КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА И ВОПРОСЫ ФЕДЕРАЛИЗМА
Комплексный анализ экономико-правовых отношений в федеративных государствах является сложной и широкой задачей. В настоящем учебном пособии рассмотрим лишь один аспект данной проблемы создание общего экономического пространства.
В нем отражено все многообразие экономических явлений, их основные тенденции и закономерности, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.
Общее экономическое пространство сложилось в развитых федеративных государствах к концу XIX началу XX столетия. В настоящее время его развитие уже не сдерживается рамками, обусловленными федеративной формой государственного устройства.
Конституционной основой процессов экономической интеграции послужили статьи конституций, которые закрепили право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.
Особое значение в создании общего экономического пространства имела дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. Например, в США право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу (разд.
8 ст. I Конституции). В процессе конституционного толкования это право было наполнено широким содержанием.
Еще в 1824 г. Верховный Суд США подчеркнул, что торговля это нечто большее, чем просто торговля. Это движение товаров и отношения.
В 1851 г. в решении по делу Кули понятию междуштатной торговли было дано еще более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно охватывать все вопросы,требующие единого правового регулирования. Аналогичные формулы о регулировании торговли содержатся в конституциях Австралии и Канады.
В этих государствах имеют близкое сходство и судебные решения о толковании соответствующих конституционных норм.
Несколько иные конструкции применены в ряде других государств. Например, Конституция Мексики предусматривает право Конгресса предотвращать установление ограничений в торговле между штатами (п. IX ст. 73). В Конституции Швейцарии установлено, что федеральные власти осуществляют задачи, требующие единообразного регулирования (ч.
2 ст.42).
В развитии общего экономического пространства немалую роль сыграло создание единой системы денежного оборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральных властей, главным образом центральных банков. Они осуществляют эмиссию денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансовой власти, и это нередко особо подчеркнуто в текстах конституций.
Так, Конституция Швейцарии указывает, что денежная монополия принадлежит Союзу и осуществляется Банком Швейцарии (ст. 99).
Общее экономическое пространство должно характеризоваться следующими параметрами: динамизмом, эффективностью, гармонией связующих его отношений, единством правового регулирования. Динамизм общего экономического пространства обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. Эффективность соответствием форм управления экономическим требованиям.
Гармония обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики. Единство правового регулирования расширением сферы федерального права.
В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами.
Наиболее последовательна в этом вопросе Конституция Австрии: территория федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения (ст.
4).
Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федераций имеют право устанавливать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц.
Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и обременяющие торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т.п.).
Механизмы регулирования общего экономического пространства нередко имеют достаточно развитые централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план.
В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка ит.д.
Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они мало существенны.
Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка слабым или бедным штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы закреплены в Основном законе ФРГ. В статье 106 предусмотрено: федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации.
Представляет интерес и ст. 109, где подчеркнуто, что федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса.
Следующий параметр общего экономического пространства единство правового регулирования. Субъекты федерации не обладают верховенством на своей территории.
Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, инив одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не могут препятствовать его применению. Конституция США разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов следующим образом: настоящая Конституция и законы СоединенныхШтатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны, и судьи в каждом штате обязаны следовать такому праву, что бы ему ни противоречило в конституции и законах любого штата (ст. VI).
Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины (ст. 31), Мексики (ст. 133), Венесуэлы (ст. 16), Канады (п.
1 ст. 52 в редакции 1982 г.), ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации.
Развитие общего экономического пространства ставит задачу обеспечения единого правового регулирования экономики. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов.
Своеобразным итогом процессов экономико-правовой интеграции становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения поправок в тексты конституций (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель и кантонов.
А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена ранее.
Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, тем самым ограничивая принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.
Формой обеспечения единого правового регулирования является принятие субъектами федерации единообразных или унифицированных законодательных актов. В США такие акты разрабатывает Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов.
За всю ее историю было подготовлено более 100 законопроектов, в том числе Единообразный торговый кодекс США. В ФРГ, Канаде и Австралии унифицированные законодательные акты разрабатываются на конференциях глав или представителей исполнительной власти.
Подготовленные таким образом законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федерации.
Развитие общефедерального права дает сложную, порой противоречивую картину. Нередко оно отстает от экономики, тем самым препятствуя дальнейшему ее развитию, что зачастую сказывается на устойчивости федераций. Вместе с тем истории известны и другие примеры, когда право не только прокладывало дорогу для новых экономических отношений, но и создавало оптимальные формы их существования.
И именно это служило одним из основных факторов сохранения и укрепления федераций.
Следует особо подчеркнуть, что для экономики очень важен баланс централизующих и децентрализующих сил. Временами более превалируют одни, временами другие.
Это еще не повод для изменения государственного устройства, например, замены федерации на унитарное государство.
В отчете Всемирного Банка Государство в меняющемся мире (1997 г.) отмечено, что децентрализация дает значительные положительные результаты в Китае, Индии, большинстве стран Латинской Америки и многих других стран. Она позволяет повысить качество управления, а также улучшить представительство интересов местных граждан.
Конкуренция между различными регионами, городами и территориями может подстегнуть разработку более эффективных программ.
В то же время на пути децентрализации встречаются серьезные проблемы. Во-первых, может усиливаться особенно в ситуации экономической реформы уже существующее неравенство в развитии разных субъектов федерации, и прежде всего, в сфере инфраструктуры финансового рынка.
Во-вторых, чрезмерная задолженность местных органов власти может привести к их фактическому или даже юридическому (Графство Орандж, штат Калифорния, США, 1996 г.) банкротству, что ухудшает общую экономическую ситуацию в стране.
В-третьих, чрезмерные полномочия местных властей могут привести к повышенным затратам на чисто региональные интересы, что ведет к потерям в доходах федерального бюджета, необходимых для поддержания общей экономической стабильности в стране. Кроме того, необходимость поддержки этих внутрирегиональных интересов может повлечь установление дискриминационных условий для жителей или компаний из других регионов.
И наконец, в-четвертых, чрезмерное обособление местных (региональных) властей (особенно в экономической сфере) практически всегда приводит к усилению коррупционных явлений. Этому способствует отсутствие сильного контроля за деятельностью региональных руководителей.
Необходимо отметить, что для разграничения полномочий центра и регионов очень важна судебная власть. Истории известно значительное количество случаев, когда именно суд разрешал вопросы компетенций, причем часто подобные решения входят в сферу ведения конституционных судов и иных органов конституционного правосудия.
Так, в 1994 г. Верховный Суд рассмотрел дело Министр флота против Спектера. Проблема, вызвавшая судебный спор, была связана с решением Президента закрыть военно-морскую верфь в Филадельфии, что отрицательно сказывалось на экономической ситуации в регионе.
В споре участвовали, с одной стороны, упомянутый в названии дела сенатор Спектер и другие конгрессмены от штатов Пенсильвания и Нью-Джерси, сами штаты Пенсильвания, Нью-Джерси и Делавер, город Филадельфия, профсоюзы и работники верфи, а с другой стороны Министр флота, Министр обороны, Комиссия по закрытию военных баз.
В связи с разрядкой международной напряженности в 1990 г. был принят Закон о закрытии военных баз. Порядок решения вопроса о закрытии базы заслуживает описания и служит наглядной иллюстрацией разделения властей и системы сдержек и противовесов. Министерство представляет не позднее 5 апреля свои рекомендации в независимую Комиссию по закрытию баз, состоящую из восьми членов, назначенных Президентом и утвержденных Сенатом. Комиссия в течение трех месяцев должна провести открытые слушания и подготовить отчет, включающий рекомендации Министерства и собственные рекомендации Комиссии, а затем не позднее 1 июля представить этот отчет Президенту. В течение двух недель Президент одобряет либо не одобряет представленный список военных баз, подлежащих ликвидации.
Если Президент не одобрил отчет Комиссии, та в течение месяца представляет ему новый отчет. Если Президент вновь его не одобрит, в этом году (1991, 1993, 1995) ни одна база не закрывается. Если же Президент одобрил отчет, он пересылает его Конгрессу.
Последний вправе в течение 45 дней после получения принять совместную (двух палат) резолюцию о неодобрении. В этом случае в указанном году к вопросу о закрытии баз не возвращаются.
Если Конгресс не принял такую резолюцию, Министерство в течение двух последующих лет должно начать и не позднее чем через шесть лет завершить ликвидацию баз, включенных в список.
Судья Сьютер, комментируя текст, структуру и задачи закона, так же, как временный характер Комиссии по закрытию баз, делает обоснованный вывод, что эта необычная законодательная схема, включающая в ряде мест подход все или ничего, во-первых, свидетельствует, о стремлении Конгресса уменьшить неизбежное политическое давление, во-вторых, четкость расписания всех действий не подразумевает возможности для их судебного пересмотра, связанного с длительной процедурой. В-третьих, включение всех баз в один пакет уменьшает возможности давления и задержки из-за одной конкретной базы. Таким образом, предусмотрено распределение полномочий между исполнительной и законодательной властью, дающее возможность каждой из них достичь важных, но политически трудных целей. Соответственно, доводом против судебного пересмотра судьбы одной базы является возможное разрушение политического компромисса, достигнутого при составлении и утверждении общего списка ликвидируемых баз в пакете.
К мнению Сьютера присоединились еще трое судей.
Решение же большинства с таким же выводом о неподсудности вынесено на базе несколько других мотивов. Верховный Суд отменил решение нижестоящего суда, который со ссылкой на Закон обадминистративной процедуре посчитал, что имеет место процесс принятия совместного решения Министром, Комиссией, Президентом и Конгрессом, а действия Президента никогда не рассматривались как изъятые из-под судебного контроля только потому, что это действия совершены Президентом.
Далее нижестоящий суд указал: имеется конституционный аспект осуществления судебного надзора в этом деле, который основывается на доктрине разделения властей.
Верховный Суд посчитал такую аргументацию порочной и твердо указал, что нельзя увязывать каждое действие Президента и другого представителя исполнительной власти с нарушением Конституции, а нужно различать претензии о нарушении Конституции и претензии о нарушении в ходе обычной деятельности по исполнению законов. Иными словами, нужно различать конституционные и неконституционные иски.
Границы иска о нарушении Конституции не могут расширяться за счет исков, связанных с рядовой исполнительной деятельностью. Поэтому Верховный Суд не принимает конституционных доводов по данному делу. Что же касается применения судебного пересмотра на базе Закона об административной процедуре, то Президент, принявший окончательное решение, не является агентством, а остальные органы приняли не окончательное, а промежуточное решение, которое также неподсудно.
Верховный Суд не принял ссылки одной из сторон на традиции двухсотлетней практики судебного надзора в США и сделал заявление, что полномочия судебной власти основываются на Конституции, а также на положениях тех законов, в которых прямо указана возможность судебного вмешательства.
Важность данного и ряда других решений трудно переоценить. Во-первых, Верховный Суд США явно пытается ослабить волну ссылок на нарушение Конституции в обычных исках по обычным делам, во-вторых, он показал еще одну важную грань неполитической роли суда в системе разделения властей.
С точки зрения конкретных ситуаций, судебная власть явно поддержала Президента и Конгресс в их стремлении к внедрению таких законодательных и исполнительных схем, которые максимально уменьшают возможность для лоббистского давления заинтересованных групп.
Крайне интересны тенденции современного правового регулирования вопросов установления и снятия экономических барьеров. Сегодняшняя практика работы крупнейших компаний, занимающих львиную долю рынка, показывает, что процессы глобализации уже приняли необратимый характер. Все чаще можно слышать термин международное разделение труда. Но на пути международной деятельности любой компании встает множество барьеров.
Основной из них заключается в том, что работа в чужой стране не только сложна технически в связи с наличием в этой юрисдикции других правил игры (законодательного регулирования) и правоприменения и различным уровнем экономической развитости, но связана иногда с определенными дополнительными издержками. Так, в силу дифференцированного регулирования налоговых систем в двух-трех государствах компания может терять на налогах более половины своей прибыли, что, конечно, делает международный бизнес в определенных регионах малорентабельным.
В решении этих проблем заинтересованы как сами страны, в которые приходят транснациональные корпорации (показатель иностранных инвестиций является сегодня объектом гордости для многих стран), но и юрисдикции, в которых эти компании зарегистрированы. Данные экономические условия обосновывают необходимость унификации права на международном уровне.
Результат мы можем наблюдать уже сейчас в сфере конституционного права, налогового регулирования, корпоративного права и многих других сферах практически закрепились основные международные принципы. И даже отсутствие их документального закрепления, формально обязательного для какой-либо страны, не исключает применения в отношении нее общепризнанных правил (фактически, на основе международно-правовых обычаев). Например, сегодня проводится активнейшая компания европейских государств (прежде всего, членов ОЭСР) и США против стран, предоставляющих офшорный налоговый режим. Эти налоговые гавани (в большинстве своем) не вступали ни в какие соглашения на международном уровне, которые обязывали бы их устранить свою офшорность.
Тем не менее международное сообщество, угрожая экономическими и политическими (правовые у него фактически отсутствуют) санкциями против этих стран, добивается постепенного устранения подобных режимов. Это яркий пример международно-правового регулирования экономических отношений на сегодняшний день.
Таким образом, глобализация конституционно-экономического регулирования неизбежна, она будет развиваться и далее, пока не разовьется в образование федерации федераций (для целей правового регулирования) и принятие международной конституции, закрепляющей основные личные, политические и социально-экономические права личности. Другой вопрос, что здесь право за экономикой иногда не поспевает, и это приводит к применению международным сообществом (как было отмечено в приведенном примере) не правовых, а экономико-политических санкций. Кстати, было бы верным вовремя разработать сбалансированные международно-правовые механизмы, ограничивающие более сильные государства в их навязывании своего правового регулирования менее сильным партнерам.
Сегодня даже ряд транснациональных холдингов (в некоторых случаях отчасти напоминающие империи) пытается при работе в третьей стране работать по правилам страны регистрации своей головной компании, что, конечно, неправильно и представляет собой неуважение к чужой юрисдикции (и иногда на иностранное происхождение крупной компании делается скидка). Если же такие юрисдикции начнут испытывать массированное давление со стороны самих стран-лидеров, то их мнение по вопросам международного регулирования, очевидно, учтено не будет, что будет нарушать существующие писанные международные и общепризнанные правила о недискриминации государств.
Представляется также, что разумно говорить о постепенном расширении свободы движения лиц, товаров, труда и капитала. Уже сейчас наблюдается увеличение территорий зон свободного движения товаров, главным примером которых является Евросоюз.
Установление границ и барьеров для такого свободного передвижения во всем мире, в общем-то, является столь же дискриминационным, сколь и внутри одного государства. Другой вопрос, что не все страны сегодня морально и экономически готовы частично лишиться своего суверенитета.
Но этот процесс также неизбежен, и по мере развития международного бизнеса, вероятно, все больше границ между государствами будет сниматься.
Что касается России, то она имеет серьезную школу специалистов по конституционному праву и конституционной экономике, ярчайшим представителем которой был всемирно признанный профессор Август Алексеевич Мишин (19241993). Его авторитет в сочетании с нынешней правовой и политической остротой вопросов разделения властей и сдержек и противовесов, включающих и проблемы федерализма, позволяет сделать прогноз о скором повышении интенсивности наших исследований и дискуссий по вопросам теории разделения властей.
Здесь, кстати, очень важен и прошлый, и текущий международный опыт.
Вообще федерализм важнейший принцип организации и функционирования российской государственной и общественной системы, что находит отражение в различных нормах российской Конституции 1993 г., начиная с ее преамбулы и первой статьи. Основной закон России определяет состав и основные черты Федерации, разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, устанавливает компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления.
Три момента российской Конституции особенно важны для понимания экономических проблем федерализма.
Во-первых, признание единства экономического пространства в качестве фундаментального принципа (ст. 8).
Это положение, сформулированное в главе 1, позволяет федеральному Правительству противодействовать любым попыткам введения внутренних таможенных границ и обособления регионов. Подобного рода действия начиная с рубежа 19801990-х гг. периодически предпринимались руководителями отдельных регионов, что, правда, зачастую объяснялось не сепаратистскими настроениями, но стремлением ограничить влияние экономического кризиса на отдельно взятые регионы.
Вместе с тем указанное положение Конституции имеет отношение и к деятельности федеральной власти. Принцип единства экономического пространства не допускает предоставления каких-либо преимуществ или привилегий отдельным регионам, препятствует принятию таких экономико-
политических мер, которые подталкивают регионы к закрытию своего внутреннего рынка. Указанный общий конституционный принцип подкреплен положением ч. 1 ст.
74, в соответствии с которым на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Во-вторых, признание в качестве основополагающего принципа федерализма равенства субъектов РФ. К субъектам РФ относятся такие государственные образования, как республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. По Конституции все они являются равноправными субъектами Федерации (ч. 1 ст. 5).
Более того, Конституция особо подчеркивает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5). Основной закон закрепляет ряд особенностей статуса субъектов Федерации. В частности, республикам предоставлено право иметь собственный государственный язык, свои конституции, а не уставы.
Автономные округа входят в состав края или области. На вопросы экономики такие различия не оказывают какого-либо заметного влияния и ни в коей мере не нарушают основополагающего принципа равноправия субъектов Федерации: все субъекты наделены равными правами и возможностями. Это, в частности, подтверждается тем фактом, что Конституция устанавливает общий для всех субъектов Федерации перечень предметов их ведения (ст.
7173). Конституция РФ практически свела на нет те различия, которые существовали между субъектами Федерации.
Единственная проблема, которая действительно существует, наличие тех договоров, которые были заключены между Российской Федерацией и регионами. Эти договоры во многом противоречат требованиям общего экономического пространства, препятствуют проведению эффективной экономической политики, подтачивают внутреннее единство государственного устройства страны.
Решить эту проблему крайне сложно. Но решать ее необходимо, и сделать это можно как политическими, так и правовыми средствами.
В первом случае могут применяться меры политического или финансового воздействия (например, предоставление финансовой помощи региону при условии денонсации заключенного договора). Правовая форма решения этой проблемы обращение в Конституционный Суд о признании соответствующих договоров неконституционными на том основании, что они противоречат принципу равенства прав субъектов Федерации.
В-третьих, краеугольным камнем федерализма является единство денежнокредитной системы страны. По Конституции рубль является денежной единицей РФ.
Введение и эмиссия других денег не допускаются. За Центральным банком признается монопольное право на денежную эмиссию.
При этом, напомним, Конституция запрещает вмешательство каких-либо органов в осуществление конституционной функции Банка России по защите и обеспечению рубля (ст. 75).
Указанные конституционные нормы отразили негативный опыт начала 1990-х гг., когда под влиянием товарного дефицита (19891991), а затем дефицита наличности (1992) некоторые регионы (Свердловская и Нижегородская области и др.) предприняли попытку эмиссии собственных денежных знаков. Кроме того, данные конституционные нормы фактически признают неправомерным как выпуск параллельной валюты (рекомендации такого рода со ссылками на опыт 1920х гг. периодически поступают от экономистов-теоретиков), так и использование денежных суррогатов, получивших широкое распространение в середине 1990-х гг. Особо важным моментом для федеративных отношений является провозглашение независимости Центрального банка.
Тем самым прежде всего преодолен опыт прошлого, когда Центральный банк либо был функциональным звеном системы государственного управления экономикой (в СССР), либо находился в полной зависимости от популистски настроенных законодателей (в 19911993 гг.). Не менее важным является то, что с точки зрения федеративных отношений Центральный банк в равной мере отдален как от федеральных, так и от региональных властей.
Фактически ему придана роль одного из основных системообразующих или связующих элементов российского федерализма, который обеспечивает не только единство общего экономического пространства, но и сохранение баланса власти между Российской Федерацией и ее субъектами.
Развитие российского федерализма проходит сложно и противоречиво.
Помимо проблемы договоров между Федерацией и ее субъектами развитию федерализма препятствует недостаточно четкое разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных властей. Эту проблему предполагают решить посредством принятия специального федерального закона, уточняющего и конкретизирующего предметы ведения и полномочия двух уровней власти.
Однако следует подчеркнуть, что законы не могут дополнять или уточнять текст Основного закона, если конституционные нормы не указывают на такую возможность. Предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов жестко закреплены в Конституции, и если они и могут каким-то образом дополняться или изменяться, то только в порядке конституционного пересмотра или конституционного толкования.
Первый способ, с учетом предельно сложной процедуры изменения Конституции, вряд ли может быть применен. Следовательно, необходимую конкретизацию и уточнение предметов ведения должен дать Конституционный Суд в рамках его полномочий по толкованию Основного закона.
Влиянием принципов частного права на публичное можно объяснить то обстоятельство, что применительно к такому институту, как федерализм в российском конституционном праве, больше не применяется понятие делегирования полномочий с одного уровня публичной власти на другой.
Российский исследователь правовых проблем федерализма И.А. Умнова отмечает, что Россия является страной, которая лишь федерализируется.
Одним из признаков этого является то, что Россия продвигается к организации федеративных отношений между Федерацией и ее субъектами на основе принципа консенсуса и согласования. Конституция РФ закрепляет принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами и, соответственно, невмешательство каждой стороны во власть другой. Принцип консенсуса, по мнению И.А.
Умновой, закреплен в двух формах: через закрепление договорных отношений (ст. 11 Конституции) и через признание предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов1.
Необходимо также отметить, что принцип единого экономического пространства (ст. 8 Конституции РФ) связан, на наш взгляд, с правом граждан на свободную экономическую деятельность и с категорией государственное единство, используемой в преамбуле Конституции РФ.
В условиях федеративного государства, каким является Россия, конституционное закрепление единства экономического пространства крайне необходимо. Субъекты РФ имеют свои учредительные акты (конституции и уставы) и законодательство (ч. 1 и 2 ст. 5 Конституции РФ).
Именно поэтому в силу ч. 1 ст. 8 Конституции федеративное государство должно гарантировать единство экономического пространства.
Не случайно конституционные положения гл. 3 Федеративное устройство устанавливают гарантии экономической целостности страны. В части 2 ст.
74 Конституции содержится специальная (в соотношении с нормой ч. 1 ст. 8) норма, согласно которой на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Ограничение перемещения товаров и услуг может вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74 Конституции РФ).
Абсолютно тождественная норма содержится в ГК РФ (п. 3 ст.
1).
Конституционный принцип единства экономического пространства тесно связан с другими самостоятельными конституционными принципами свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств и неприкосновенности частной собственности.
Всякое ограничение перемещения товаров, услуг, финансовых средств затрагивает единство экономического пространства и неприкосновенность права частной собственности.
Свобода перемещения товаров состоит в том, констатирует Ю.М. Богомолов, что производимые в пределах России товары могут безо всяких ограничений быть перевезены в любом количестве и проданы в любом другом месте страны. Свобода перемещения услуг в том, что услуги могут оказываться кому угодно на территории России в каком угодно объеме.
Финансовые средства могут перемещаться в пределах страны без ограничений..1.
Ограничение перемещения товаров, финансовых средств является для их собственников одним из ограничений права частной собственности. В соответствии сч. 3 ст.
55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Свобода экономической деятельности не может быть реализована при отсутствии единой денежно-кредитной системы. Иными словами, государство должно обеспечивать свободное движение товаров и услуг на всей своей территории.
Вот почему, конкретизируя эту обязанность государства, ст. 71 Конституции к исключительным полномочиям федеральных органов относит установление правовых основ единого рынка: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, гражданское законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.
Что касается государственного единства, то в качестве его экономической основы выступает категория единое экономическое пространство.
Фиксируется и единство закона. В Конституции установлено, что федеральные законы действуют на всей территории РФ (ст.
4 и 76). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.
Категория единое экономическое пространство, сформулированная в главе об основах конституционного строя, служит базой для формирования в главе Основного закона о федеративном устройстве ряда конкретных конституционных норм. В частности, в качестве гарантии существования единого экономического пространства может рассматриваться правило о том, что не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного движения товаров, услуг и финансовых средств.
В Конституции РФ (ч. 1 ст.
67) закреплено положение о том, что территория Российской Федерации включает территории ее субъектов, т.е. республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, что означает закрепление принципа единства территории.
Особая проблема заключается в организации и определении роли местного самоуправления, которое российская Конституция вывела из системы органов государственной власти (ст. 132 и 133). Признана самостоятельность этих органов в управлении муниципальной собственностью, в осуществлении бюджетного процесса (включая местные налоги и сборы). Муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями, причем в этой ситуации им должны передаваться соответствующие материальные и финансовые ресурсы.
Более того, местному самоуправлению должна предоставляться компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Это весьма важный тезис, существенным образом отличающий положение муниципалитетов от положения региональных органов власти, по отношению к которым по Конституции также возможно делегирование полномочий, но никакие компенсации не предусматриваются (ст. 78). На практике именно на долю муниципалитетов приходится основная часть социальных расходов государства. Однако их собственные налоговые источники не превышают и 10% расходных обязательств.
Соответствующие средства поступают в виде федеральных трансфертов и (или) путем закрепления части федеральных налогов за муниципалитетами. Хотя, следует признать, этих средств часто не хватает на решение соответствующих социальных проблем.
Заключая вопрос о проблемах федерализма в России, необходимо подчеркнуть следующий тезис: решение проблем федерализма должно осуществляться не только и не столько политическими или административными, сколько конституционно-экономическими методами. Только в этом случае можно добиться устойчивости и вместе с тем динамичного развития федеративной формы российской государственности.
