d9e5a92d

III. Правовые основы свободного перемещения рабочей силы и социальная политика ЕС


1. Право ЕС, его специфика и юридическая природа


Раскрытие природы права Сообществ — задача достаточно сложная в силу его уникальности, которая, в свою очередь, обусловлена уникальной спецификой самих Сообществ. Последние не "вписываются" сегодня в устоявшиеся стереотипы ни международных организаций, ни национальных государственных образований.
Возникнув как международная организация, они эволюционируют в направлении федеративных либо конфедеративных структур, однако не превратились пока ни в то, ни в другое.
Здесь важно отметить, во-первых, направленность эволюции Сообществ, в ходе которой изменяется их социально-политическая и юридическая природа, и, во-вторых, незавершенность процесса с точки зрения достижения стратегических целей Сообществ.
Специфика их эволюции состоит в том, что Сообщества по мере ее осуществления все дальше выходят за рамки первоначальных целей и задач, закрепленных в учредительных договорах.
В их развитии можно выделить достаточно отчетливые этапы, начало которых обозначено принятием таких важных актов, как Единый Европейский Акт (ЕЕА) 1986 г., Маастрихтский 1992 г. и Амстердамский 1997 г. договоры. Каждый этап знаменует собой расширение спектра целей и задач Сообществ и, как следствие, дальнейшее углубление интеграции. Вместе с тем едва ли можно с уверенностью утверждать, что эти цели и задачи не будут скорректированы в ходе дальнейшей интеграции, также как предсказывать форму, которую примут Сообщества в конечной точке своего развития.
Сегодня "же, как верно отмечает академик Б. Н. Топорнин, в Сообществах и созданном на их основе Европейском Союзе можно найти одновременно черты между-народной организации, конфедерации и федерации1.
Европейское сообщество, отмечает западноевропейский автор К. Д. Борхардт, — "это развивающаяся система, окончательные очертания которой пока непредска-зуемы. Развитие системы зависит в основном от государств-членов. Кроме того, от их желания зависит, каким путем пойдет дальнейшее развитие Сообщества — как евро-пейского федеративного государства или Европейского Союза"2.
Неудивительно поэтому, что вопрос о правовой природе Сообществ остается предметом оживленных дискуссий. При этом одни авторы рассматривают его с позиций международного права, другие — с позиций внутригосударственного (прежде всего конституционного) права. Уникальность Сообществ порождает проблему адекватных научных понятий для обозначения природы как самих Сообществ, так и созданного в их рамках права.

Спектр взглядов здесь весьма широк3.
Стержневым в этой дискуссии является вопрос о соотношении полномочий инсти-тутов Сообществ и суверенных государств-членов. Ответ на него методологически крайне важен, ибо определяет исходные позиции в исследовании институтов и права Сообществ. Неудивительно, что в центре дискуссии оказался вопрос о понятии наднаци-ональности, или надгосударственности, введенном в юридическую литературу и практи-ку в связи с созданием и деятельностью ЕС1.
Ситуация усугубляется тем, что понятие наднациональности, будучи включен-ным в Договор об учреждении ЕОУС 1951 г., не получило, однако, своего юридического определения. Более того, с принятием Договора о слиянии включавшая это понятPе статья 9 Договора о ЕОУС была отменена2.
В итоге сегодня ни в международно-правовых актах, ни в научной юридической литературе нет общепринятого определения понятия наднациональности.
Происхождение явления наднациональности объясняется в специальной лите-ратуре по-разному. Чаще всего оно выводится из факта добровольной передачи (деле-гации) государствами — членами международной организации ее органам части своих суверенных полномочий для осуществления задач организации. В итоге меж-дународная организация в лице ее органов получает право на издание в рамках делегированных полномочий обязательных для государств-членов предписаний.
По мнению А. В. Клемина, наднациональная компетенция ЕС проявляется в тех областях, которые определяются задачами Coобществ, и передана им государ-ствами-членами в этих целях. Надгосударстеенный характер компетенции ЕС объясняется фактом отсутствия у Сообществ элементарных государственных свойств (полиции, военной власти, принудительного судебного исполнения)3.


В зарубежной литературе высказан взгляд, что концепций, наднационально-сти служат общие принципы как международного права, так и права, действующего в государствах — членах ЕС. Последние закреплены, в частности, в ст. 215 ч. II Дого-вора о ЕЭС и ст.

188 ч. II Договора о ЕВРОАТОМе. Именно эти принципы играют роль своеобразной "несущей конструкции" права Сообществ, формируемого прежде всего посредством деятельности Суда ЕС4.
Явление наднациональности одни авторы рассматривают как признак, свой-ство, присущие только Сообществам, другие — как универсальный признак меж-правительственных организаций. При этом процесс приобретения ими элементов наднациональности - весьма постепенный и длительный - связывают с необходимо-стью решения глобальных проблем (ядерной, экологической и т. д.), от успеха ре-шения которых зависит сама возможность сохранения человеческой цивилизации5
Разнообразны подходы к вопросу о природе права и институтов Сообществ. Так, одни авторы относят Сообщества к правовым институтам sui generis, которые, по их мнению, нельзя охарактеризовать в традиционных категориях государственного или международного права. В подкрепление такой позиции ссылаются на мнение Конституционного суда ФРГ, изложенное в Ордонансе 18 октября 1967 г., в котором, в частности, говорилось, что "...

Сообщество не является государством, оно не является федеральным государством. Оно является Сообществом особого рода, находящимся в состоянии развивающейся интеграции, "межгосударственным учреждением" в смысле абзаца 1 ст. 24 Основного закона, по которому ФРГ, как и другие государства-члены, передали ему некоторые суверенные права"1.
Поддерживающий такую позицию академик Б. Н. Топорнин считает, что как Сообщества, так и созданный на их основе Европейский Союз не умещаются в "прокрустово ложе" традиционных представлений. По этой причине он определяет Сообщества и соответственно Европейский Союз как новый, незнакомый прежде тип межгосударственного союза, в котором заложен еще немалый потенциал развития2.
По мнению других авторов, в вопросе о правовой природе ЕС акцент следовало бы делать не на наднациональности Сообщества, а на назревшей необходимости расширять нормативное содержание международного права3.
Ряд авторов рассматривают ЕС как институт, который хотя и обладает некоторыми особенностями, однако вполне "вписывается" в понятие международной организации4.
Существует также подход, исходящий из стремления к отождествлению Сообществ с федеральными государственными структурами. Для его обоснования используется известное сходство структуры и механизма действия права в условиях федерации, с одной стороны, и Сообществ — с другой. Однако, как справедливо замечает академик Б. Н. Топорнин, вне поля зрения в данном случае остаются такие признаки государства, как народ и территория. Представляется бесспорным его вывод, "что привычные понятия юридической науки вряд ли достаточны для правильного ответа на вопрос о природе сообществ.

Это уникальное явление нашего времени, которое наиболее адекватно отражено в их официальном титуле"5.
В целом сходными с рассмотренными являются представления о природе ЕС и их правовой системе в западной литературе. Так, М. Л. Энтин разделяет их на 4 большие группы. Согласно представителям первой из них ЕС являются надгосудар-ственным образованием, правовая система которого аналогична национально-правовым системам. Согласно вторым ЕС имеют смешанную, двойственную природу, так как в их правовой системе переплелись межгосударственные и надгосударствен-ные элементы. Сторонники третьей точки зрения утверждают, что Сообщества имеют особую автономную правовую природу, в корне отличающуюся как от внутреннего, так и от международного права.

Приверженцы четвертой исходят из того, что право-вые нормы ЕС являются частью современного международного права6.
Недостаточная теоретическая разработанность этого вопроса проявляется, в частности, в разнообразии терминов, используемых для обозначения права ЕС. Это, в частности, такие понятия, как "европейское право", "европейское правовое про-странство", "коммунитарное право", "право европейских сообществ". В большинстве своем они неадекватно отражают исследуемое явление. Так, понятие "европейское право" охватывает собой институты, действующие в пределах Европы, а не только Сообществ. Точно так же понятие "европейское правовое пространство" отражает аспект общеевропейского процесса, направленного на формирование "общеевропей-ского дома" в рамках СБСЕ.

Что касается понятия "коммунитарное право", то оно, по мнению академика Б. Н. Топорнина имеет в своей основе французское слово, означа-ющее "сообщество". (Хотя, как представляется, такой основой здесь могло быть и английское слово "community", имеющее тот же смысл.) По его мнению, следуя такой логике, с успехом можно исходить из немецкого, итальянского, испанского и прочих понятий и других аналогов.



Содержание раздела