Промышленная контрреволюция.
Поэтому нет ничего удивительного в том, что политические решения часто оказываются весьма неудачными. Всякое обучение происходит методом проб и ошибок, но в политике невыявленные ошибки могут повторяться, множиться и институционализироваться. Лучшей иллюстрацией является сама промышленная контрреволюция. Появление в XIX в. индустриального общества, опирающегося на технологии, было крупнейшим прорывом в истории человечества, возможно самым крупным с начала письменной истории.
Политики всего мира стремились адаптироваться к новым обстоятельствам, но в результате серьезных ошибок привели мир к крайне неудовлетворительным, зачастую трагическим последствиям.
Сегодня мир медленно, судорожно и неравномерно исцеляется от прошлых ошибок. Прогресс глобализации отражает частичное незавершенное исправление ошибок. Что сделало возможным это неполное выздоровление и что позволяет надеяться, что оно продолжится?
Важно, что свойственное практически всем желание повысить уровень жизни создает стимулы для здравой политики. Реакционеры, отвергающие современное благополучие ради других ценностей, составляют меньшинство буквально в любой стране на планете; подавляющее большинство жителей Земли жаждут материального достатка, комфорта и удобств.
Политики, желающие получить и удержать власть, должны считаться со стремлением народа к процветанию. В демократических режимах за политиков голосуют исходя из экономических результатов, но даже в автократических режимах легитимность власти и общественная поддержка (хотя бы согласие подчиняться) тесно связаны с экономическими успехами.
В долгосрочной перспективе массового повышения уров -ня жизни можно достичь только средствами сравнительно либеральной политики. С помощью перераспределения или инфляции можно временно создать видимость процветания, а с помощью интервенционистской политики можнодаже добиться впечатляющих результатов на пути догоня -ющего роста.
Но рано или поздно дисфункциональная политика даст о себе знать, и тогда все лавры достанутся политике рыночных реформ.
Более того, рост экономики означает рост налоговых поступлений, а значит, и умножение ресурсов, которыми могут распоряжаться политики. Соответственно, даже политические лидеры, совершенно равнодушные к благу общества, заинтересованы в поддержке здравой политики хотя бы до известной степени.
На эту тему блестяще высказался экономист Манкур Олсон. Он сравнил правительство с кочующим разбойником, который решил захватить кусок территории и начать жить оседло. Стоит ему так поступить и его мотивы радикально меняются, хотя его хищнические инстинкты остаются прежними:
Бродячий преступник забирает 100% денег у каждого ограбленного им. Но оседлый, стационарный бандит, установивший контроль над территорией, хочет быть уверенным, что его жертвы заинтересованы в том, чтобы заниматься производством и взаимовыгодной торговлей.
Чем больше доход его жертв, тем больше он сможет отнять9.
Новое отношение бандита к территории, с которой он собирает дань, Олсон называет всеобъемлющим интересом . Любое правительство, достаточно прочно находящееся у власти, имеет такой всеобъемлющий интерес, т.е. эгоистическую заинтересованность в максимизации нало -говых сборов. А когда временной горизонт режима достаточно велик когда вопрос не в том, сколько денег можно выжать из экономики за время жизни, а в том, как обеспечить бесконечный и устойчивый рост государственных доходов, этот интерес порождает стимул для проведения политики экономического роста.
Таким образом, совместное действие прямого или косвенного влияния общественного мнения на правительство и эгоистичного желания политиков максимизировать ресурсы, которыми они могут распоряжаться, направляют политику к благим целям. Но, даже если речь идет о похвальных целях, откуда политические лидеры узнбют, как их достичь?
Как они поймут, что та или иная политика действительно обеспечит более высокие темпы роста, повышение уровня жизни и налоговых поступлений? У них должна быть возможность выбора из альтернативных вариантов экономической политики, а чтобы присмотреться к альтер -нативам, следует обратиться к опыту других стран.
Любой процесс открытий требует экспериментирования. Природа политики тот факт, что ее субъекты обладают монопольной властью в своих юрисдикциях, жестко ограничивает масштабы экспериментирования, которые может позволить себе отдельное государство.
Но на национальном уровне, а именно там формируется экономическая политика, есть возможность по крайней мере присмотреться к успехам и неудачам политики в других странах и попытаться чему-то научиться на их опыте. Возможность сопоставить опыт различных стран это богатый источник информации, имеющей большое значение для ориентации (или дезориентации) политического процесса.
В период промышленной контрреволюции демонстрационный эффект сыграл большую роль в распространении коллективистской политики. Повторим еще раз: централизующий импульс контрреволюции одержал верх не просто потому, что предложил лекарство от душевной тревоги; он добился временного успеха, потому что правдоподобно инсценировал свое превосходство над хаосом рыночной конкуренции.
Когда возникало впечатление, что страны, обратившиеся к коллективизму, процветают, реформаторы и революционеры других стран прославляли этот успех как доказательство плодотворности централизации.
Так, бисмарковская Германия оказала сильнейшее вли -яние на прогрессистов США и коллективистов Великобри -тании, выступавших за национальную эффективность. Спустя несколько десятилетий германский военный социализм стал образцом для большевистской экономической политики в СССР. Советский опыт, в свою очередь, оказал огромное влияние на весь мир. Русская революция вывела социализм из царства мечты в реальный мир.
Как заявил в 1919г. американский журналист Линкольн Стеф -фене: Я попал в будущее и оно работает! Престиж советского централизованного планирования никогда не был так высок, как в начале 1930-х гг., когда, сравнивая переживаемую Западом Великую депрессию с ускореннойиндустриализацией в рамках сталинских пятилетних планов, многие приходили к выводу о превосходстве плановой экономики.
В менее радикальном варианте шведская модель была ориентиром для нескольких поколений социал-демократов, а японское чудо сделало престижной промышленную политику японского Министерства внешней торговли и промышленности и породило множество его имитаций во всех странах Тихоокеанского кольца.
Аналогично, происходящий в последние десятилетия отход от коллективизма ориентируется на зарубежные об -разцы. Особенно примечательно то, что крах коммунизма в Советской империи и успешное расставание с ним в Китае стали водоразделом для общемирового разочарования в централизации. Точно так же, когда в каких-то странах либеральная политика приводила к хорошим результатам, немедленно возникали многочисленные подражатели.
Например, впечатляющий экономический успех экспортоори-ентированной Юго-Восточной Азии оказался сильным ударом по протекционистской политике импортозамеще-ния, особенно в Латинской Америке. Приватизация государственной пенсионной системы в Чили оказалась сильнейшим импульсом и даже образцом для подражания во множестве стран.
А бурный рост экономики США в 1990 -х гг., особенно на фоне стагнации в Японии и финансового кризиса в Юго-Восточной Азии, усилил позиции сторонников реформирования финансового сектора, желавших улучшить условия для роста финансовых рынков в странах, где в финансовых системах доминируют банки.
Распространению новых идей способствует своего рода соперничество между разными странами. Происходит постоянное сравнение относительной экономической эффективности: отстает одна страна от другой или догоняет ее?
Как политические лидеры, так и народ в целом получают представление об экономическом потенциале своей страны, оглядываясь на то, что происходит в похожих странах. Международные сопоставления обеспечивают ориентиры как обществу, желающему улучшить материальное положение, так и политикам, стремящимся к расширению налогового потенциала.
В результате политические лидеры отстающих стран под давлением избирателей часто вынуждены имитировать политику других стран, чтобы повторить их экономические успехи.
В политике процесс открытий отличается особой хаотич -ностью. Идеологический энтузиазм и давление влиятельных социальных групп могут завести страну в болото, причем на многие десятилетия. Самый поразительный пример упорствования в заблуждениях дал Советский Союз. На последнем официальном первомайском параде в 1990 г. итог исторического пути был сформулирован на одном из плакатов: 72 года в никуда!. Но, несмотря на чудовищные ошибки политиков, не стоит терять надежды.
Политическая раздробленность мира и сравнительная легкость заимствования идей в других странах создают известную открытость для экспериментирования. Более того, поскольку существует практически всеобщее стремление к росту уровня жизни, а рост налоговых поступлений жестко связан с ростом экономики, можно надеяться, что политические решения рано или поздно начнут направляться сигналами обратной связи.
По крайней мере в области экономической политики политический процесс оснащен механизмами эксперимен -тирования и обратной связи да, слабыми и несовершен -ными, но, тем не менее, действенными. Совершенно очевидно, что в самых разных странах за последние два десятилетия эти механизмы изменяли политику и институты так, чтобы они больше отвечали общественным интересам, иными словами двигались в своем развитии прочь от коллективизма в направлении рыночной конкуренции.
На мой взгляд, можно смело рассчитывать на то, что те же механизмы будут действовать и впредь, так что экономическая политика и институты по всему миру будут меняться в более или менее либеральном направлении.
С одной важной оговоркой. К несчастью, есть довольно много стран, в которых царит чудовищный хаос и отсутствуют условия для прогресса. Особенно тяжелая ситуация сложилась в экваториальной Африке. Во многих странах этого региона царит хаос, и переход от кочующих бандитов к бандитам оседлым еще не произошел.
Другие, чуть менее бедствующие страны, пребывают на стадии клептократии, когда их правители заботятся только о собственном кошельке преддверие войны всех против всех по Гоббсу. Эти страны погружены во мрак, здесь нет никакого политического порядка и не действует процесс открытий.
Следует также отметить, что отнюдь не все политические процессы равно способствуют движению к свободе и процветанию. В политике, как и в коммерции, институциональное устройство и эффективность играют ключевую роль. В конечном итоге, чем лучше политические институты, тем лучше результаты политики. Точнее говоря, как я упоминал в главе 8, главная трудность состоит в том, что правительства должны одновременно контролировать как граждан, так и самих себя. Горстке автократических режимов этот трюк удавался, хотя бы временно, но в общем случае отсутствие институциональных ограничений власти государства это рецепт катастрофы.
В долгосрочной перспективе надежным политическим фундаментом рыночной конкуренции служит только стабильная демократия. Но одной демократии недостаточно; необходимы конституционные ограничения, способные обуздать власть влиятельных социальных групп, действующих в собственных узкоэгоистических интересах.
Согласно нашей интерпретации, грандиозная драма современной мировой экономики заключается в том, что в сфере политики процесс открытий сталкивается с большими трудностями, пытаясь раскрепостить рыночный процесс открытий, создающий богатство. В платоновской политической пещере народы на ощупь, неуверенно и неравномерно движутся к тому, чтобы политика в большей степени отвечала интересам общества, а следовательно крыночным реформам.
Прежде чем перейти к исследованию того, какое будущее сулит мировой экономике эта модель, давайте вначале рассмотрим альтернативные интерпретации. Дело в том, что мои взгляды никоим образом не являются общепринятыми.
Напротив, сегодня ведущие теории развивают иерархическую (сверху вниз) концепцию глобализации. Я имею в виду, что эти теории пытаются интерпретировать идущие по всему миру рыночные реформы вообще и ослаб -381
ление ограничении на международных рынках в частности как нечто навязанное национальным правительствам вне -шнеи силой10.
Самое популярное объяснение движущих сил глобализации я рассмотрел в главе 1. Согласно этому представлению, изменения в национальной политике вызываются требованиями иностранных инвесторов, и эту точку зрения разделяют как критики, так и сторонники глобализации. В соответствии с этим часто воспроизводимым объяснением, революции в информационных и коммуникационных технологиях предоставили капиталу возможность рыскать по миру в поисках самой высокой прибыли. Существование глобального фонда легкого на подъем и вольнолюбивого капитала заставляет государства конкурировать между собой за его привлечение; поскольку государствам необхо -димы ресурсы для финансирования экономического развития, они вынуждены завлекать международных инвесторов. Критики презрительно объявили конкуренцию за инвестиционные доллары гонкой по нисходящей, в которой эрозия уровня жизни и социальной защищенности питает прибыли корпораций и финансистов.
Сторонники открытых рынков, с другой стороны, превозносят рычаг давления, обретенный международным капиталом; по их мнению, дисциплина, налагаемая золотой смирительной рубашкой (по выражению Томаса Фридмена), принуждает к принятию рыночной политики.
Я уже отмечал выше, что это объяснение даже близко не отражает существа проблемы. Прежде всего, оно сильно преувеличивает влияние иностранных инвесторов. Иност -ранные деньги рекой лились в Индонезию, Таиланд и Корею, несмотря на очевидные структурные пороки их финансовых систем, и точно так же они лились в Россию, несмотря на всю чудовищность экономических злоупот -реблений в этой стране. Видимо, золотая смирительная рубашка слишком просторна.
Что касается гонки по нисходящей, нет свидетельств того, что иностранные инвесторы охотно вкладывают в страны, где трудовые отношения негуманны или хромает защита окружающей среды11. В конце концов, б лыпая часть иностранных инвестиций направляются из одних богатых стран в другие; магнитом, притягивающим иностранный капитал, являются клиенты с толстыми кошельками, а не бедность и убожество.
А самое главное,'сторонники концепций золотой смирительной рубашки и гонки по нисходящей не в силах объяснить, почему развивающиеся страны сегодня заинтересованы в привлечении иностранных инвесторов. До срав -нительно недавнего времени они этого вовсе не желали. Националистически настроенные лидеры третьего мира всего лишь одно поколение назад клеймили иностранный капитал как инструмент эксплуатации и провозглашали путь опоры на собственные силы.
Сегодня и в самом деле возросшая мобильность капитала позволяет инвесторам, пусть и в ограниченной степени, сталкивать страны между собой если те готовы играть по этим правилам. Но эта готовность нуждается в объяснении.
Жизнеспособное объяснение перемен в мировой экономике должно указать на причины того, почему столь многие лидеры развивающихся стран передумали и решили поучаствовать в мировом финансовом тотализаторе. В сценариях золотой смирительной рубашки и гонки по нисходящей не находит отражения даже сам факт произошедших изменений.
Причиной перемен стало изменение идей на националь -ном уровне. Сегодня политические лидеры беднейших стран понимают национальные интересы иначе, чем их предшественники.
Они осознали, что для ускорения экономического роста необходим доступ к мировому фонду сбереже -ний, технологий и ноу-хау. Они поняли и то, что, пока не будут созданы определенные политические условия, иностранные деньги не придут в страну и не останутся там работать. Минимальные требования сводятся к общественному порядку и приемлемому уровню защищенности прав собственности, в том числе свободе вывоза капитала. Помимо этого, крайне желательны макроэкономическая стабильность, отсутствие коррупции, адекватная материальная инфраструктура, система образования, способная готовить квалифицированных работников, и развитые финансовые рынки все это повышает привлекательность страны в глазах международных инвесторов.
В распространенном представлении перепутаны причины и следствия: да, потребность в независимом иностранном капитале создает стимулы для продолжения либерализации, но сама эта потребность в глобальном капитале возникает лишь после первых шагов по пути либерализации.
В современном мире иностранный капитал исполняет роль дополнительного сигнала обратной связи, оповещающего политических лидеров о качестве проводимой ими политики экономического роста. В конечном счете, его влияние намного скромнее, чем влияние сигналов о состоянии отечественного общественного мнения или государственных финансов. Но суждения иностранных инвесторов подают особенно отчетливые сигналы, потому что их реакции отличаются быстротой и однозначностью.
И хотя сигналы эти порой могут вводить в заблуждение инвесторы могут ошибаться, особенно в условиях морального риска, существует по крайней мере приблизительное соответствие между успехом в привлечении иностранных инвесторов и успешностью политики роста.
Противники рыночных реформ часто винят в их глобаль -ной распространенности другую внешнюю силу, помимо иностранного капитала, могущество и влияние Всемирной торговой организации, Всемирного банка и Международного валютного фонда. По утверждению антиглобалистов, учинивших беспорядки в Сиэтле, Лондоне и во всех других местах, вина этих трех международных экономических организаций в том, что они вколотили рыночный фундаментализм в глотку стран, вовсе не хотевших этого.
С другой стороны, многие сторонники глобализации превозносят эти организации как незаменимый фактор здоро -вья мировой экономики. Здесь перед нами еще один пример иерархического понимания международного экономического порядка: хорошо это или плохо, но порядок существует потому, что его насаждают сверху12.
Я же, напротив, считаю, что международный экономический порядок есть нечто, распространяющееся снизу вверх. В первую очередь, он представляет собой побочный результат решений, принимаемых на рациональном уровне и во имя национальных интересов. Что же касается международных организаций, их вклад в распространение либерализма, в лучшем случае, скромен.
На самом деле,вопреки распространенным представлениям как против -ников, так и сторонников глобализации, две из этих организаций скорее замедляют, чем ускоряют принятие на вооружение рыночной политики.
Возьмем для начала Всемирную торговую организацию. Ее хулители считают ее чрезвычайно могущественной, но на деле ВТО исключительно слабая и хрупкая организация.
У нее, как и у ее предшественницы, Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), две основные функции. Во-первых, она служит нейтральным клубом, страны-члены которого могут договориться о согласованном изменении политики, то есть, об одновременном снижении торговых барьеров. После подписания этого соглашения в 1947 г., в рамках ГАТТ было проведено восемь многосторонних раундов по взаимному сокращению тарифов и снижению других торговых барьеров.
ВТО, созданная в 1995 г., пока преуспела в уменьшении препятствий для торговли только в области информационных технологий, телекоммуникаций и финансовых услуг.
Но ни ГАТТ не могла, ни ВТО не может обеспечивать выполнение достигнутых соглашений, используя силу. Эти соглашения приживаются только в том случае, если их поддерживают все члены организации, и применимы только к тем странам, которые согласны их выполнять.
Более того, соглашения ВТО не вступают в силу немедленно после подписания: если они предполагают изменение законов в какой-либо стране, то начнут действовать лишь после внесения изменений в национальное законодательство. Несмотря на громкие жалобы об угрозе суверенитету ПИТА со стороны ВТО, Соединенные Штаты обладают правом вето по отношению ко всем соглашениям ВТО, ни одно из которых не может изменить какой-либо закон США, пока соответствующая поправка не будет принята Конгрессом и подписана президентом.
Вторая функция ВТО заключается в том, чтобы служить нейтральным форумом для разрешения споров по поводу выполнения уже принятых соглашений. Страна, подозревающая, что другая страна член ВТО не выполняет своих обязательств по какому-либо соглашению, может возбудить процедуру по урегулированию разногласий. Вусловиях беззубого ГАТТ для объявления вердикта требо -валось согласие страны-ответчика. Правила ВТО не столь снисходительны к нарушителям соглашений. Но после того как ВТО объявит свое решение, она не способна добиться его выполнения.
Самое большее, что может сделать ВТО, это разрешить обиженным странам ввести торговые санкции против упорствующего нарушителя, но страны могут и без ее разрешения закрывать свои рынки друг для друга. И здесь ВТО обвиняют в подрыве национального сувере -нитета на этот раз тем, что, подобно некоему трибуналу, налево и направо опротестовывает национальные законы.
Однако, на самом деле, все возможности ВТО сводятся к моральному авторитету ее высокой репутации как органи -зации, стремящейся к справедливости. Если страны откажутся добровольно подчиняться ее решениям, ВТО ничего с этим поделать не сможет.
В последние пару десятилетий торговые барьеры во всем мире стали существенно ниже, однако заслуга ГАТТ и ВТО в этом невелика. Самые смелые шаги в сторону открытости рынков были сделаны отнюдь не в результате перегово -ров.
Столь не похожие друг на друга страны, как Австралия, Новая Зеландия, Аргентина, Боливия, Перу, Чили, Филиппины, Таиланд, Индонезия и Индия, в одностороннем порядке отказались от прежней ориентации на импортоза-мещение в пользу большей интеграции с мировой экономикой. Движущей силой масштабных перемен в этих странах были не переговоры и не перспективы ответного снижения тарифов, а просто понимание того, что протекционизм ведет к экономической стагнации.
Даже когда либерализация происходила под эгидой ГАТТ или ВТО, результаты часто оказывались далеки от прогнозируемых. Считается, что торговые переговоры проводятся на основе принципа взаимности: одна страна отказывается от своих торговых барьеров, чтобы получить в ответ более легкий доступ на иностранные рынки. Официальный язык ВТО отражает это мышление.
Предложения стран открыть собственный рынок именуются уступками, а согласие других стран провести ответную либерализацию привилегиями. В основе этого подхода лежит идея о том, что на самом деле страны не заинтересованы в снижении собственных барьеров и делают это только для получе -ния новых рынков для своего экспорта.
Однако анализ ряда недавних успехов ВТО в снижении торговых барьеров демонстрирует сомнительность этой идеи. Например, десятки развивающихся стран согласились участвовать в недавних соглашениях по телекоммуникаци -ям и финансовым услугам, несмотря на тот факт, что их собственные отрасли не в состоянии экспортировать эти услуги или каким - то иным образом расширяться на рынки других стран.
Этими странами руководила не надежда на взаимность, а понимание того, что б лыпая открытость отечественных рынков поможет собственному экономическому развитию. О том же свидетельствует история с Китаем, который в заявке на прием в ВТО бесстрашно подписался под обязательствами по открытию своего рын -ка.
Китай начал добиваться членства в ГАТТ еще в 1986г., однако переговоры были безрезультатными вплоть до 1999 г., когда Китай неожиданно начал соглашаться на чрезвы -чайно масштабную либерализацию своего рынка. Откуда такая смена настроений?
Похоже, лидеры Китая пришли к выводу, что для поддержания слабеющего роста необходимы энергичные рыночные реформы. Если завернуть эти реформы в пакет международных обязательств, рассудили они, будет легче уговорить внутреннюю оппозицию, а потом это станет гарантией того, что реформы не будут развернуты вспять.
