КОНСТИТУЦИОННАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА
Выше мы рассмотрели конституционно-экономический статус центральных банков, которые являются основным государственным регулятором банковской системы. Однако не менее важную роль в в реализации антикризисной функции государства играют системы страхования вкладов (депозитов) и органы по страхованию вкладов.
Органы по страхованию вкладов в большинстве стран являются сравнительно новыми институтами. Поэтому их статус, как правило, не закреплен в конституциях. Тем не менее их наличие и их деятельность критически важны для современных финансовых рынков.
Их работа особенно актуальна в условиях финансовой нестабильности, а финансовые условия являются, как было указано, фактором как социальной, так и политической устойчивости государства.
Статьей 8 Конституции устанавливается, что в Российской Федерации в равной мере признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 35 устанавливает, что право частной собственности охраняется законом.
Указанные нормы в совокупности с положениями Конституции о необходимости защиты прав граждан государством (ст. 2, ст.
45 Конституции), а также с учетом задач государства по поддержанию социальной, политической и экономической стабильности предусматривают обязанность публичной власти принимать наиболее эффективные и максимально возможные меры по защите прав граждан.
В современных условиях состояние банковской системы является существенным фактором экономического развития. Невозможно представить себе сегодняшнюю экономику без банков. В настоящее время большинство населения, имеющего определенные денежные накопления, направляют их именно в банки в виде вкладов.
С учетом того, что сегодня финансовая система как в России, так и в мире достаточно неустойчива, и, соответственно, применение других (помимо вкладов) доходных инструментов (особенно рядовыми гражданами) неизбежно сопряжено с высочайшими рисками, использование банковских вкладов представляется наиболее разумным и сбалансированным механизмом сохранения и инвестирования вложений населения.
При этом совершенно очевидно, что денежные накопления граждан, их сохранность являются существенными условиями устойчивости социальноэкономической ситуации в государстве. Поэтому определенная степень надежности банковской системы и сохранности денежных средств физических лиц необходима современному государству.
Именно публичная власть является основным регулятором общественных отношений, а потому она фактически отвечает в том числе за экономическую ситуацию в стране (несмотря на то, что экономика может являться рыночной, а капиталы организаций, в том числе банков, частными).
Все вышесказанное означает, что Конституция РФ предписывает российской публичной власти создавать определенные механизмы гарантирования сохранения денежных сбережений рядовых граждан. Одним, и, пожалуй, основным таким механизмом является система страхования вкладов (депозитов).
Ее сущность заключается в том, что в государстве создается некоммерческий денежный фонд и его оператор (орган по страхованию вкладов). Целью создания данного фонда является компенсация вложенных в банки денежных средств в случае банкротства этих банков. Данный фонд часто первоначально формируется за счет имущественного взноса государства, что позволяет ему сразу включиться в работу по компенсации потерянных вкладов.
В дальнейшем имущество фонда обычно формируется, в первую очередь, за счет страховых взносов банков. О существующих источниках финансирования фондов страхования вкладов будет сказано ниже.
Таким образом, системы страхования вкладов, хотя и не включаются в гарантии, прямо установленные конституциями, тем не менее имеют конституционную значимость, обеспечивая сохранение социальной и экономической устойчивости государства. Их общественную ценность сложно переоценить.
В то же время операторами фондов по страхованию вкладов в большинстве случаев являются организации, аналогичные либо российской форме государственных корпораций, либо западной юридических лиц публичного права. Иными словами, это образования, имеющие некоммерческие цели, выполняющие общественно-полезные функции, но имеющие, тем не менее, имущество в собственности и не распределяющее прибыль в пользу государства.
Организационно-правовая форма, предполагающая наличие прав собственности, необходима органам по страхованию вкладов с целью максимальной мобильности на банковском рынке, который является весьма подвижным. Во-первых, необходимо срочно изыскивать денежные средства для выплаты компенсаций вкладчикам банков-банкротов.
В данном случае сколько-нибудь существенное промедление при осуществлении таких выплат грозит значительным потенциалом социальных волнений. Во-вторых, органы по страхованию вкладов нередко выполняют также функцию санации банков, на которую также требуются значительные средства.
Если бы эти органы не обладали фондом страхования на праве собственности, то могла бы возникать ситуация, когда денег на санацию банков в бюджете не предусмотрено, и тогда банк может дождаться денежных дотаций только в следующем финансовом году, что, конечно же, недопустимо в ситуациях, когда необходимо принимать срочные меры по финансовому спасению.
В то же время подобная мобильность, очевидно, создает необходимость четкого порядка для органов по страхованию вкладов в области распоряжения средствами. Поэтому их полномочия и те цели, на которые денежные средства таких органов могут быть направлены, должны быть закреплены в законе.
Конституционно-экономическая важность системы и органов по страхованию вкладов, а также необходимость регламентации их полномочий по распоряжению фондом по страхованию вкладов свидетельствует о том, что в стране должно быть разработано системноеи комплексное законодательство о страховании вкладов. При этом важно заметить, что регулирование наиболее перспективно, когда собрано в одном законодательном акте.
В России, например, с этим существует ряд проблем. Так, полномочия Агентства по страхованию вкладов закреплены как в Законе О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, так и в ряде других законов (например, в Законе О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций. С учетом общественной важности системы страхования вкладов, как представляется, можно даже ставить вопрос о разработке и принятии комплексного федерального закона о системе страхования вкладов, поскольку Конституция РФ предусматривает государственную защиту прав граждан, в том числе права собственности (включая такую форму защиты, как система страхования вкладов), а значит, такой федеральный конституционный закон отвечает требованиям ст.
108 Конституции. Принятие комплексного законодательства о системе страховании вкладов позволило бы ввести продуманные антикризисные механизмы, а не разрабатывать их уже в процессе развития кризисной ситуации, наспех и без взвешенной оценки последствий, которые могут вызвать те или иные положения закона.
Система страхования вкладов в любом государстве сама по себе не является способом борьбы с системным кризисом, поскольку серьезный системный кризис предполагает банкротство большинства банков (фактически по независящим от банков причинам), что делает размер фонда по страхованию вкладов недостаточным. Напротив, данная система направлена на предотвращение банковских кризисов в масштабе одного или нескольких банков. Последние, как правило, вызываются в значительной мере социальными факторами, такими как отток вкладчиков из-за недоверия к банкам, межбанковский кризис доверия и пр. Из-за финансового краха одного крупного банка может начаться лихорадка всей банковской системы.
Система страхования вкладов направлена в первую очередь на недопущение подобных ситуаций, что обусловливается конечной целью защиты граждан как вкладчиков банков. Так, от оттока физических лиц из банка система страхования вкладов защищает путем гарантирования обязательств банка по вкладам.
Банкротства крупнейших и наиболее социально важных кредитных организацийпредотвращаются за счет предусмотренного механизма санации. Таким образом, система страхования вкладов по основной своей функции суть есть не защитник от системного кризиса, но препятствие на пути отдельных кризисных явлений в банковской сфере и механизм борьбы с ними.
В России основным законом, регламентирующим систему страхования вкладов, является Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. 177-ФЗ О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. Как уже указывалось, этот Закон принят во исполнение положений Конституции о необходимости государственной защиты прав граждан. Это прямо отражается в принципах системы страхования вкладов, которые отражены в ст.
3 указанного Закона. Такими принципами являются обязательность участия банков в системе страхования вкладов, сокращение рисков наступления неблагоприятных последствий для вкладчиков в случае неисполнения банками своих обязательств, прозрачность деятельности системы страхования вкладов, накопительный характер формирования фонда обязательного страхования вкладов за счет регулярных взносов банков участников системы страхования вкладов.
Раскроем основное содержание этих принципов.
Обязательность участия банков в системе страхования вкладов принцип, направленный на обеспечение полноты защиты конституционного права частной собственности. Надо отметить, что он не означает, что в системе страхования должна участвовать каждая кредитная организация, но любой банк, принимающий денежные средства физических лиц, должен быть участником системы.
Это принципиальное положение направлено на расширение механизмов защиты конституционных прав граждан и означает постепенное расширение способов и методов, а также сокращение сроков выплаты компенсаций по вкладам, увеличение максимального размера вклада, покрываемого за счет фонда страхования вкладов, и т.д.
Прозрачность деятельности системы страхования вкладов выражается в первую очередь в ежегодном представлении Агентством по страхованию вкладов финансовых отчетов, а также в транспарентности установления страховых ставок, базы для расчета суммы страхового взноса, сроков и порядка выплаты компенсаций вкладчикам банков-банкротов и пр.
Накопительный характер формирования фонда страхования вкладов за счет регулярных взносов банков участников системы страхования вкладов означает в первую очередь выбор предоплат-ной модели формирования данного фонд. Это наиболее надежный и стабильный механизм работы системы по страхованию вкладов, поскольку он позволяет Агентству по страхованию вкладов аккумулировать значительные объемы денежных средств и всегда быть финансово готовым к выплате компенсаций вкладчикам и к необходимости срочного финансового спасения банка.
Указанный принцип детализируется, в частности, в гл. 5 указанного Федерального закона 177-ФЗ (Финансовые основы системы страхования вкладов), в которой первым источником формирования фонда страхования вкладов указываются страховые взносы банков.
В этой главе также отмечается, что фонд страхования вкладов принадлежит Агентству по страхованию вкладов на праве собственности и предназначен для финансирования выплаты возмещения по вкладам.
Относительно источников финансирования фонда страхования вкладов можно сказать, что федеральный закон предусматривает среди них страховые взносы банков участников системы страхования вкладов, пени, средства, полученные в ходе ликвидации (в рамках взыскания имущества по полученным правам требования в связи с выплатой компенсации по вкладам), доходы от разрешенного инвестирования фонда по страхованию вкладов, а также первоначальный взнос Российской Федерации и в некоторых случаях иные средства федерального бюджета. Прибыль Агентства по страхованию вкладов сегодня поступает в фонд страхования вкладов, и это является одним из способов реализации принципа накопительного характера этого фонда. Агентство по страхованию вкладов кроме того выполняет функцию ликвидатора или конкурсного управляющего ликвидированного или признанного несостоятельным (банкротом) банка.
Помимо этого, в соответствии с принятым на три года Федеральным законом от 27 октября 2008 г. 175-ФЗ О дополнительных мерах для укрепления финансовой стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года Агентство по страхованию вкладов совместно с Центральным банком осуществляет меры по предупреждению банкротства (санации) банков. Указанный механизм был предложен и введен как реакция на осложняющуюся финансовую ситуацию, которая не могла не затронуть банковскую систему. Практика санирования банков показала, что этот механизм максимально эффективен и полезен для банковской системы.
Он позволяет нивелировать последствия неудачной коммерческой деятельности социально значимого банка и не допускается запуск принципа домино, когда крах одного банка вызывает цепную реакцию во всем банковском секторе.
Отсутствие такого постоянно действующего законодательного регулирования и принятие его срочно и наспех под давлением финансового кризиса 2008 г. показывает недостаточное внимание государства к вопросу создания надежного антикризисного механизма, готового своевременно встретить любой будущий кризис.
Поэтому необходимо создать и постоянно совершенствовать соответствующую законодательную базу, действующую на постоянной основе. В том числе необходимо согласовать законодательство о предупреждении банкротства банков с остальными нормами банковского, финансового, гражданского права.
Нельзя потерять хорошо проявивший себя механизм реализации конституционной обязанности государства по защите прав граждан, и он должен быть законодательно закреплен на постоянной основе.
Следует также отметить, что в соответствии с Федеральным законом О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций Агентство по страхованию вкладов осуществляет деятельность по исследованию обстоятельств банкротства банка (обстоятельств ухудшения финансового положения в случае санации). Целью этой деятельности является реализация конституционного принципа публичной защиты прав граждан. Зачастую банкротства банков связаны непосредственно с деятельностью руководства этих банков, в которой можно проследить черты существенной недобросовестности. Учитывая этот фактор, Агентство по страхованию вкладов, выступая как конкурсный управляющий, исследует причины ухудшения финансового положения, и при выявлении недобросовестных действий руководства банка или иных лиц, оказывающих влияние на его политику, предпринимает меры по привлечению таких лиц к ответственности (гражданской, уголовной), в первую очередь по ст. 14 названного Закона.
Данная статья предусматривает субсидиарную ответственность руководства банка за долги перед кредиторами, если доведение этого банка до банкротства было вызвано неправомерными действиями данного руководства1.
Недостаток механизма выявления обстоятельств банкротства заключается в том, что этот контроль, как и многие виды контроля в России, является последующим, т.е. проводится, когда банкуже банкрот или находится в санации. Безусловно, это наносит определенный ущерб кредиторам банка (например, юридическим лицам), которые несут убытки в результате неправомерных действий руководства банка и теряют свои денежные средства.
Представляется, что полномочия Агентства по страхованию вкладов необходимо расширять и предоставлять ему реальные возможности текущего контроля банков, что позволит вовремя выявлять недобросовестное поведение банкиров, могущее привести к банкротству. Особенно это важно с учетом сложности привлечения в дальнейшем недобросовестного руководства банков к ответственности за совершенные действия.
Указанные полномочия наиболее эффективно реализуемы в непосредственном взаимодействии с Центральным банком.
Мировая практика функционирования систем страхования вкладов показывает, что это один из наиболее эффективных антикризисных механизмов.
В большинстве стран органы по страхованию вкладов существуют в формах либо аналогичных российской форме государственных корпораций либо юридических лиц публичного права. Во многих странах органы по страхованию вкладов, так же, как и в России, осуществляют функции по страхованию, конкурсному управлению, а также санации банков.
Основными источниками финансирования систем страхования вкладов в мире являются государственные взносы, страховые взносы, доходы от инвестирования, средства, полученные в ходе ликвидации кредитных организаций, штрафы за просрочку уплаты страховых платежей. Кроме того, в целях пополнения ликвидности допускается использование заемных инструментов (в первую очередь выпуска облигаций).
В случае дефицита системы страхования вкладов применяется финансирование из бюджета либо повышение/установление специальных страховых взносов.
Страховые сборы в различных странах устанавливаются на основе предоплатных (предшествующих, ex-ante) и последующих (ex-post) платежей. Это означает, что фонд страхования вкладов формируется либо накопительным способом на основании регулярных страховых взносов банков-участников системы страхования, либо платежи с банков взимаются при наступлении страхового случая, т.е. при фактическом банкротстве какого-либо банка.
При начислении премий применяются либо единые ставки (flat rate), либо ставки, учитывающие уровень риска кредитной организации (risk-adjusted). Последние являются более продвинутыми и справедливыми по отношению к банкам-участникам, однако более сложными с точки зрения порядка и критериев расчета, поэтому применяются они, как правило, в странах, где существует более устоявшаяся система страхования вкладов.
Во многих странах органы срахования вкладов наделялись государством или центральными банками первоначальным капиталом. В отдельных странах государственное финансирование осуществлялось неоднократно (Индия, Казахстан, Тайвань, Филиппины). В Японии первоначальный капитал финансировался совместно из государственных и частных средств.
В некоторых странах государственное финансирование не предоставлялось, поскольку подразумевалось, что система страхования должна финансироваться только за счет страховых премий (Корея предоставила разовый государственный взнос, не являющийся вкладом в уставный капитал, при создании органа старахования вкладов)1.
Доходы от инвестиций и средства, оставшиеся после ликвидации кредитных организаций, а также штрафы за просрочку уплаты страховых взносов в большинстве стран включаются в состав фонда страхования вкладов.
1 Практика рассмотрения таких дел постоянно развивается. В целях их исследования см., напр., дело А41-К1-3894/07, рассмотренное Арбитражным судом Московской области, Десятым арбитражным апелляционным судом и Федеральным арбитражным судом Московского округа.
Большинство стран освобождает органы стархования от налога на прибыль (Гонг Конт, Индонезия, Япония, Корея и пр.) Во многих странах указанные органы освобождены от налогообложения в целом. Однако есть и ряд исключений.
В Индии общая прибыль по итогам года подлежит налогообложению. На Филиппинах облагаются доходы от инвестирования, на Тайване облагается доход от страховых взносов. В Казахстане подлежит налогообложению весь доход, за исключением страховых взносов и доходов от облигаций.
В целом налогообложение производится лишь в ряде стран, и лишь отдельных видов доходов. Международные организации рекомендуют освобождать от налогообложения доходы фонда по страхованию вкладов в целях большей эффективности реализации возложенных на него задач.
Чистая прибыль фонда страхования вкладов в большинстве стран подлежит включению в него же. В Японии разница между уплаченными страховыми взносами и расходами зачисляется на резервный накопительный счет, который используется для выплаты по депозитам или финансовой поддержки.
Таким образом, в целом российская система страхования вкладов аналогична среднемировой, за тем только исключением, что, как уже было упомянуто, санация пока является для российского Агентства по страхованию вкладов временной функцией.
Итак, в настоящей главе мы рассмотрели конституционно-экономические основы существования и работы систем страхования вкладов в России и зарубежных странах. Надо отметить, в последнее время развитие систем страхования вкладов во всем мире осуществляется значительными темпами. Например, с 1999 по 2006 г. системы страхования вкладов были учреждены более чем в двадцати
странах по всему миру. При том, что среди этих стран присутствуют и государства с развивающейся экономикой, такие как Зимбабве (2003), Никарагуа (2001) и т.д. Это дополнительно подчеркивает, что системы страхования вкладов необходимы любому государству на любой стадии его финансового развития. Именно они являются одним из важнейших механизмов реализации конституционного принципа государственной защиты прав граждан.
Представляется, что в России в области страхования вкладов необходимо развивать и законодательно регулировать механизмы санации (на постоянной основе), учитывая международный и внутренний кризисный опыт.
