый и управляемый правительством. В силу жалкого состояния правовой инфраструктуры, от которой зависят финансовые рынки, доверия к частным альтернативам, естественно, не было.
Когда в 1998 г. была создана новая система, 85% работающих граждан Казахстана предпочли доверить свои деньги Государственному накопительному пенсионному фонду51.
Чрезмерный контроль государства над инвестициями в приватизированной системе, будь то в форме регулирования или участия в рынке, есть просто замена одной формы.гиперцентрализации на другую. На самом деле, некоторые развивающиеся страны десятилетиями практиковали этот вариант административно - командной системы в открытом и чистом виде.
Вместо того чтобы принять традиционную перераспределяющую пенсионную систему, эти страны, в том числе Индия, Малайзия, Сингапур и ряд африканских стран, создавали пенсионные системы с единственным сберегательным фондом, всеми инвестиционными решениями в котором управляло правительство.
Такие системы на основе сберегательного фонда избегают бесславного конца пенсионных систем, построенных на принципах финансовой пирамиды, что характерно для коллективистских систем социального страхования, но только для того, чтобы стать жертвой другой дисфункции. В частности, государство со своим монопольным сберегательным фондом защищено от давления конкуренции, заставляющего зарабатывать достойную прибыль. Соответственно, ничто не мешает ему инвестировать в политически выгодные и экономически сомнительные проекты.
Неудивительно, что эффективность этих сберегательных фондов колеблется от убогой до катастрофической. Примерами последней могут служить кенийская система, средняя доходность которой в 1980-х гг. составила 3,8%, и замбийская с доходностью 23,4%52.
