КОНСТИТУЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СТАТУС
Сегодня вопросы регулирования банковской деятельности стоят особенно остро. Волна кризиса, перед которой не устояли многие кредитные организации, показала не только необходимость переосмысления механизмов регулирования в банковской сфере, но и подтвердила, что нарушение устойчивости банковской системы может стать сильнейшим фактором рецессии во всех отраслях экономики. Важность разработки нового подхода к банковскому регулированию отмечается, например, в Докладе Международного валютного фонда по вопросам финансовой стабильности, опубликованном 20 апреля 2010 г.1. В Докладе, в частности, делаются выводы о необходимости установления новых инструментов обеспечения финансовой стабильности, например, повышенных требований к капиталу банков, взимания дополнительных сборов, направленных на борьбу с системными рисками, и даже ограничения некоторых направлений банковской деятельности. Кроме того, Международный валютный фонд считает возможным введение единого органа регулирования и надзора в банковской сфере.
Данные выводы сделаны на основе широкого международного общественного обсуждения дополнительных мер, которые необходимо разработать и принять в финансовой системе. Таким образом, значение эффективного регулирования банковской системы сегодня сложно переоценить.
Главными специальными органами регулирования банковской деятельности в государстве являются центральные банки. В настоящее время большая часть центральных банков обладает независимым конституционно-правовым статусом. Они формально не входят в структуру органов государственной власти, вмешательство в их деятельность недопустимо. При этом необходимо понимать, что фактически они обладают большинством признаков государственного органа. Они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо иными государственными органами (т.е. регулирующими полномочиями).
В современном мире нередко приходится сталкиваться с точкой зрения, что центральные банки представляют собой отдельную ветвь власти финансовую. В целом такой подход не лишен права на существование и отчасти верен.
В любом случае независимый статус центральных банков позволяет обеспечивать устойчивость национальных валют и стабильность цен, что, в свою очередь, придает мощный импульс для общего экономического роста.
Идея независимости центральных банков была выдвинута в XIX в., но конституционной реальностью она стала только во второй половине XX в. как средство противодействия инфляционным механизмам пополнения бюджета.
Опыт многих стран показывает, что эмиссия для финансирования дефицита бюджета ведет к финансовой ловушке. Деньги все более обесцениваются, что побуждает правительства применять стандартный набор насильственных действий: требование принимать денежные знаки по указанному на них номиналу, запрет на использование металлических денег, в том числе в качестве меры стоимости (для индексации цен), запрет на торговлю основными потребительскими товарами по рыночным ценам. Столь же стандартна и ответная реакция на эти меры экономических агентов, которые даже под угрозой смертной казни (как это было в якобинской Франции) отказываются принимать подобные правила игры. Высокая инфляция приводит к постепенному исчерпанию эмиссионного источника наполнения бюджета. Эмиссия, вызванная ограниченностью или отсутствием других средств финансирования, и прежде всего налогов, еще более подрывает налоговую базу поэтому доля неинфляционных источников госбюджета по мере развития инфляционных процессов неуклонно снижается.
Соответственно, количество бумажных денег в обращении увеличивается по нарастающей и все стремительнее падает их стоимость.
С учетом этих уроков все большее число стран предоставляет своим центральным банкам независимый статус, тем самым лишая политические ветви власти (правительство и парламент) права решать вопросы денежной эмиссии, кредитования, контроля за банковской сферой. В результате практически во всех этих странах укрепились позиции национальных валют, существенно снизился уровень инфляции. В подтверждение сказанному можно привести пример Великобритании. В 1997 г. правительство лейбористов предоставило Банку Англии независимый статус, что позволило решить многие экономические задачи обеспечить устойчивость валюты, низкий уровень инфляции, сокращение государственного долга, создание более привлекательного инвестиционного климата. К маю 2001 г. уровень безработицы в стране упал до самой низкой отметки за последние 25 лет.
Успешное решение экономических задач не только укрепило положение правительства Т. Блэра, но и позволило партии лейбористов в июне 2001 г. одержать победу на парламентских выборах.
В уже упоминавшемся отчете Всемирного Банка было отмечено: Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры подготовку.
И наконец, их сотрудники обычно зарабатывают больше, чем их коллеги из других государственных органов1. При этом следует отметить, что определенная система сдержек деятельности центральных банков обычно присутствует (что, кстати,делает более аргументированной позицию о центральном банке как государственном органе).
Так, в России назначение Председателя и членов Совета Директоров ЦБ РФ осуществляется по решению Государственной Думы с участием в той или иной мере Президента.
Анализируя статус центральных банков, целесообразно обратиться к опыту Европейского Сообщества, который обобщил и практически реализовал тенденции мирового развития. В Договоре об учреждении Европейского Сообщества принцип независимости Европейского центрального банка и центральных банков государств участников Сообщества закреплен в следующей формуле: При исполнении полномочий и при осуществлении задач и обязанностей, возложенных на них настоящим Договором и Уставом Европейской системы центральных банков, ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или органов Сообщества, от любого правительства государства участника Сообщества, а также от каких-либо иных органов.
Институты и органы Сообщества, а также правительства государств участников Сообщества принимают на себя обязательства уважать этот принцип и не пытаться влиять на членов руководящих органов Европейского центрального банка или национальных центральных банков при осуществлении ими своих задач (ст. 108)1.
При этом необходимо понимать, что центральный банк существует не в отрыве от государства, и все же участвует в реализации единой государственной денежно-кредитной политики. В рамках этой деятельности он, безусловно, должен координировать свою работу с правительством (исполнительной властью) и соизмерять ее с существующим законодательством.
Более того, обычно законодательно установлено, что центральный банк участвует в разработке этой денежно-кредитной политики, принимает участие в мероприятиях органов государственной власти и пр. Такой конституционно-экономический принцип независимости центрального банка не означает отсутствие сотрудничества с другими органами власти.
Так, в Японии статус Центрального банка установлен Законом от 11 июня 1997 г. О Банке Японии. В данном случае представляютинтерес следующие его нормы: гарантируется независимость БанкаЯпонии в вопросах эмиссии и контроля за денежным обращением. С учетом того факта, что вопросы эмиссии и контроля за денежным обращением являются важной составляющей частью общей экономической политики, Банк Японии должен поддерживать тесный контакт с правительством и осуществлять эффективный обмен мнениями с правительством с целью гармонизации вопросов эмиссии и контроля за денежным обращением и основных направлений экономической политики правительства. При применении настоящего Закона необходимо учитывать требование независимости Банка в осуществлении его деятельности (ст.
35).
В последнее десятилетие в отечественной литературе появился ряд работ, в которых рассматривается вопрос о критериях независимости центральных банков. В первую очередь необходимо отметить исследование В.П.
Полякова и Л.А. Москвиной, где авторы предлагают четыре критерия независимости центрального банка1:
наличие обособленного имущества;
независимость от органов государственной власти;
личная независимость руководителей центрального банка;
самостоятельный юридический статус.
Более широкий подход предложен профессором С.Ю. Кашки-ным и кандидатом юридических наук Е. А. Чегринцом. По их мнению, независимость центрального банка определяется следующими критериями:
целевая автономия;
функциональная автономия;
институционально-финансовая автономия;
личная автономия;
юридическая автономия.
Под целевой автономией понимается наличие у центрального банка четко закрепленных в конституции и законодательных актах основных целей его деятельности. Функциональная независимость предполагает самостоятельное осуществление центральным банком своих функций, без вмешательства других органов.
Институционально-финансовая автономия подразумевает наличие у центральногобанка статуса юридического лица, собственного имущества, капиталов и средств. Личная автономия включает не только независимость членов руководящих органов управления центрального банка, но и усложненный характер их назначения и смещения с должности.
Юридическая автономия обусловлена усложненным порядком изменения правового статуса центрального банка1.
Более полно вопрос о критериях независимости центрального банка освещен в работах западных специалистов. При этом следует отметить такую важную отличительную черту этих работ, как сочетание методов формальноюридического и конкретно-прикладного исследования статуса центральных банков.
Так, еще в 1980 г. Бейд и Паркин разработали систему оценок, основанную на политической независимости центральных банков. Политическая независимость, по их мнению, определяется комплексом взаимоотношений между центральным банком и исполнительной властью, процедурой назначения на должность и отстранения от должности главы центрального банка, влиянием членов правительства в совете директоров центрального банка, неформальными договоренностями между центральным банком и исполнительной властью.
Впоследствии был разработан более широкий круг критериев оценки независимости центральных банков.
Например, М. Кроуфорд выделил восемь критериев независимости центрального банка:
наличие законодательных гарантий независимости центрального банка, исключающих возможность вмешательства в его деятельность;
закрепление такого способа назначения управляющего центрального банка, который ограничивает возможности политических ветвей власти определять кандидатуру управляющего;
продолжительный срок полномочий руководства центрального банка;
жестко ограниченные возможности досрочного отстранения от должности руководства центрального банка;
отсутствие представителей государственных органов в органах управления центрального банка;
законодательное закрепление и непротиворечивость целей деятельности центрального банка;
самостоятельное решение вопроса об установлении ставок рефинансирования;
усложненный порядок изменения и стабильность правового регулирования статуса центрального банка1.
Были предложены и другие системы критериев независимости центральных банков2.
Более развернутая система оценок разработана С. Веббом, А. Ку-курманом и Б. Нейапти, которые оценивают порядок формирования органов управления центральных банков по таким показателям, как правовой статус управляющего центральным банком, формирование курса центрального банка, задачи центрального банка, ограничения по кредитованию правительства. В основу этой системы положены правовые параметры, каждый из которых оценен по шкале от 0 до 1. Оценка по каждому из параметров отражает степень независимости центрального банка.
Чем выше оценка, тем более он независим.
Исследования работ различных авторов позволяют сделать следующие выводы. В тех случаях, когда закон предусматривает продолжительные сроки полномочий руководителей центральных банков и ограничивает возможности политических ветвей власти назначать на должности и отстранять от должности управляющих, центральные банки квалифицируются как более независимые по критерию главный управляющий.
Соответственно, центральные банки, наделенные более широкими полномочиями по разработке денежной политики и имеющие возможность в случае конфликтов противодействовать прямому давлению правительств, классифицируются как более независимые по критерию политический курс.
Для критерия задачи центрального банка предусмотрено шесть возможных оценок, в зависимости от наличия или отсутствия приоритета задачи по обеспечению стабильности цен. Так, если обеспечение стабильности цен закреплено в качестве основной или единственной цели, то по этому критерию центральный банк классифицируется как более независимый по сравнению с теми банками, на которые возложены дополнительные, но несовместимые с указанной целью задачи (например, финансирование программ развития, финансирование дефицита бюджета, помощь несостоятельным предприятиям и регионам).
Анализируя различные подходы к оценке независимости центральных банков, можно отметить: практически все авторы едины в том мнении, что центральные банки должны отвечать следующим основным критериям:
продолжительный (по общему правилу не менее восьми лет) срок пребывания в должности председателя и членов совета директоров центрального банка;
ограниченные возможности правительства или парламента назначать на должности либо отстранять от должности председателя и членов совета директоров центрального банка;
четкое закрепление приоритетов центрального банка. Его основной задачей должно быть обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности цен. На центральный банк не должны возлагаться обязанности, не совместимые с указанной задачей;
исключительные права центрального банка по осуществлению денежной эмиссии и управлению денежно-кредитной политикой;
жесткие ограничения по кредитованию правительства и государственного сектора. В отсутствие таких ограничений центральный банк вынужден осуществлять дополнительную эмиссию;
широкая гражданская правоспособность центрального банка, предоставление ему прав юридического лица;
закрепление имущества в собственности центрального банка;
самостоятельное финансирование аппарата и деятельности центрального банка;
неприкосновенность резервов центрального банка; осуществление функций банковского контроля.
Помимо центральных банков важными органами регулирования банковской системы последнее время становятся органы (агентства, корпорации и пр.) по страхованию вкладов. Часто их наличие и их деятельность не предусмотрена конституциями, так как эти органы являются достаточно новыми институтами.
Тем не менее сегодня они играют значительную роль в системе регулирования банковской сферы, а также защиты конституционных прав граждан. Ведь помимо собственно страхования банковских вкладов в их функции, как правило, входит либо текущий контроль за правильностью распределения кредитных рисков, либо последующий контроль при банкротстве или санации с привлечением данного органа (проверка обстоятельств ухудшения финансового положения кредитной организации).
Появление органов по страхованию вкладов связано с расширением банковской системы и банковских инструментов, а также с участием банков в инвестиционных проектах. Практика показывает, что нередко банки, считая свои экономические риски сугубо частными рисками, концентрируют имеющиеся денежные средства в одном или группе взаимосвязанных инвестиционных проектов.
При этом они забывают о необходимости нести ответственность перед вкладчиками. Более того, в настоящее время часто банки умышленно выводят денежные средства из-под контроля банка, применяя различные технически непростые схемы.
Органы по страхованию вкладов существуют как для предотвращения подобных ситуаций (в тех странах, где они имеют на это полномочия), так и для нивелирования последствий банкротства банка путем частичной выплаты денежных средств вкладчикам.
Что касается статуса регулирующих органов в России, необходимо отметить следующее. Конституция РФ устанавливает целый ряд норм, регламентирующих конституционно-правовой статус Центрального банка РФ.
Особое значение имеют нормы ст. 75:
1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации.
Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Таким образом, Конституция закрепляет за Банком России особый и самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он обладает правом осуществления денежной эмиссии в стране. Только ему передана функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанной конституционной функции недопустимо.
На это, в частности, особое внимание обратил Конституционный Суд РФ в Определении от 14 декабря 2000 г. 268-0.
Конституционно-правовой статус Банка России обеспечивается и иными нормами Конституции.
В соответствии с требованиями п. ж ст. 71 денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации, т.е.
Конституция устанавливает дополнительную гарантию исключительного права Центрального банка на осуществление денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75). Субъекты РФ правом денежной эмиссии не обладают.
При этом Конституция относит федеральные банки, и среди них Центральный банк, к числу федеральных экономических служб (п. ж ст. 71), тем самым указывая на то, что основной их задачей является регулирование экономики соответствующими механизмами денежно-кредитной политики.
Как уже отмечалось, по Конституции установлен усложненный порядок назначения и освобождения Председателя Центрального банка от должности. Кандидатуру на должность Председателя Центрального банка в Государственную Думу представляет Президент РФ.
Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя Центрального банка от должности (п. г ст. 83). Само же назначение на должность и освобождение от должности производятся Государственной Думой (п. в ч. 1 ст.
103).
Таким образом, непосредственно в самой Конституции установлены такие гарантии независимости Банка России, которые исключают возможность назначения либо освобождения Председателя Центрального банка от должности по решению лишь одного из органов государственной власти.
Центральный банк РФ имеет что весьма важно самостоятельный конституционный статус. Он не входит в систему ни однойиз ветвей государственной власти и осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти. Другие органы не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Центрального банка. Статус Банка России установлен непосредственно самой Конституцией и может быть изменен только в порядке ее пересмотра.
Центральный банк является постоянно действующим конституционным органом. Его деятельность не может быть прекращена либо приостановлена до изменения самой Конституции.
Основной характеристикой Банка России является независимое осуществление конституционных функций. Закрепляя принцип независимости Центрального банка, авторы Конституции стремились решить следующие задачи: обеспечить самостоятельность и защиту денежнокредитной системы РФ, исключить вторжение в конституционную компетенцию Центрального банка, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти.
При этом авторы Конституции стремились устранить угрозы независимости Центрального банка со стороны как Федерального Собрания, так и Правительства РФ.
Дело в том, что многие законодатели видят панацею от всех экономических бед в эмиссии денег. Они считают, что достаточно включить печатный станок и все проблемы будут решены.
При этом в расчет не принимаются те экономические последствия, к которым приведет выпуск ничем не обеспеченных денег.
Именно эти факторы предопределили в свое время необходимость столь безоговорочного признания в Конституции принципа независимости Центрального банка.
Сложные вопросы ставит анализ конституционной нормы о функциях Центрального банка по защите и обеспечению устойчивости рубля. Действующим законодательством предусмотрены следующие полномочия Банка России, которые имеют отношение к реализации его конституционной функции:
определение и регулирование объема находящейся в обращении денежной массы;
организация обращения наличных денег; формирование золотовалютных резервов;
осуществление валютного регулирования;
осуществление валютного контроля;
купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной форме;
установление правил осуществления расчетов; организация системы рефинансирования;
регистрация кредитных учреждений и осуществление контроля за их деятельностью;
участие в капиталах кредитных организаций.
Приведенный перечень не является и не может быть исчерпывающим. Более того, следует подчеркнуть недопустимость какого-либо его ограничения, поскольку применение тех или иных мер должно быть продиктовано в каждом конкретном случае реальными потребностями защиты и обеспечения устойчивости рубля.
В противном случае Центральный банк будет лишен возможности обеспечивать наиболее эффективное регулирование в этой сфере государственной жизни.
Необходимо отметить ряд фактов о российской банковской системе в целом. Банковская реформа в России исходила из необходимости установления двухуровневой банковской системы.
При этом надо отметить, что в последние годы наблюдается увеличение роли банков, в том числе российских, в развитии экономического сектора и это определенно положительный фактор. Явно позитивным является также постепенное уточнение регулирования вопросов взаимосвязи конституционного, договорного и банковского права.
Так, сегодня установлен ряд дополнительных гарантий, защищающих вкладчиков и иных частных лиц от навязывания условий при заключении договора с банком как более экономически сильным субъектом.
Но есть и негативные моменты. В России до сих пор не установилась общепринятая система обычаев делового оборота в отношении оценки и концентрации кредитных рисков. Многие так называемые карманные банки до сих пор сосредотачивают все привлеченные средства вкладчиков в один инвестиционный проект, как правило, связанный с руководством. Кредиты дружественным компаниям не принято должным образом обеспечивать.
Результат банкротство инвестиционного проекта или дружественных заемщиков приводит к банкротству самого банка. В ряде случаев при необходимости финансирования иных, нежели банк, проектов, денежные средства просто выводятся из кредитной организации, и взамен них остаются лишь права требования к подставным организациям, не имеющим имущества.
Около 8090 процентов банкротств российских банков сегодня являются криминальными, связанными с выводом денежных средств (преднамеренное банкротство), растратой и пр.
Все это свидетельствует о квалификации банкирами банковских денег как своих, что, конечно, не соответствует тому конституционно-экономическому принципу социальной ответственности, которую должен нести банк. Дополнительно эти факторы усугубляются тем, что многие правоприменители, включая суды, часто тоже относятся к кредитным рискам банка как к сфере частного интереса, коммерческого риска и т.п.
Усиливающим условием является также то, что правоохранительные органы часто не обладают должной квалификацией и/или желанием возбуждать и вести дела, связанные с банкротством банков, поскольку таковые являются крайне непростыми в доказываниями, затрудненными в сборе информации и пр.
Кроме того, представляется, что необходимо корректировать ряд подходов к оценке заемщиков. Так, финансовый кризис 20082009 гг. показал, что рыночная капитализация компании не является надежным критерием оценки ее как заемщика. Недопонимание этого фактора ранее привело к тому, что в результате снижения капитализации в рамках финансового кризиса многие компании оказались должны банкам в десятки раз больше, чем они сами реально стоят. Фактически это критическая ситуация, и дальнейшая реструктуризация кредитов, представляется, только отсрочит агонию таких организаций, если только такая реструктуризация не осуществляется путем обмена долга на акции (что, по сути, в экономическом смысле является погашением займа за счет имущества).
Но даже в последнем случае реальной стоимости имущества будет недостаточно для погашения всего долга.
Изложенное свидетельствует, что в области банковской деятельности законодателю и иным регуляторам необходимо идти в ногу со временем, уточняя критерии ответственности банкиров, подписывая правоприменителям применять метод право-экономика, осовременивая требования к оценке заемщиков, кредитных рисков и их концентрации и т.д. Именно такого регулирования от них требует конституционная экономика современности, и только оно позволит вернуть банковской системехарактеристику стабильности.
Результатом этого, скорее всего, станет снижение числа банков в России, а также их укрупнение.
