Прогресс замедлится, но не остановится.
Эти примеры показывают, что хотя ВТО может облегчить либерализацию торговли, но не она является главным двигателем этого процесса. Торговые переговоры могут подсластить пилюлю и тем самым усилить политические пер -спективы устранения торговых барьеров. Либерализация всегда провоцирует сопротивление отечественных производителей, конкурирующих с импортом; торговые соглашения помогают преодолеть это сопротивление за счет привлечения новых союзников экспортеров, предвкушающих облегчение доступа на иностранные рынки. Кроме того, торговые соглашения особенно полезны для консолидации и институционализации ранее достигнутых в ходе либерализации результатов.
В стране, однажды решившей в собственных интересах открыть свои рынки, следующемупротекционистски настроенному правительству будет труднее отменить эти решения, если либерализация будет обрамлена международными обязательствами. Таким образом, торговые соглашения могут надежно зафиксировать реформы, затруднив их отмену с помощью дополнительных политических обременении.
Но, даже если ВТО исчезнет с лица земли, идущий в мире процесс устранения торговых барьеров все равно будет продолжаться. Прогресс, конечно, замедлится, но не остановится.
Дело в том, что источником главных импульсов к открытию рынков являются не международные соглашения и организации, а решения, принимаемые на национальном уровне, и национальные экономические интересы.
В отличие от ВТО, МВФ и Всемирный банк обладают реальной, ощутимой властью властью кошелька. К концу 1998 г. сумма кредитов Всемирного банка, выданных 158 странам, составила 210 млрд долл., а сумма кредитов МВФ, предоставленных 96 странам, 94млрддолл. 13Эти организации выдают кредиты на условиях, что получатели будут проводить определенную политику.
И по крайней мерее 1980-хгг. требования к политике стран-должников были прорыночными: сбалансированный бюджет, низкая инфляция, снижение торговых барьеров, открытость для иностранных инвестиций и приватизация государственных предприятий стали главными элементами пакета условий, известного как Вашингтонский консенсус.
Антиглобалисты демонизируют Всемирный банк и МВФ за их участие в распространении рыночных реформ. Эти две организации являются главными инструментами, используемыми политической и корпоративной элитами для создания существующего сегодня несправедливого, разрушительного глобального экономического порядка, таково мнение организаторов маршей протеста в Вашингтоне в апреле 2000 г. МВФ и Мировой банк во многом являются родителями ВТО, обвиняли антиглобалисты, они совместно обеспечивают сохранение власти корпораций и ограничение прав и возможностей большинства населения мира14.
Следует помнить, что МВФ и Всемирный банк пережитки давно ушедшей эпохи. Эти две бреттон-вудскиеорганизации были созданы в конце Второй мировой войны для поддержания международного порядка, от которого сегодня буквально и следа не осталось. Банк был создан для мира, в котором бедные страны вообще не имели реального доступа к частному иностранному капиталу .Ав 1990-х гг. кредиты Мирового банка составили в среднем лишь 2% потока частных средств в развивающиеся страны15.
Что касается МВФ, он был создан для поддержки режима фиксированных обменных ставок, привязанных к доллару США. Этот режим, а следовательно, и raison d' Ktre * МВФ, рухнул более четверти века назад.
Но эти две организации сохранились и даже расцвели пышным цветом, несмотря на радикальное изменение условий. Всемирный банк, первоначально концентрировавшийся на инфраструктурных проектах, в 1970-х гг. под руководством Роберта Макнамары расширил круг задач и поддерживал всевозможные амбициозные и обреченные на провал модели централизованного планирования. В 1980-е гг. политика Всемирного банка развернулась на 180 градусов и он стал предоставлять кредиты на структурную перестройку, чтобы помочь странам исправить прежние коллективистские ошибки. Тем временем МВФ воспользовалсявзлетом цен на нефть в 1970-х гг., чтобы начать кредитование стран импортеров нефти.
В начале 1980-х долговой кризис в Латинской Америке помог МВФ осво -ить роль кризисного управляющего для переживающих финансовый кризис развивающихся стран, и это стало его главным занятием в бурных 1990-.
Несмотря на все превращения и идеологический оппор -тунизм, обе организации сохранили безусловную верность главному принципу: ищи основания для выдачи кредитов. Поддержка рыночных реформ всего лишь текущий выбор, не более чем средство достижения цели.
А целью является самосохранение бюрократического механизма.
В силу этого МВФ и Всемирный банк неспособны эффективно добиваться либерализации. Условия предоставления кредитов могут быть сколь угодно рыночными, но, когда кредитование началось, обе организации будут выдавать деньги независимо от того, как страна-заемщик выполняет условия соглашения. Если они будут слишком строги, то потеряют многих потенциальных клиентов. Еще хуже, если они откажут стране в помощи, а та потом самостоятельно проведет реформы; они тем самым продемонстрируют свою ненужность.
Поэтому МВФ и Всемирный банк обычно предо -ставляют финансовую помощь правительствам, которые либо не заинтересованы в реформах, либо неспособны их провести. Обеспечивая правительствам финансовую передышку, они снижают потребность страны в каких-либо изменениях.
И слишком часто конечным итогом такого вмешательства оказывается откладывание рыночных реформ.
История МВФ демонстрирует его неспособность конт -ролировать поведение заемщиков. Из 124 стран, получавших займы Фонда в 19491999 гг., почти 70% брали кредиты неоднократно как минимум каждые три из четырех лет после получения первого кредита; 44% брали кредиты ежегодно, после того как стали клиентами МВФ. Зависимость может длиться десятилетиями: 56% из этих 124 стран пользовались подачками МВФ в течение 20 или более лет16.
Недавний пример России особенно ярко продемонстрировал совершенную беспомощность МВФ. В июле 1999 г. бывший заместитель премьер-министра РФ Борис Федоров написал в МВФ протест против предостав -ления дополнительных кредитов, которые все-таки были выданы: Я совершенно уверен, что вливания денег МВФ в 19941998 гг. нанесли ущерб российской экономике и интересам российского народа, писал Федоров.
Эти деньги не ускорили, а замедлили реформы17.
Последствия кредитов МВФ бывают особенно пагубны из-за проблемы морального риска. Кредиты МВФ не только ослабляют стимулы для проведения реформ в странах-заемщиках, но и сигнализируют частным инвесторам о том, что их риск потерять деньги покрыт. Бурный приток инвестиций создает впечатление, что все в порядке, и это лишает смысла вопрос о проведении реформ.
А после неизбежного краха проблемы страны оказываются еще более острыми и запутанными.
Плоды деятельности Всемирного банка столь же мрачны. Согласно его внутренним оценкам, 50% кредитов, выданныхв 1990 1999 гг., не достигли запланированных результатов, а в Африке доля неудач составила 73%18. Согласно рабочему отчету Всемирного банка, заемщики редко соблюдают условия кредита.
Почти все стабилизационные займы выдаются полностью, сообщается в отчете, даже если политические условия кредита не выполнены19. Более широкий обзор помощи государственным программам развития с использованием кредитов Всемирного банка, показал, что провал политики слишком часто вознаграждается.
Из 20 стран, которые по рейтингу рыночной направленности политики, публикуемому в отчетах Экономическая свобода в мире, остались на прежнем месте или съехали вниз, 19 до -бились увеличения помощи относительно размера ВВП20.
Однако у МВФ и Всемирного банка есть и свои достоинства. Там работают яркие и способные люди, оказывающие существенное интеллектуальное влияние в столицах всего мира.
Поддержка этими организациями рыночных реформ, несомненно, повлияла на общественное мнение (или, по крайней мере, на взгляды элиты) во многих развивающихся странах. Более того, оказываемая МВФ и Всемирным банком техническая помощь в детальной раз -работке политических и экономических реформ очень це -нится правительствами, настроенными на их проведение.
Несмотря на все это, основная функция этих организаций в наши дни предоставление денег для проведения реформ принципиально ошибочна. Она исходит из упрощенного иерархического понимания мира, в котором просвещенные международные технократы могут использовать свои финансовые ресурсы, чтобы по своему вкусу формировать государственную политику. Но, если правительство еще не созрело для проведения рыночных реформ, вряд ли подачки международных агентств заставят его изменить позицию.
Намного вероятнее, что правительства, преданные идее этатистской политики, для того чтобы получить ресурсы, необходимые для продолжения этой политики, воспользуются заинтересованностью МВФ и Всемирного банка в предоставлении кредитов. Гораздо чаще, чем отсталые клиенты подчиняются воле дальновидных международных технократов, технократы оказываютсяпособниками ретроградной политики своих клиентов.
Многие защитники глобализации по-прежнему считают такие организации, как МВФ и Всемирный банк, важными факторами поддержания международного экономического порядка. Источником таких взглядов является глубоко уко -ренившееся ошибочное представление, что без международной власти международный порядок невозможен.
Согласно такому пониманию, глобальная экономика нуждается в глобальной власти. Соответственно, любое предложение свернуть или упразднить существующие международные организации отвергается как невежественный изоляционизм или наивный рыночный фундаментализм.
Эту иерархическую концепцию глобализации прекрасно сформулировал Роберт Гилпин, ведущий исследователь международных отношений. В своей книге Задача глобального капитализма он предостерегает, что главную угрозу для будущего здоровья мировой экономики представляет отсутствие достаточно сильной международной власти. Международная капиталистическая система, вероятно, не сможет выжить без сильного и мудрого руководства, пишет он. Международные лидеры должны налаживать международное сотрудничество с целью утверждения и соб -людения правил, регулирующих торговлю, иностранные инвестиции и международные денежные отношения.
Он с ностальгией вспоминает золотые деньки Бреттон-Вудской системы в первые послевоенные десятилетия и страшится того, что фундамент сложившейся после Второй мировой войны мировой экономики с исчезновением советской угрозы начал постепенно размываться21.
В действительности, однако, подлинно мировая экономика начала создаваться только после краха Бреттон - Вудской системы. Существующий сегодня беспрецедентно высокий уровень международной экономической интеграции не име -ет опоры в виде мощных международных структур. Это, главным образом, итог развития снизу, отражающий тот факт, что национальные правительства изменили свое понимание национальных экономических интересов, в результате чего заметно уменьшились препятствия на пути международной торговли. Роль международных торговых соглашений в таком повороте событий очень невелика, а международные кредитные организации и политика помощи развивающимся странам скорее мешали этому процессу.
Изначально и в обозримом будущем главным фактором драмы глобализации был и будет действующий на национальном уровне чудовищ -но ненадежный процесс открытий.
В этой главе я представил некоторые аргументы в пользу светлого будущего либерализма. Вряд ли вновь кому-нибудь удастся разжечь гаснущую веру в централизацию.
Политический процесс способен признавать свои ошибки и учиться на них, что и происходит сейчас с ошибками промышленной контрреволюции. Охвативший весь мир процесс исправления коллективистских ошибок не зависит от deux ex тасЫпа* в виде мирового правительства; это децентрализованный процесс открытий, происходящий методом проб и ошибок.
В силу этого он намного устойчивее, чем кажется многим (даже тем, кто желает ему успеха).
Но даже обоснованному оптимизму пристало быть сдержанным. Хотя перспективы либерализма представляются весьма благоприятными, едва ли путь его будет легок.
Он будет мучительно медленным, неровным и петляющим. Во многих странах начатые реформы окончатся пшиком, в других потребуются годы и годы, чтобы убедиться в успехе перемен.
На либерализацию или на то, что будет происходить под ее именем, часто будут возлагать вину за ухудшение ситуации, и порой достаточно обоснованно. Будут откаты назад; некоторые страны после многообещающего начала окажутся в тупике.
А другие, казавшиеся безнадежными, неожиданно станут триумфаторами.
Ничему из этого не следует удивляться: результаты любого процесса открытий в принципе непредсказуемы. Помимо этого общего свойства есть и вполне конкретные причины, по которым сторонникам экономического либерализма никоим образом не следует ликовать.
Напротив, они должны собраться с силами и подготовиться к долгому и трудному пути.
Понимание принципов экономического либерализма и верность им в мире крайне фрагментарны. Сторонникисвободного рынка иногда говорят так, будто они уже вы -играли войну идей, но пока еще рано праздновать победу. Они спутали поворотный момент с завершением кампании.
Им следовало бы вспомнить, что период между решающим сражением под Геттисбергом и капитуляцией под Аппо -маттоксом был самым кровавым в Гражданской войне Севера и Юга.
Возьмите ситуацию в США, где ориентация на рынок сильнее, чем в любой другой стране мира. Но даже в этой стране многие сравнительно открытые проекты реформ отвергаются как крайности и отклонения от основного течения, в том числе такие проекты, как замена жестких экологических нормативов налогами на подлежащие купле -продаже разрешения на выбросы; замена государственной системы медицинского обслуживания пенсионеров на ваучеры частного страхования; упразднение обязательного членства в профсоюзах; постепенная ликвидация федераль -ного страхования банковских вкладов; отмена антидемпин -гового законодательства, используемого для отсечения импорта, который показался слишком дешевым.
Некоторые проекты реформ привлекли серьезное внимание, но остаются предметом ожесточенных споров, как, например, приватизация системы социального страхования, программы ваучеров или налоговых вычетов на получение образования, прекращение финансирования МВФ и пр.
Фундаментальная проблема заключается в том, что люди интуитивно отождествляют порядок с иерархическим кон -тролем. Несмотря на очевидные успехи свободных рынков, несмотря на впечатляющий рост децентрализованного порядка Интернета и несмотря на широко разрекламиро -ванную новую науку о самоорганизующихся системах, до сих пор широко распространено представление, что единственной альтернативой центральной власти является хаос. Иными словами, если никто лично не отвечает заданный процесс, последний может быть успешным только в силу слепого везения. Идея о том, что децентрализованное экспериментирование и обратная связь могут быть эффективнее централизованного управления даже если никто не может предсказать, как и в чем, до сих пор многим кажетсяумозрительной и неубедительной. Люди научилисьпринимать конкретные приложения общего принципа, но сам принцип кажется им опасным.
Поэтому как только какой-нибудь вопрос становится предметом общественного внимания, неизбежно возникает давление, направленное на то, чтобы поручить кому-то решение данного вопроса или создать для этого новый бюрократический аппарат. А тех, кто выступает против централизованного решения, обвиняют в бесчувственности и невнимании к проблеме.
Более того, успеху новых реформ часто мешает, как это ни парадоксально, сама продуктивность рынков и их устойчивость к попыткам вмешательства. Более двухсот лет назад это очень лаконично сформулировал Адам Смит:
Естественное стремление каждого человека улучшить свое положение, если ему обеспечена возможность свободно и беспрепятственно проявлять себя, представляет собою столь могущественное начало, что одно оно не только способно безо всякого содействия со стороны довести общество до богатства и процветания, но и преодолеть сотни досадных препятствий, которыми безумие человеческих законов так часто затрудняет его деятельность22.
Созидательная мощь рыночной конкуренции способна нейтрализовать множество ошибок экономической политики. Тем самым ослабляется обратная связь, которая могла бы сообщить политическим лидерам о допущенных ошибках.
В частности, в развивающихся странах возможность ускоренного догоняющего роста позволяет сильно исковерканным экономикам длительное время демонстрировать впечатляющие показатели роста. А в богатых странах создаваемое частными предприятиями изобилие поддерживает масштабное перераспределение, приводящее к деформации стимулов.
Относительная слабость либеральных идей и неодолимая сила либеральной практики способствуют сохранению влияния тех социальных групп с узкоэгоистическими интере -сами, которые выигрывают от антилиберальной политики. Даже когда интервенционистская политика терпит явный провал, ее сторонники могут воспользоваться скептическим отношением общества к децентрализации. Они провозглашают, что либеральный подход равносилен бездействию, и их аргументы, как правило, встречают широкое сочувствие.
При этом высокая экономическая эффективность способна скрыть любое количество ошибок в сфере эконо -мической политики, причем это может длиться многие годы, а порой и бесконечно. Сторонники подобных политических направлений отметают все возражения как теоретизирование, а их критикам приходится оправдывать разрушения, неизбежно сопутствующие изменениям.
Не чини того, что не сломалось, весьма серьезное препятствие на пути либеральных реформ.
Соответственно, реформы когда их наконец-то проводят буквально нашпигованы компромиссами. Плохо задуманные или искаженные в ходе осуществления, такие реформы только называются рыночными. Слабые полумеры слишком часто не столько улучшают передачу сигналов рынка, сколько усиливают искажения, создаваемые другими видами плохой политики.
Как подробно описано в главе 9, взаимодействие между расширяющимися рынками и неослабевающим интервенционизмом может быть крайне неустойчивым, а когда дело доходит до взрыва, на это указывают как на свидетельство ненадежности свободных рынков. Например, азиатский финансовый кризис усилил давление в пользу восстановления контроля за передвижением капитала, а в России безответственная поли -тика Ельцина сделала либерализм бранным словом.
В общем, экономические кризисы исполняют роль повивальной бабки либеральных изменений. Быстрое ухудшение экономического положения делает политическую ситуацию гораздо более неустойчивой, чем обычно, поскольку статус-кво мгновенно теряет престиж и привилегированное поло -жение. Социальные группы с узкоэгоистическими интересами из страха перед реакцией общества отказываются от агрессивной защиты проводящейся политики; политики отказываются от привычной осторожности и выступают со смелыми инициативами по предотвращению экономического (и политического) краха. В условиях чрезвычайной ситуации оказываются возможными масштабные измене -ния политики, но вопрос в каком направлении? Здесь решающую роль играют более широкие изменения интеллектуального климата.
Когда необходимы перемены, какой еще существует выбор, кроме как двинуться или изобразить движение рыночным курсом? В наши дни альтернатива возврат к более жесткому интервенционизму редко покажется убедительной лидерам страны и общественного мнения.
Если не в силу убеждений, то просто за неимением иной альтернативы политический процесс в ответ на кризис чаще всего будет дрейфовать в направлении свободных рынков.
Вероятнее всего, еще многие годы будет продолжаться начатое два десятилетия назад всемирное поступательное движение либерализации. Но движение это, как и прежде, будет неровным. Некоторые страны попадут в своеобразный цикл реформирования: кризис вызывает реформы; реформы вызывают эйфорию надежд на будущее; оптимизм ожиданий порождает инвестиционный бум; в ходе бума на поверхность выходят серьезные экономические проблемы; со временем бум кончается спадом и цикл начинается заново.
В других странах из соображений макроэкономической стабильности изменения будут осуществлять очень постепенно и многие из них ни к чему не приведут, а некоторые спустя долгое время принесут важные для буду -щего плоды.
Представленная здесь перспектива не слишком вдохнов -ляет. Половинчатых побед и полноценных разочарований будет хоть отбавляй.
Но я не хочу завершать книгу на столь безрадостной ноте, потому что главным ее мотивом является надежда.
Представляя взаимосвязанные истории подъема и краха промышленной контрреволюции, а также краха и подъема мировой экономики, я хотел отмести некоторые опасения, которые вызывает в настоящее время тема глобализации. Дело в том, что сегодня многие и не только активисты антиглобализма относятся к глобализации с растущей тревогой. Мрачная, но привычная реальность уходит в небытие; темп изменений лишает покоя. Разногласия и недопонимание мешают разглядеть будущее, поэтому естественно, что ждут его с недоверием и враждебностью. В такой ситуации самая обычная реакция а черт его знает.
Вспомните детей Израиля, которые, скитаясь в пустыне, мечтали об утраченной определенности, сопутствовавшей рабству.
В разгар нашего собственного блуждания по пустыне эта книга служит напоминанием о том, что мы ушли от чего-то, чтобы оказаться здесь, и что у нас были веские причины уйти оттуда. В течение ста лет мир был околдован ложными обещаниями промышленной контрреволюции; теперь чары неуместной веры разрушены, и одним из результатов этого стала глобализация. Наша эра, порой мучительная и нестабильная, это время освобождения.
Более того, есть все основания верить, что мы на пути к лучшему. Политический процесс открытий ведет нас от разрушительных и жестоких заблуждений к великим возможностям и изоби -лию, возникающим благодаря здравости политики и общественных институтов.
Земля обетованная остается пока лишь мечтой, но мы по крайней мере движемся в правильном направлении.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Kristin Gazlay, May Day Rallies Create Tensions, Associated Press Online, May 1,2000.
2 Цит. по: Roland N. Stromberg, Redemption by war: The Intellectuals and 1914 (Lawrence, Kansas: The Regents Press of Kansas, 1982), 85.
3 Ibid., 2, 52.
4 Цит. no: Ibid., 181.
5 Ibid., 189.
6 Groupof 77, Ministerial Declaration, 2 3rd Annual Meeting of Ministers of Foreign Affairs, New York, September 24,
1999, paragraph 18.
7 Ernesto Sedillo, Can We Take Open Markets for Granted? Remarks at the plenary session, World Economic Forum, Davos, Switzerland, January 28, 2000.
8 Цит. по: Eugenie L. Evans, Delegates Disgusted by Seattle Protesters Rather Than Inspired, Financial Times, January 7,
2000.
9 Mancur Olson, Power and Prosperity, 8.
10 На мое понимание концепций глобализации, идущей сверху, и глобализации, развивающейся снизу, большое влияние оказала книга Sally, Classical Liberalism and International Economic Order. Сэлли проводит различие между либерализмом, навязываемым сверху и поднимающимся снизу.
11 См.: Hekan Nordstr4m and Scott Vaughan, Trade and Environment, World Trade Organization Special Studies 4,199,
3546; Organization for Economic Co - operation and Development, International Trade and Core Labor Standards (Paris: OECD, 2000), 31-42.
12 Проводимое Сэлли различие между либерализмом, навязываемым сверху, и либерализмом, поднимающимся снизу, основывается,
