d9e5a92d

КОНСТИТУЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Конституции требуют, чтобы все доходы и расходы государства включались в бюджет. Это общий принцип, выполнение которого во всех странах строго контролируется. Кроме того, в ряде конституций закреплены общие принципы бюджетной политики. Так, Конституция Австрии предписывает при составлении и ведении бюджета учитывать требования экономичности, рентабельности и целесообразности (ст. 51а).

Установление данных принципов непосредственно в основном законе укрепляет конституционные гарантии граждан. От того, насколько бюджет экономически обоснован, зависит не только финансовое благополучие государства, но и судьбы многих его граждан.

Этот тезис убедительно прозвучал в бюджетном послании Президента США от 9 апреля 2001 г.: Бюджет является не просто собранием цифр. Бюджет отражает приоритеты нации, ее нужды и надежды... обеспечивает раскрытие всего потенциала нации.

Более того, степень обоснованности и правильности расходования бюджетных средств напрямую влияет на тяжесть налогового бремени граждан и организаций.
Бюджет обычно представлен как целостный документ, содержащий распределение доходов и расходов государства (и это закреплено в ряде конституций, например, в Конституции Португалии). Особое внимание необходимо обращать на бюджетные расходы, которые должны быть представлены в соответствии с четко структурированной классификацией. При этом доходы бюджета должны покрывать предусмотренные в нем расходы.

Бюджет необходимо разрабатывать на основе прогнозов макроэкономических показателей,состояния денежно-кредитной системы, оценки налоговых и иных поступлений, анализа исполнения бюджета предыдущего года, с учетом долговых обязательств государства, воздействия международных финансовых рынков ит.д.
Можно выделить следующие общие черты конституционной регламентации вопросов бюджета в зарубежных странах.
Как правило, бюджет принимается на год (США, Бельгия, Дания, Испания, Италия и др.). Отдельные конституции допускают принятие бюджета на два года либо на более длительный срок. Так, Основной закон ФРГ устанавливает, что бюджет может быть утвержден на несколько лет, с разбивкой по годам (ст. 110-2). Конституция Швеции предусматривает принятие бюджета на срок, превышающий один год, но только в связи с особыми причинами (§3 гл.

9). Двухлетний срок бюджета допускается Конституцией Греции (ч.

6 ст. 79).
Финансовый год в большей части стран совпадает с календарным и исчисляется с 1 января. В США он наступает с 30 октября предыдущего календарного года.
Бюджет должен содержать только общие показатели государственных доходов и расходов и не должен включать какие-либо иные нормы. Цель такого ограничения не допустить обременения бюджета нормами, не имеющими к нему отношения. Так, Основной закон ФРГ требует, чтобы закон о бюджете содержал только положения, относящиеся к доходам и расходам (ч.

4 ст. 110). Конституция Испании предусматривает, что закон о бюджете не может устанавливать новые налоги. Они могут быть установлены только на основании специального закона о налогах (ч.

7 ст. 134).

Аналогичная норма содержится в Конституции Италии (ст. 81).
Одно из основных конституционных требований сбалансированность бюджета. Бюджетный дефицит подрывает устои экономики, предопределяя неизбежность системного кризиса. Важность сбалансированности бюджета подтверждается высказыванием Барака Обамы, сделанным в начале 2010 г., что огромный дефицит бюджета может поставить под угрозу восстановление экономики США1. Осознание этой угрозы и стало побудительной причинойдля принятия особых мер по предотвращению бюджетных дефицитов.

Основной закон ФРГ прямо указывает, что бюджет должен быть сбалансирован по доходам и расходам (ч. 1 ст. 110-2). Конституция Португалии обязывает законодателя предусматривать в бюджете необходимые доходы для покрытия расходов (ч.

4 ст. 108).
В тех странах, где конституции таких мер не предусматривают, они, как правило, установлены законодательством. Такое требование фактически следует из ряда общепринятых конституционных основ, в частности, понятия социального государства.
Большая часть конституций устанавливает требование целевого расходования государственных средств, и только на те программы или проекты, которые определены парламентом. Так, Конституция Дании требует, чтобы никакие расходы не оплачивались, если они не предусмотрены законом о бюджете либо законом о дополнительных или временных ассигнованиях, принятых Фолькетингом (ч. 2 ст.

46).
Конституция Швеции закрепляет: государственные средства не могут расходоваться иначе, чем это установил Риксдаг (§2 гл. 9).

Еще более четкую позицию занимает Конституция Японии: право распоряжаться государственными финансами осуществляется на основе решения парламента. Никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе как по решению парламента (ст. 83 и 85). Впрочем, наиболее эффективный механизм установлен в США, где бюджет не имеет юридической силы. Согласно Конституции он определяет только общие ориентиры и служит основой для принятия специальных законов об ассигнованиях, разрешающих выдачу денежных средств из казначейства (разд.

9 ст. 1).
Особое внимание конституции уделяют вопросам долговых обязательств, которые могут лечь тяжким бременем на бюджет. Так, Конституция Дании требует, чтобы ни один правительственный заем не был установлен иначе, как законом (ст.

43). В Испании правительство имеет право выпускать государственные займы и брать кредиты только в соответствии с законом (ч.
1 ст. 135 Конституции).

Конституция Финляндии требует, чтобы соглашения о государственном займе получили одобрение парламента, который определяет в этом случае верхний предел не только займа, но и государственного долга. На основе закона и с согласия парламента предоставляютсягосударственные поручительства и гарантии (§64).

В Швеции правительство без согласия Риксдага не имеет права заключать соглашения о займах или иным образом возлагать на государство экономические обязательства (§10 гл. 9 Конституции). Однако наиболее полно ограничения подобного рода представлены в Конституции Люксембурга: никакой заем за счет государства не может быть проведен иначе как с согласия палаты. Никакая принадлежащая государству недвижимая собственность не может быть отчуждена, если отчуждение не разрешено специальным законом.

Любое приобретение государством крупной недвижимой собственности, любая реализация в пользу государства крупного проекта инфраструктуры или значительного строительства, любое крупное финансовое вложение государства должны быть разрешены специальным законом. Никакое обязательство, обременяющее бюджет государства более чем на один бюджетный год, не может быть принято иначе, как на основании специального закона (ст.

99).
Бюджет один из сложнейших актов государственной власти. Он затрагивает самые разнообразные интересы регионов, отраслей национальной экономики, политических партий и социальных групп. Его принятие неизменно сопровождается острой борьбой между законодательным органом и исполнительной властью, между парламентскими фракциями, комитетами и депутатами.

Нередко парламент в результате непримиримых противоречий не в состоянии принять бюджет, что грозит самыми серьезными последствиями для всей системы государственного управления и для экономики в целом.
Конституции предлагают несколько вариантов решения этой проблемы. Так, Конституция Австрии предусматривает принятие закона о временном финансировании, который действует до принятия бюджета. В случае если такой закон не будет принят, расходы должны осуществляться в соответствии с теми показателями, которые действовали в предыдущий финансовый год (ч. 5 ст.

51).
Иной вариант содержит Основной закон ФРГ. В случае непринятия бюджета на следующий финансовый год правительство имеет право производить расходы только: для содержания установленных законом учреждений и предусмотренных законом мероприятий; для выполнения юридически обоснованных обязательствФедерации; для продолжения строительства, закупок и других действий или дальнейшего предоставления средств на эти цели, поскольку в бюджете предыдущего года были предусмотрены соответствующие суммы. В случае если доходы бюджета не покрывают расходы, федеральное правительство имеет право взять кредит в размере не свыше четверти суммы бюджета истекшего финансового года (ст.

111).
Еще один вариант установлен Конституцией Испании, предписывающей автоматическое продление бюджета предыдущего года до принятия нового закона о бюджете (ч. 4 ст.

134).
Конституции практически всех государств предусматривают механизмы контроля за исполнением бюджета. Впервые такой механизм был закреплен Конституцией США, которая требует, чтобы сообщения и отчеты о поступлениях и расходах всех государственных средств периодически публиковались (разд.

9 ст. 1). В дальнейшем конституции установили такую форму контроля, как отчеты правительства перед парламентом. Так, Основной закон ФРГ обязывает правительство представлять отчеты обо всех доходах и расходах, а также о состоянии государственного имущества и о государственном долге (ст. 114-3).

Конституция Италии требует не только представления отчета правительства, но и принятия закона об исполнении бюджета (ст. 81).
Сравнительно новым явлением в конституционном праве стало создание специализированных органов контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств. В США эти функции возложены на Генеральное отчетное управление, в Японии на Ревизионный совет, в Дании на аудиторов, в Финляндии на государственных ревизоров. Но в большей части стран эти функции осуществляют счетные палаты.

При всех различиях, существующих между указанными контрольными органами, их объединяет одно: подчинение парламенту. Как правило, парламенты не только формируют их состав, но и определяют конкретные задачи и направления их деятельности.
Конституции и законодательные акты закрепляют широкие полномочия органов парламентского контроля. Так, согласно Конституции Бельгии на Счетную палату возложена обязанность по рассмотрению и упорядочиванию счетов общего управления и всех тех, ктоподотчетен государственному казначейству. Она следит за тем, чтобы ни одна расходная статья бюджета не была превышена и никакой перевод средств из одной статьи в другую не имел места.



Палата осуществляет также общий контроль за операциями, связанными с установлением и взиманием налогов, получаемых государством, включая фискальные поступления. Она утверждает счета различных государственных административных органов и обязана собирать с этой целью любые сведения и необходимые отчетные документы.

Общий государственный финансовый отчет представляется Палате представителей с замечаниями Счетной палаты (ст. 180).
В ФРГ Федеральная счетная палата проверяет расчеты, а также рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой. Члены Федеральной счетной палаты обладают независимым статусом (ч. 2 ст. 114-3 Основного закона).

Аудиторы Фолькетинга в Дании проверяют ежегодные отчеты о расходовании государственных средств, следят за тем, чтобы все бюджетные поступления попадали в государственную казну, а расходы производились только в соответствии с финансовым законом либо иным законом об ассигнованиях. Аудиторы имеют право доступа ко всем необходимым документам.

Отчеты о расходовании государственных средств представляются на рассмотрение Фолькетинга наряду с отчетом аудиторов (ч. 2 и 3 ст.

47 Конституции).
В Конституции РФ вопросы бюджета и бюджетной политики занимают крайне малое место. Не исправил ситуацию и Бюджетный кодекс РФ, принятый 31 июля 1998 г. Этот акт пока содержит много пробелов и противоречит другим законодательным актам, хотя он постоянно дополняется и уточняется.

В отдельных моментах наблюдается несоблюдение рассмотренных выше принципов, которые не находят реального отражения в бюджетном законодательстве. Очевидно, что бюджетное законодательство нуждается в дальнейшей корректировке в соответствии с сущностью изложенных конституционно-экономических принципов.
Важна также проблема разграничения расходов между уровнями бюджетной системы. Решение данного вопроса должно базироваться на следующих требованиях конституционной экономики:
соответствия формальным требованиям, предъявляемым Конституцией к бюджету;
обеспечения реализации тех предметов ведения, которые закреплены за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением;
самостоятельности Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов;
учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций и учреждений при формировании расходов каждого бюджета;
учета воздействия (значения) бюджетных мероприятий на развитие государства и экономики;
минимальной бюджетной обеспеченности.
В целом конституционная экономика обязывает авторов экономических решений не только учитывать при их принятии конституционные принципы и нормы, но и налагает определенные ограничения при принятии и толковании конституционных принципов и норм с точки зрения реальных экономических возможностей при их применении.
Принятие конституционных норм, которые не вполне обеспечены экономическими ресурсами в момент принятия, в принципе, является нормальным с точки зрения конституционного права, поскольку принятие последующих законодательных и подзаконных актов определяется уровнем экономических возможностей по реализации конституционных прав. При этом очевидно, что улучшение общих экономических возможностей государства ведет в первую очередь к расширению реализации конституционных прав. Кроме того, крайне важен принцип прозрачности (транспарентности) при принятии и изменении законодательных актов, реализующих экономическое обеспечение основных конституционных прав.

В первую очередь это относится к бюджетному законодательству. Должны быть обеспечены постоянно возратающие правовые возможности гражданского общества для его полноправного участия в обсуждении достаточности расходов на развитие молодежи, здравоохранение, науку, искусство, культуру, образование и их приориета по сравнению с другими традиционными государственными расходами.
Бюджетные нормы следует привести в более четкое соответствие с принципиальными требованиями конституционной экономики с учетом не только экономической, но и социальной значимости этих вопросов.



Содержание раздела