d9e5a92d

ГОСУДАРСТВО В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ

Вопрос о месте, роли и функциях государства в современной экономической системе является одним из важнейших объектов исследования в рамках конституционной экономики. В условиях глобализации мировой экономики происходит коренное изменение экономических функций многих государств.

Возникают региональные экономические союзы государств, появляется наднациональный уровень правового регулирования экономических отношений, страны координируют свои усилия в борьбе с глобальным экономическим кризисом все это ведет к уточнению и переосмыслению понятия национальный суверенитет и ставит вопрос о пределах и целях публично-властного вмешательства в свободные рыночные отношения.
Конституционное право предъявляет к государству высокие требования по обеспечению экономической и социальной стабильности в обществе и в конечном итоге по достижению общего блага1. Изучение философскоправовой и одновременно экономической категории общего блага как цели современного государства в экономической сфере представляет собой одно из интересных направлений развития конституционной экономики.

В рамках данного пособия мы коснемся лишь некоторых аспектов этой сложной и в общем-то бескрайней темы.
Важной проблемой, связанной с исследованием публично-правовых образований, является вопрос их правоспособности. Существо этого вопроса заключается, прежде всего, в том, какой правоспособностью в отношении гражданского оборота обладают самипублично-правовые образования и их органы: общей, специальной или какой-то иной.
В российской науке выражались позиции в поддержку различных вариантов разрешения этого вопроса: правоспособность государства одни признавали общей1, а другие специальной2. Существуют и иные позиции, в частности, позиция А.А. Иванова, с точки зрения которого публичные цели определяют характер правоспособности государственных образований, и таковая не может быть общей, поскольку ряд прав и обязанностей не может быть приобретен государством, но и не может признаваться специальной, поскольку государство вправе самостоятельно расширять объем своей правоспособности. Правоспособность публичных образований А. А. Иванов называет целевой3.

Помимо доктринальных позиций в России данный вопрос не раз рассматривался в той или иной мере Конституционным Судом, который признает правоспособность государства специальной, основываясь на принципе правового государства, который исключает совмещение властной деятельности с систематическим извлечением прибыли4. Необходимо также отметить, что по смыслу положений ст.

71 (п. д) Конституции государство не наделяется полномочиями по управлению частной собственностью; в ведении РФ находится только федеральная государственная собственность.
Почему этот, казалось бы, теоретический вопрос важен с точки зрения конституционной экономики и практического регулирования? Объем правоспособности субъекта гражданского оборота определяет модель его поведения в рамках гражданского оборота.
Казалось бы, указанная выше позиция А.А. Иванова достаточно точно отражает характер правоспособности государства: как участник хозяйственного оборота, государство может воспользоваться своими властными полномочиями для более эффективной роли в рынке (в том числе использовать законодательное расширение своей правоспособности).

И действительно, ограничителем ему будет тогда при его наличии гражданское общество, которое будет противостоять чрезмерному вмешательству публичных субъектов в гражданских оборот. Но представляется, что государство, применяющее подобную модель поведения, не является правовым.
Концепция правового государства предполагает недопустимость такого использования властных полномочий в гражданском обороте. Публичные органы (выступая от имени государства) должны рассматриваться как равноправные участники рынка, что, кстати, находит свое отражение в российском Гражданском кодексе (п. 1 ст. 1, п. 1 ст.

2). Государство должно, основываясь на указанных правовых принципах, не допускать своего властного участия при осуществлении деятельности в качестве субъекта хозяйственного оборота.
Необходимо отметить также, что государство должно нести де-ликтную ответственность за деяния своих органов и должностных лиц. Возмещение вреда должно осуществляться с учетом рассмотренных выше принципов справедливости и эквивалентности в отношении имущества.

Принцип правового государства предполагает, что публичные образования не вправе необоснованно снижать размер своей ответственности, ограничивать или чрезмерно усложнять порядок возмещения вреда. При этом важно заметить, что на возмещение вреда должны быть выделены соответствующие средства, что предполагает включение необходимых статей в бюджет.

Недопустимо, когда закон о государственном бюджете фактически приостанавливает действие конституционного принципа о справедливом возмещении причиненного государством вреда, так как не предусматривает соответствующих бюджетных средств или временно ограничивает такие выплаты.
Рассматривая государство с точки зрения конституционной экономики, необходимо отметить также проблему роли государства в обеспечении социальной справедливости. Данное понятие достаточно неоднозначно и по-разному использовалось в конституционных документах. Как уже упоминалось, социальная справедливость может означать и имущественное равенство всех членов общества, и создание равных стартовых условий для граждан, и защиту незащищенных слоев населения, и недопущение чрезмерного имущественного расслоения общества ит.д.

Различные подходы к пониманию данного термина использовались с учетом конкретной истори-ко-политической ситуации.
Социальная справедливость (или социальное равенство) и ее соотношение с другими конституционными принципами в любом случае не столь однозначны. Как правило, данное понятие вступает в определенные противоречия с принципами свободы предпринимательской деятельности, частной собственности и пр.

Потому роль государства в обеспечении социальной справедливости должна быть взвешенна. Прежде всего, важно, чтобы законодательно, а лучше непосредственно конституционно, была четко установлена та модель трактовки социального равенства, которая применяется в данной юрисдикции.

Это необходимо для обеспечения стабильности и заведомого понимания собственниками и другими субъектами, какие публично важные действия могут осуществляться в рамках реализации этого принципа.
Важнейшую роль государство играет при разрешении вопросов о структурном развитии экономики постсоветского пространства. Фактически то, что обеспечивает экономическое процветание страны, нормальный инвестиционный климат, развитое законодательство, эффективная защита прав собственности, качественная работа в области борьбы с экономическими преступлениями есть сфера ответственности государства и его органов.

Не менее важна роль государства в определении мотивации развития экономики, включая ее модернизацию, снижение себестоимости, увеличение социальной ответственности и пр.
Работа государства в подобных направлениях в целом подразделяется на две модели. Первая директива: предполагает прямое вмешательство государства в экономику, перераспределение ресурсов, определение приоритетных сфер и направлений развития, протекционизм и ограничение конкуренции с иностранным бизнесом и пр.

Вторая модель: развитие экономико-правовых условий и стимулов, установление положительного предпринимательского климата, равное отношение ко всем участникам рынка, неотвратимость ответственности, равная защита собственности и пр.
Использование второй модели предпочтительнее. В первом случае мотивация руководителей и бизнесменов не направлена на развитие: завтра отрасль может быть признана неприоритетной, собственностьотобрана конкурентами или самим государством и пр. Это создает лишь желание руководящих лиц присвоить имущество, спрятать его или в лучшем случае приводит к безразличному отношению к качеству руководства.

Отсутствие широкой конкуренции делает невостребованными модернизацию производства, сокращение себестоимости, увеличение эффективности труда и прочие условия развития современной экономики. В то время как использование второй модели дает собственникам стимул не стремиться к сверхприбылям в краткосрочной перспективе, а в условиях стабильности работать с нормальной для отрасли рентабельностью, не истощая ресурсы организаций.

При этом конкуренция заставит владельцев бизнеса искать пути сокращения издержек, увеличения эффективности, что, по сути, являет собой путь модернизации.
Помимо изложенных проблем, не менее важным вопросом деятельности государства, особенно государства постсоветского пространства, является рецепция права. В России не до конца сложилась система законодательства, из-за чего праву не хватает комплексности и координации. Этот важный вывод был сделан В.Д.

Зорькиным в 11-м тезисе его Тезисов о правовой реформе в России1. Он отметил, что в этих условиях очень важна разумная интернационализация российского права.
Несмотря на попытки не касаться темы заимствования зарубежных правовых институтов, такое заимствование в России идет полным ходом уже не первый год. В первую очередь это происходит в области корпоративного права. Однако в большинстве случаев рецепция происходит спонтанно, без оценки иностранного правоприменения и правопонимания, несистемно.

Хотелось бы поддержать следующую мысль 11-го тезиса В.Д. Зорькина: Надо осознать главное: без построения концепции развития, рецепции и координации законодательства процесс его развития, скорее всего, сохранит черты некоторой хаотичности и неорганизованности, что будет препятствовать успешному осуществлению правовой, а значит, и экономической реформы.
В 1993 г. Россия впервые за свою историю приняла реально действующую Конституцию, соответствующую всем современным параметрам конституционного права. В связи с этим можно отметить рецепцию многих норм и принципов передового иностранного конституционного права.

Восприятие российским законодательством иностранных правовых институтов в сфере гражданского (в том числе корпоративного) права уместнее назвать неорецепцией, понимая под ней процесс восприятия российским правом с учетом его национальных особенностей принципов и норм, действующих в развитых странах мира и получивших признание в мировом экономическом сообществе.


В западных странах велика роль судов в воздействии на экономические процессы, происходящие в обществе. Например, американские суды, более чем самостоятельные при принятии решений по экономическим спорам, получают возможность использовать экономическую составляющую корпоративного права, формулируемую государственными регулирующими органами, и тем самым эффективно задействовать профессиональный опыт юристов в регулировании наиболее важной сферы жизнедеятельности американского общества.
Не следует забывать, что рассмотрение вопросов права с использованием экономических категорий магистральное направление современного корпоративного права. Непривычность и новизна такого подхода является проблемой не только у нас, ноив такой передовой правовой системе, как Германия.
Например, на трудности рецепции в Германии американского подхода право и экономика обратил внимание К. Кирхнер. Это встретило сопротивление сторонников автономии права и метода юридической науки.

В 90-х гг. на юридических факультетах страны не было кафедр или исследовательских центров, где исследования фокусировались бы на проблемах права и экономики. Как результат, пишет К. Кирхнер, в Германии очень мало студентов, изучающих право, имеют хорошую подготовку в области экономической теории1.
Кроме того, существует, по мнению ученого, различие в правовом мышлении американских и германских судей при применении некоторых правовых норм и доктрин. Эта же проблема различия правового мышления мешает внедрению нового подхода в сфере германского юридического образования1.
Схожие проблемы существуют в достаточно обостренной форме и в России. Так, в классические юридические категории и доктрины не укладывается правоприменение в области ответственности за незаконные действия при банкротстве, налоговых правоотношений, многих вопросов корпоративного права.

При этом суды, привыкшие к классическому формальноюридическому подходу, пытаются разрешать данные дела на основе обычных методов. Неиспользование метода право экономика приводит нередко к неверному пониманию действительных обстоятельств рассматриваемого дела.

Тем не менее в последнее время в системе арбитражных судов России намечается положительная динамика в этой области2.
Следует внимательно отнестись к проблеме рецепции и соответствующего формулирования правового мышления сначала студентов-юристов, а затем судей, применяющих гражданское право.
Отбрасывание подхода право и экономика с его понятиями экономической эффективности и с экономическим анализом как структуры корпоративного права, так и всей системы гражданского законодательства в целом может замедлить формирование современного правового мышления судей, без которого невозможно качественное рассмотрение экономических споров. Оставляя судей наедине с воспринятыми не столько даже самими новыми правовыми институтами, сколько с их названиями, не давая дополнительного доктринального подробного научно-практического разъяснения правового, а порой и экономического содержания этих институтов права, мы заведомо создаем возможность искажения в России реального содержания общепринятых институтов корпоративного права.
В России пока не выработан процедурный механизм неорецепции. Неорецепцию разумно проводить по принципам, аналогичнымтребованиям ст. 14 АПК РФ: устанавливать содержание доктрин и концепций, лежащих в основе заимствуемых институтов гражданского права, а также анализировать правоприменительную судебную практику. Тогда у нас будет реальная рецепция институтов и норм права, а не только их названий. Справедливо следующее утверждение Н.С.

Бондаря: Неопределенность есть некорректная форма внешнего выражения правовой нормы. Требование определенности правовой нормы должно обеспечиваться специальными правилами законодательной техники, вырабатываемыми юридической теорией и практикой1.
Важным при толковании содержания недавно воспринятых правовых институтов становится прямое применение судами конституционных принципов и норм.
Конституция РФ в общих формулах и терминах обозначила принципы построения и развития рыночной экономики, прав собственности и экономической свободы, что является вполне достаточным для целей применения основного закона. Однако прямое применение норм Конституции судами общей юрисдикции и арбитражными судами возможно только в случае, если при рассмотрении конкретных дел суды в соответствии со своими полномочиями будут применять данные положения Конституции с учетом законодательных норм, регулирующих экономические отношения, в том числе и с учетом норм законодательства об акционерных обществах. В связи с этим далеко не частный характер приобретают дела, касающиеся правильного применения ч. 1 ст. 74 Федерального закона Об акционерных обществах о консолидации акций. По существу, при рассмотрении судами данной категории дел речь идет о признании и защите права частной собственности граждан (ч.

2 ст. 8 и ст. 35 Конституции РФ) и права на занятие гражданами предпринимательской и иной экономической деятельностью (ст.

34 Конституции РФ).
Термин (а тем более понятие) консолидация акций по понятным причинам не использовался в советском праве, а также и в российском до 1996 г.
Институт консолидации акций, неразрывно связанный с применением английских терминов freeze out и squeeze out, означающих выдавливание миноритарных акционеров, хорошо известен из американского корпоративного права. В широком смысле он означает комплекс правоотношений, возникающих в связи с принятием большинством акционеров (по законодательству различных штатов США от 50 до 66,7% от общего числа акционеров) решения в рамках общего собрания акционеров об уменьшении общего количества акций в пределах того же акционерного капитала и установлении коэффициента обмена, например, одна новая акция за тысячу старых1. В отдельных штатах для принятия такого решения требуется изменение устава акционерного общества.

Отметим, что либерализация в этом вопросе потребовала много времени: в середине XIX в. изменение устава в отдельных штатах требовало единогласия всех акционеров, а теперь вопросы решаются указанными процентами голосов от общего числа акционеров.
В середине 70-х гг. XX столетия Комиссия по ценным бумагам США задержала на несколько месяцев почти 20 консолидаций акций, представленных для регистрации.

Это было сделано для определения Комиссией своей нормативной политики применительно к консолидации акций. В конечном счете, Комиссия отказалась от идеи контроля за содержанием консолидации акций и ее деловыми целями и сделала акцент на необходимости выплаты выдавливаемым акционерам справедливой компенсации за их акции.

При этом Комиссия по биржам и ценным бумагам США, как указано в ее решении, не входит в рассмотрение целей большинства акционеров, принявших решение о консолидации, но вправе устанавливать требования об отсутствии умысла на обман и манипулирование.
Применение закона уже прошло судебную проверку, в ходе которой было подтверждено соответствие процедуры выдавливания акционеров Конституции Германии.
Таким образом, консолидация акций давно известный мировой практике институт, применение которого уменьшает количество акционеров по решению необходимого их (акционеров) большинства (мотивы решения законодателем не регламентируются) при обязательном и категорическом условии справедливости компенсации выдавливаемым миноритариям за их акции, что соответствует экономической и правовой сущности акционерного общества.
Введение в России института консолидации акций является неорецепцией из западного корпоративного права, как и большая часть новых норм законодательства об акционерных обществах. Поэтому для определения содержания этого института необходимо учитывать его взаимосвязь с такими понятиями акционерного законодательства, как коммерческое содержание категории акционерное общество и его основной задачи по получению прибыли.

Экономическая деятельность акционерного общества, направленная на расширение его производственной и иной предпринимательской активности с целью получить прибыль, является и важной публичной функцией акционерного общества, и мерилом неизбежных встроенных противоречий между большинством и меньшинством акционеров.
Акционер-миноритарий, как правило, настроен на максимальное распределение полученной прибыли в виде дивидендов, а большинство, наоборот, обычно предпочитают создавать резервы или инвестировать прибыль в развитие экономической деятельности общества. Баланс несовпадающих интересов акционеров может быть найден только с использованием такого критерия, как экономическая целесообразность и повышение эффективности деятельности корпорации. Можно привести распространенный в российской практике пример, когда большинство акционеров из года в год проводят на общих собраниях решение о нераспределении прибыли в виде дивидендов и направлении ее в резервы или на развитие акционерного общества.

Согласно законам ряда стран подобное решение любой акционер может оспорить в суде, если считает, что тем самым нарушается его право собственности. Главным критерием выносимых судами решений является экономическая целесообразность и эффективность деятельности акционерных обществ в условиях ужесточающейся конкуренции на рынках, поэтому защита прав меньшинства акционеров, выдавливаемых из акционерного общества, о которой часто говорится в правительственных постановлениях, становится все более эфемерным явлением.
Статья 209 ГК РФ указывает, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении своего имущества любые действия... не нарушающие права и охраняемые интересы других лиц. От имени акционерного общества как собственника выступают акционеры, представляющие квалифицированное большинство голосов владельцев акционерного капитала, которое при вынесении решений общими собраниями акционеров может свободно игнорировать и желания индивидуальных акционеров, и их право на получение дивидендов, отложив решение этого вопроса (в лучшем случае) на будущие месяцы и даже годы.

При этом данный вопрос не переходит в конституционную плоскость.
Если мы строим рыночную экономику и развиваем акционерную форму собственности, нельзя отбрасывать институт консолидации акций, но необходимо обеспечить защиту прав меньшинства.
Основатель научного направления конституционной экономики Джеймс Бьюкенен попытался определить различие между конституционной и неконституционной экономикой. Вкратце его можно свести к тому, что неконституционная экономика определяет лучшее экономическое решение, соотнося его исключительно с ситуацией рынка, а конституционная экономика, сохраняя преимущество рынка и чисто экономических объективных подходов, одновременно требует также совместимости экономического решения с конституционными, в том числе и социальными, приоритетами.
Например, в Германии, только в 2002 г. воспринявшей у американцев институт консолидации, в совет директоров акционерного общества вводят представителей трудового коллектива, а возможность консолидации определяют поддержкой не менее 95% акций. При этом никакие другие условия по деловым целям консолидации в Германии не выделяются.

Комиссия по биржам и ценным бумагам США также не входит в рассмотрение целей большинства акционеров, принявших решение о консолидации, однако устанавливает требования об отсутствии умысла на обман и манипулирование. Кроме того, Комиссия проверяет каждую конкретную консолидацию при ее регистрации.
Следует отметить, что только в 2004 г. институт консолидации акций, воспринятый российским законодательством в 1996-м, получил свое толкование и содержание. Однако в этом нет заслуги законодателей, изрядно запутавших вопрос консолидации принятием нормы о возможности образования дробной акции, которая неизвестна мировой практике.
В упомянутом Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. 3-П По делу о проверке конституционности положений статей 74 и 77 Федерального закона Об акционерных обществах, регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании Кадет Истеблишмент и запросом Октябрьского районного суда г. Пензы1 дан анализ содержания института консолидации в духе конституционной экономики. В частности, сделан важный вывод: В холдингах, где такая консолидация акций имела своей основной задачей построение вертикально интегрированных предпринимательских структур в рамках программы по переводу дочерних обществ на единую акцию, принадлежащую основному обществу, и преследовала цели, соответствующие критерию общего для акционерного общества блага: создание единого центра прибыли, улучшение управления дочерними обществами, повышение стоимости акций основного общества, повышение инвестиционной привлекательности и, в конечном счете, приобретение конкурентных преимуществ как на внутреннем, так и на международном рынке..

И далее: Судебный контроль призван обеспечивать защиту прав и свобод акционеров, а не проверять экономическую целесообразность решений, принимаемых советом директоров и общим собранием акционеров, которые обладают самостоятельностью и широкой дискрецией при принятии решений в сфере бизнеса. Следовательно, суды, осуществляя по жалобам акционеров и обладателей дробных акций контроль за решениями органов управления акционерных обществ, не оценивают экономическую целесообразность предложенного варианта консолидации акций, поскольку в силу рискового характера предпринимательской деятельности существуют объективные пределы в возможностях судов выявлять наличие в ней деловых просчетов.
Очевидно, не стоит дожидаться, пока проблемы, вызванные поверхностной рецепцией институтов гражданского права, будут разрешены Конституционным Судом, а следует своевременно провести их системное законодательное и научное комментирование и толкование.



Содержание раздела