Кастро партизан
Но для процветания рынков мало хорошей политики необходимо иметь хорошие институты. А в этом направлении, как ни прискорбно, аргентинские реформы почти ничего не дали: в правовой и административной инфраструктуре страны царят хаос, коррупция и неэффективность. Международная организация Transparency International ежегодно публикует индекс коррупции в разных странах мира, рассчитываемый по опросам представителей деловых и научных кругов, а также аналитиков инвестиционных рисков. В 2001 г. Аргентина занимала 57-е место среди 91 страны ниже Ботсваны, Намибии, Перу, Бразилии, Болгарии и Колумбии и на одном уровне с печально известным своей коррумпи -рованностью Китаем11. В аналогичном источнике Глобальном обзоре конкурентоспособности, разрабатываемом Гарвардским университетом и Всемирным экономическим форумом, проводится опрос лидеров бизнеса из 4022 компаний в 59 странах относительно их восприятия условий для ведения бизнеса в их стране.
По восприятию качества правовых и административных институтов Аргентина неиз -менно тяготела к низшим оценкам: 40-е место по частоте взяток государственным чиновникам, 54-е место по уровню независимости судебной системы, 55-е по величине судебных издержек, 45-е по коррупции в правоохранительных органах и 54-е место по надежности предоставляемой полицией защиты12. Упадок институциональной инфраструктуры Аргентины наследие промышленной контрреволюции. Возьмем, например, критически важный вопрос о независимости судов.
До военной диктатуры и перонизма судьи аргентинского Верховного суда подолгу занимали свои должности, не опасаясь политического давления. Так, до начала прав -ления Хуана Перона средний срок пребывания в составе Верховного суда составлял 12 лет. После 1960 г. этот срок стал меньше четырех лет. После Перона 5 из 17 президентов за время пребывания в должности полностью меняли состав Верховного суда; до правления Перона такое удалось только президенту Митре, первому конституционному президенту страны.
В период до Перона президенты назначали большинство судей Верховного суда, как правило, из числа текущей политической оппозиции, а после него такого не было ни разу13. Верховный суд, призванный быть бастионом верховенства права, превратился в политизиро -ванный орган.
Нынешняя эпоха реформ не принесла практически ни -каких улучшений. Президент Карлос Менем, много сделавший для улучшения политического курса Аргентины, упорно чернил репутацию ее институтов. Столкнувшись сполитической враждебностью Верховного суда, Менем в ответ небеспристрастно изменил его состав: расширил число членов с пяти до девяти и заполнил его своими полити -ческими сторонниками. Это было не единственным его злоупотреблением властью: на протяжении двух сроков пребывания в должности президента постоянно сопровождали обвинения в коррупции.
7 июня 2001 г. эти обвинения вылились в арест бывшего президента по обвинению в учас -тии в незаконной торговле оружием. Печальная особенность правовой системы Аргентины такова, что нельзя быть уверенным в том, что судебное преследование президента есть первый шаг в давно назревшем очищении, а не просто акт мести его политических противников после их прихода к власти.
Так получилось, что в день ареста Менемая был в Росарио, втором по величине городе Аргентины. В тот день небольшая, но шумная группа демонстрантов, требовавших освобождения Менема, временно создала хаос на дорогах, что было очень некстати для меня, потому что я хотел вернуться в Буэнос-Айрес накануне однодневной общенациональной забастовки. (Забастовка, кстати, была назначена задолго до этого в знак протеста против надоевшей всем рецессии, но оказалась оттесненной на задний план из-за сногсшибательной новости об аресте бывшего президента.) Если забыть о мелких личных неудобствах, я не мог бы выбрать более удачного момента для приезда в Аргентину.
В конце концов, я приехал сюда для изучения того, как обветшалость институтов сказывается на экономических перспективах страны.
Особенно поучительной для меня оказалась поездка в северо-восточную провинцию Тукуман. Во время грязной войны 1970 -х гг. эта провинция служила убежищем для воевавших под знаменем Кастро партизан, там шли кровавые бои. Сегодня Тукуман больше известна как месторасположение крупнейшего в мире поставщика лимонов и пребывающей в упадке сахарной промышленности.
Соответственно, и сегодняшние проблемы здесь намного более прозаичны: раздутый и коррумпированный бюрократический аппарат, а также отсталость и ненадежность правовой системы.
Государственный сектор в провинции Тукуман это, главным образом, источник обогащения политиков и место трудоустройства по блату; предоставление общественных услуг явно находится на втором плане. Официальное числе занятых около 400 тыс. человек.
Из них почти 80 тыс. служащие муниципальных органов власти и органов власти провинции, и еще 10 тыс. человек работают на федеральное правительство. Избираемые должностные лица вполне в состоянии кое-что скопить на старость: жалованье провинциального законодателя составляет примерно 300 тыс. долл. в год14. В качестве примера подобных злоупотреблений Тукуман не заслуживает особого внимания. По-настоящему образцовой в этом плане является обнищавшая провинция Формоза на северной окраине страны.
Там примерно половина всех занятых получают деньги от государства, и многие из них показываются на работе раз в месяц когда раздают жалованье15.
Именно это расточительство стало причиной последнего финансового кризиса в Аргентине. Государственные расходы, в 1989 г. составлявшие 9,4% ВВП, к 2000 г. выросли до 21 %, притом что существенным источником бюджет -ных доходов служила стремительная приватизация16. Значительная доля вины лежит на не стесняющих себя в расходах чиновниках провинциального уровня: текущие государственные расходы на уровне провинций за 1995 2000 гг. выросли на 25% и это на фоне нулевой инфляции17. Из-за вакханалии государственных расходов внешний долг страны превысил 50% ВВП, и многие инвесторы пришли к выводу, что дефолт и следующие за ним экономические трудности неизбежны.
Между тем на фоне неконтролируемого роста государствен -ных расходов правительство не занималось исполнением своих первоочередных обязанностей, в том числе не заботилось о создании правовой системы, надежно и с наименьшими временными затратами защищающей права граждан. В результате острый финансовый кризис осложняется более глубокими хроническими недугами, способствующими созданию атмосферы, неблагоприятной для инвестиций, динамичного развития и роста экономики. В городе Сан - Мигель -де-Тукуман, столице провинции Тукуман, я разговаривал сИгнасио Коломбрес Гармендиа, главой крупнейшей в городе юридической фирмы. Правовая система жизненно важна для экономического развития региона.
Трудно понять, чего именно не происходит из-за плохого правового климата, поэтому никто об этом и не знает. Но каждый день я становлюсь свидетелем того, как ломаются планы: я вижу потенци -альных инвесторов, которые принимают решение не вклады -вать в Тукуман, из-за опасений войти в конфликт с законом.
Они звонят мне и спрашивают о том или ином юридическом вопросе, и мне приходится отвечать.
Далее они говорят: Большое спасибо и на этом все кончается. Мир велик, сказал мне однажды клиент.
Совсем не обязательно инвестировать в Тукуман 18.
Коломбрес приводит различные примеры недейственности закона. В частности, иностранные инвесторы оказываются в сложной ситуации из-за того, что их права не защищены. Крупная американская торговая фирма РЫЪго решила вложиться в провинцию, предоставив 20 млн долл. на финансирование местного сахарного завода под залог запасов сахара. У завода возникли проблемы, рабочие захватили его и отказались уходить, пока им не заплатят. Phibro кредитор, имеющий обеспечение, из-за захвата завода не могла получить свой залог, а суды не могли выдворить рабочих с территории завода.
Переговоры тянулись несколько месяцев, и Phibro ушла из провинции Тукуман. В другом случае французская компания выиграла тендер на организацию водоснаб -жения после приватизации коммунального хозяйства.
По условиям конкурса, победитель должен был обеспечить очень высокий уровень услуг, поэтому французской компании при -шлось существенно повысить плату за воду. Под давлением жалоб населения на рост цен правительственные чиновники начали искать повод для расторжения контракта, и в итоге с их благословения потребители перестать платить за воду.
Сбор платежей упал до 25%, в результате чего французская компания перестала предоставлять услуги и подала в суд на про -. винцию.
После двухлетних разбирательств международный арбитраж вернул дело в местный суд.
В Тукумане достается не только иностранным инвесте -рам. Кредиторы также испытывают серьезные трудности при попытке взыскать долги. В частности, на то, чтобывступить во владение заложенными торговыми и промышленными активами, в Тукумане уходит в среднем пять лет. Учитывая тот факт, что сегодня в Аргентине процентные ставки крайне высоки, из-за такой задержки даже первоклассного залога может оказаться недостаточно для погашения долга. Конечный результат действия системы, которая ставит под удар инвесторов и кредиторов, очень прост: меньше инвестиций, меньше финансирования, меньше развития и возможностей.
Сбои в работе аргентинской правовой системы нельзя списать на нехватку средств. Совокупные федеральные, провинциальные и муниципальные расходы на систему правосудия выросли с 0,39% ВВП в 1980 г. до 0,54% ВВП в 1993 г. без каких-либо видимых улучшений. В США, напротив, совокупные расходы на суды всех уровней составили в 1993 г. 0,33% ВВП, т.е. примерно половину от уровня соответствующих расходов в Аргентине19.
Проблема не в недостатке ресурсов, а, скорее, в безответственности. В правительстве ни на одном уровне никто не отвечает за быстрое и надежное отправление правосудия; никто не несет наказания в тех случаях, когда система дает сбои.
В таких условиях неизбежно полное отсутствие связи между государственным сектором и общественным благом.
Как связана юридическая система страны с темпами эконо -мического роста? Хорошо работающие правовые институты снижают трансакционные издержки, что способствует развитию рынков20. Найти партнеров для взаимовыгодного обмена, определить условия сделки, отследить соблюдение этих условий и обеспечить их соблюдение все эти трансакционные издержки представляют собой препятствия, которые необходимо преодолеть, прежде чем рыночная деятельность станет возможной. Следует помнить, что если величина этих издержек превышает выгоды от тех или иных рыночных обменов, эти обмены в общем случае не будут осуществлены.
Соответственно, чем ниже трансакционные издержки, тем шире круг потенциально прибыльных возможностей обмена, которые смогут обнаружить и использовать участники рынка.
Рассмотрим аналогию с ростом Интернета. Взрыв предпринимательской активности, вызванный бурным развитием Всемирной паутины, это ярко выраженная реакция предпринимателей на резкое сокращение трансакционных издержек. Благодаря Интернету покупателям и продавцам самых разнообразных товаров стало намного дешевле нахо -дить друг друга. В результате возникли совершенно новые типы бизнеса такие, как.
Amazon.com, eBay и Priceline в отношениях между бизнесом и конечными потребителями и EnronOnline в отношениях между разными предприятиями, занявшиеся исследованием обширных, но пока еще не опробованных возможностей электронной коммерции. Разумеется, пока еще неясно, как наилучшим образом использовать преимущества, открываемые снижением трансакционных издержек, и нет ничего удивительного в том, что недавно открытые в ходе рыночного процесса проекты ком -мерческого использования интернет - технологий содержали много ошибок и просчетов.
Но, несмотря на все биржевые потрясения, связанные с акциями высокотехнологичных компаний, не подлежит сомнению, что интернет-технологии расширили экономические горизонты именно благодаря резкому сокращению трансакционных издержек.
Право собственности и договорное право, а также институты, которые их определяют и обеспечивают их соблюдение, можно рассматривать как своего рода прототип Интернета. Они снижают уровень трансакционных издержек, открывая новые обширные пространства рыночных возможностей пространства, которые предприниматели смогут исследовать и использовать для взаимного обогащения всех. Возможность в судебном порядке обеспечить право собственности и соблюдение договоров самым радикальным образом расширяет не только круг людей, с которыми можно вступать в деловые отношения, но и временной горизонт этих отношений. Когда права собственности не защищены, а закон не обеспечивает соблюдения договоров, участники рынка будут вести дела только с людьми известными и заслуживающими доверия либо будут огра -ничиваться сделками, которые могут быть осуществлены только при личном контакте.
Все другие возможности будут исключены высокими издержками на отслеживание ситуации и на принуждение к выполнению условий договоров. Здоровые правовые институты сокращают эти издержки, делая возможным намного более плодотворное и сложное разделение труда.
Как мудро заметил экономист Манкур Олсон, сегодня бедным странам мешает отнюдь не нехватка рынков:
Жители бедных стран знают, что в деревнях есть лавки и базарные дни, в городах рынки и лоточники, предлагающие свои товары прямо на улицах. Число магазинов и лотков в большом бедном городе вроде Калькутты не поддается подсчету.
Я нигде не видел такого огромного количества рынков, как в далекой от процветания Москве в начале 1992г., когда люди занимались торговлей почти на всех углах и выходах из метро21.
Олсон убедительно показал, что низкий уровень развития отражает не отсутствие рынков вообще, а скорее отсутствие рынков определенного вида, а именно социально ориентированных и емких в смысле прав собственности рынков, для возникновения и процветания которых нужна поддержка соответствующих правовых институтов, предо -ставляемых государством. Например, капиталоемкая промышленность существенный компонент процветания Запада требует масштабных инвестиций в фиксированные активы, окупающихся только через много лет. Такого рода промышленность может возникнуть лишь при условии достаточно надежной защиты прав собственности.
Аналогично, сложно организованные финансовые рынки (о центральной роли которых в создании богатства мы говорили в предыдущей главе) могут действовать только при наличии достаточных гарантий выполнения договоров.
В ныне ставших богатыми странах права собственности были достаточно четко определены и защищены, что сделало возможной индустриализацию и, соответственно, феноменальный рост уровня жизни. Существовали важные исключения. Прежде всего, неадекватность судебной защиты прав кредиторов и инвесторов помешала развитию рынков капитала повсюду за пределами англосаксонских стран.
Но в целом правовая инфраструктура этих стран, обеспечивающая работу рынков, действовала исправно, причем на протяжении многих десятилетий, а в некоторыхслучаях и столетий. В этих удачливых странах главной угрозой рынкам всегда было гнетущее бремя государственного контроля, а не отсутствие надлежащих правовых институтов.
Этим объясняется склонность противников рынка в развитых странах воспринимать экономический либерализм как заведомо антиправительственное направ -ление. Жизненно необходимая деятельность правительства, обеспечивающая поддержание либерального рыночного порядка, настолько привычна и настолько не вызывает возражений, что в спорах о роли государства о ней даже не вспоминают.
Поэтому создается неверное впечатление, что сторонники экономического либерализма требуют ограни -чения всякого государственного вмешательства и их позиция исчерпывается лозунгом чем меньше правительства, тем лучше.
Но из шестимиллиардного населения Земли для пример -но пяти миллиардов ее жителей ситуация совершенно иная. Страдания слаборазвитых стран объясняются в первую очередь именно неразвитостью правовых институтов. Располагаясь на шкале качества правовых систем в области значений от плохого к самому скверному от коррумпированных чиновников и невменяемых судов до законов настолько дисфункциональных, что многие или большинство жителей оказываются загнанными в теневой сектор, до произвольных конфискаций, осуществляемых правителя-ми-клептократами, до хаоса гоббсовской анархии, все беднейшие страны больны недостаточностью защиты собственности и договоров. В таких условиях вся экономическая деятельность поневоле сводится к тому, что Олсон назвал спонтанными или самодовлеющими рынками, к рынкам, основанным на личных отношениях или личном контакте. Но такие рынки, при всей их жизнестойкости и долговечности, не в состоянии породить ведущего к изобилию разделения труда.
Это тупиковое или, в лучшем случае, промежуточное состояние.
В начале 1990-х гг., когда Латинская Америка с помо-щью смелых либеральных реформ преодолевала долговой кризис, а бывший советский блок сбрасывал оковы коммунизма, многим сторонникам рынков казалось, что мир стоит на пороге золотого века экономического роста. Пер-268
спективы развивающихся рынков кружили голову международным инвесторам, а эксперты пророчили приближение мира без границ. Но разочаровывающие результаты убили наивный оптимизм, и в широких слоях общественности слова неолиберализм и приватизация приобрели бранный оттенок.
Что же пошло не так?
В двух предыдущих главах и в следующей главе я пытаюсь показать, что ограничение государственного вмешательства в экономическую жизнь зашло совсем не так далеко, как кажется. В течение двух предыдущих десятилетий многое было достигнуто, но государственные предприятия, регулирование цен и ограничение доступа крынкам, а также прочие барьеры на пути конкуренции оказались удручающе устойчивыми.
Но это еще не все. Устранение централизованного контроля является необходимым, но не достаточным условием здорового и устойчивого экономического развития. Помимо этого правительства должны предпринять положительные шаги к созданию и укреплению правовых институтов, делающих возможной рыночную конкуренцию.
Повсеместная неспособность добиться этого обрекла беднейшие страны на исключающее всякий экономический рост гос -подство беззакония еще одно горькое наследие промышленной контрреволюции.
Особенно наглядно это наследие проявляется в Африке. Несмотря на совершенно ошибочную интерпретацию фактов, Томас Фридмен, тем не менее, верно выделил трагический континент как место, где отсутствие государства оказывается особенно разрушительным. Права собственности и даже личная безопасность совершенно не защище -ны.
В результате перспективы принять участие в глобализации здесь менее обнадеживающие, чем в любом другом месте земного шара.
В своих худших проявлениях Африка представляет собой картину полного хаоса. В 1994 г. в Руанде племя хуту попы -талось истребить соперничающее племя тутси, в результате чего миллион человек были убиты, два миллиона покинули страну и еще один миллион оказался на положении беженцев внутри страны.
В Судане гражданская война тянется с 1983 г.; боевые действия, голод и болезни унесли два миллиона жизней. В Сьерра-Леоне ужасный десятилетний конфликтмежду правительством и мятежным Объединенным революционным фронтом сопровождался массовой резней, насилием и ритуальным каннибализмом; солдатами противоборствующих в этой войне сторон часто бывают несовершеннолетние мальчики, призыв которых на военную службу нередко может означать принуждение их к убийству собственных родителей. Сомали, разорванное на части соперничающими полевыми командирами, живет без центрального правительства с 1991 г.
Альтернативой хаосу слишком часто оказывается жесто -кая тирания. За период 19701980-х гг. в Уганде трое диктаторов Иди Амин, Милтон Оботе и Тито Окел-ло уничтожили более 800 тыс. человек. Президент Экваториальной Гвинеи Франциско Марсиас Нгуема уничтожил 50 тыс. человек, или 14% населения страны22.
Сегодня деспотизм, пусть менее кровавый, остается неизменным элементом политической жизни Африки. В недав -но проведенном организацией Freedom House исследовании положения дел с политическими правами и гражданскими свободами, охватившем 53 африканских страны, 21 страна оценивается как несвободная и только восемь как свободные23.
Произвол властей, незаконное лишение свободы, убийство без суда и следствия, конфискация имущества самые обычные явления.
Репрессии сопровождаются крупномасштабными грабе -жами. Соответствующие примеры можно цитировать ad nauseam *, но немногие режимы могут сравниться с клеп-тократическими достижениями Мобуту Сесе Секо в стране, которая раньше называлась Заир.
Мобуту, правивший с 1965 по 1997 г., обращался с богатыми природными ресурсами своей страны, как с личной собственностью. Он установил личный контроль над алмазными и золотыми рудниками, торговлей кобальтом и медью и кофейными плантациями Заира; около 60% государственных доходов разворовывалось им и его сообщниками. Он приобрел десятки владений по всему миру, в том числе виноградники и сады в Португалии, 32-комнатный дом в Швейцарии и замок XVI в. в Испании.
В своей родной деревне Гбадолит До тошноты (лат.). Прим. науч. ред.
Мобуту построил аэропорт, способный принимать сверхзвуковой Конкорд, который он частенько заказывал в Air France для чартерных рейсов. Считается, что на его счетах в Швейцарии лежат миллиарды долларов. Страна тем временем пришла в состояние полного разорения.
Одна печальная подробность может дать представление о содеян -ном: перед обретением независимости в 1960 г. протяженность шоссейных дорог в стране составляла 31 тыс. миль, а спустя 20 лет лишь 3700 миль дорог еще были проезжими24.
В таких условиях экономическое развитие невозможно. Когда народами правят хищники, планировать будущее безрассудство, а доверять кому-либо кроме ближайших родственников потенциально смертельная ошибка. Экономические горизонты сведены к самому ближайшему будущему, а предпринимательская деятельность (в той степени, в какой она вообще возможна) осуществляется в глубочайшей тайне и в самом ничтожном масштабе.
Африка, околдованная коллективизмом, рухнула в пропасть. Джордж Айитти, родившийся в Гане интеллектуал, который обжигающе эмоционально описывает трагическую историю Африки в постколониальный период, так объясняет особую притягательность безудержной централизации для молодых африканских государств:
Волна социализма захлестнула континент, потому что почти все новые африканские лидеры поддались этой пагубной идеологии. Очарованность социализмом началась, видимо, в 1950-х гг., во время борьбы за политическую независимость и освобождение от колониального владычества.
Многие африканские националисты питали глубокое отвращение и недоверие к капитализму, который они вслед за Лениным отождествляли с колониализмом и им -периализмом. Соответственно, свобода от колониального господства понималась как свобода в том числе и от капитализма25.
Результатом стала экономическая, институциональная и политическая катастрофа. Добывающая промышленность была национализирована, а сельское хозяйство поймано в капкан регулирования цен и опутано сетями грабительских закупочных организаций.
Экономическаяцентрализация не только душит процесс производства открытий, питаемый конкурентными рынками, но и порождает разгул коррупции. Когда национальным богатством распоряжаются государственные чиновники, искушение использовать служебное положение для личного обогащения оказывается непреодолимым. Кроме того, логика централизованного планирования стала удобным предлогом для централизации политической власти, а неоперившиеся парламентские демократии были быстро сметены шайками негодяев, ставших военными диктаторами и пожизненными президентами.
Политическое насилие приняло отвратительные формы, но возможен ли иной итог, если исключение из власти означает репрессии и даже смерть, а близость к власти означает фантастическое богатство? А пока хаос и свирепое насилие пожирали континент, сладкий аромат социалистической идеологии помогал маскировать вонь разложения. Томас Фридмен никак не хочет понять, что существует неразрывная связь между катастрофической нехваткой государства в Африке, с одной стороны, и чудовищными эксцессами этатистской тирании с другой.
Сегодня африканские правительства делают слишком мало, главным образом потому, что в прошлом они предполагали сделать слишком много. Вместо того чтобы принять на себя жизненно важную, но не особо благодарную ответственность за строительство рыночных институтов, они преднамеренно разрушили даже те рынки, которые существовали, во имя грандиозных проектов централизованного контроля. Во многих случаях они одновременно уничтожили способность своих обществ порождать новые рынки и, следовательно, способность преодолевать ошибки прошлого. Таким образом, положение Африки это вовсе не укор в адрес чрезмерного восхищения свободой рынка, как воображает Фридмен.
Напротив, сегодня Африка является примером наиболее удушающего действия мертвой руки коллективизма.
