Зотов В. Б. - Система муниципального управления
Учебник дает системное представление о муниципальном управлении как научной дисциплине и области практической деятельности. Авторами изложены основы местного самоуправления, методология, принципы, технологии муниципального управления и их применение в отдельных сферах муниципальной деятельности.
Без сомнений, эта научная дисциплина является одной из самых молодых в отечественной науке. Впервые авторским коллективом, в составе которого преподаватели, ученые и практики из девяти регионов России, предпринята попытка создания базового учебника по специальности 061000 Государственное и муниципальное управление.
Муниципальное управление относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось лишь в 1990-х гг. вместе с возрождением местного самоуправления.
Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления.
Объектом муниципального управления является муниципальное образование населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управления выступают население муниципального образования местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени.
Предмет муниципального управления регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.
В то же время муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем.
Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера, общественная безопасность и т. п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны.
Это нашло отражение в соответствующих главах учебника.
Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. Ее законодательная база еще пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, опыт муниципальной практики относительно невелик.
Поэтому отдельные положения, выдвинутые в настоящем учебнике, носят постановочный характер.
Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Но особенно нуждается муниципальная власть в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе хозяйствующие субъекты, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти.
Следует отметить, что в большом массиве учебной и научной литературы по проблемам местного самоуправления явно преобладает юридический аспект и крайне мало изданий, посвященных собственно управленческой деятельности, практическим методам и технологиям муниципального управления. Определенные разночтения имеются и в терминологии.
Часто употребляются как идентичные или взаимозаменяемые термины муниципальное управление, муниципальный менеджмент или городское управление. Эти термины действительно близки, но не идентичны. Так, в английском языке термин management (менеджмент) используется только применительно к корпоративно-хозяйственному, производственному управлению.
Для государственного или муниципального управления применяется термин government. Тем самым понятие муниципальный менеджмент в определенной степени лишается смысла.
Однако в России этот термин широко применяется, и мы будем пользоваться им наряду с более точным термином муниципальное управление.
Термин городское управление распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В таком контексте городское управление идентично муниципальному. Однако в России муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории.
Учитывая, что муниципальное управление в городской и сельской местности существенно различно, проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном применительно к городскому управлению, а исследование особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу.
В научном плане муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки науки о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда научных дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других.
Такой характер науки о муниципальном управлении отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.
Система муниципального управления как учебная дисциплина встроена в общую модель подготовки специалистов в соответствии с государственным образовательным стандартом по специальности 061000 Государственное и муниципальное управление. Изучение этой дисциплины предусматривается на завершающем этапе обучения студентов, поэтому при ее изложении предполагается, что они знакомы с общей теорией управления, основами экономики, финансов, права, системного анализа, управления персоналом, информационными технологиями управления, а также с системой государственного управления, вопросами региональной экономики и управления.
В результате изучения учебной дисциплины Система муниципального управления читатель должен:
¦ иметь системные представления об основах местного самоуправления;
¦ знать теоретические и организационные основы муниципального управления;
¦ уметь формировать рациональные модели и организационные структуры муниципального управления применительно к особенностям конкретного муниципального образования и отрасли (сферы) муниципальной деятельности;
¦ иметь навыки практического решения проблем муниципального управления, использования современных управленческих технологий.
Названными задачами продиктованы логика изложения материала и структура учебника, состоящего из 10 глав. В главе 1 излагаются основы местного самоуправления как концептуальной базы муниципального управления. В главе 2 муниципальное образование исследуется как объект управления.
Глава 3 несет основную методологическую нагрузку учебника в ней рассматривается философия, методы, принципы муниципального управления. Главы 4-7 конкретизируют эти методы и принципы применительно к отдельным сферам муниципальной деятельности.
Глава 8 посвящена рассмотрению структуры и организации деятельности самой муниципальной власти как управляющей подсистемы в системе муниципального управления. Наконец, в главах 9 и 10 рассмотрена специфика муниципального управления в городах федерального значения и в сельской местности.
Выпуск учебника совпал с периодом реформирования системы публичной власти в России, включая местное самоуправление. В октябре 2003 г. был принят новый Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Поэтому в отдельных главах учебника излагаются как существующие проблемы муниципального управления, так и задачи, вытекающие из требований названного закона, вступающего в силу с 1 января 2006 г.
При написании учебника использовались труды многих российских ученых и практиков по проблемам муниципального управления. Среди них: классик российской муниципальной науки начала XX в. Л. А. Велихов, а также Т. Т. Авдеева, Ю. Б. Алексеев, Е. Г. Анимица, А. Е. Балобанов, С. В. Вобленко, А. Г. Воронин, О. И. Генисаретский, В. А. Гневко, Т. М. Говоренкова, А. А. Замотаев, В. В. Иванов, А. Н. Коробова, Л. А. Калиниченко, Ю. В. Кириллов, В. А. Лапин, В. Н. Лек-син, В. Я. Любовный, П. А. Ореховский, А. И. Радченко, В. Е. Рохчин, Ю. В. Филиппов, А. Н. Швецов, А. Н. Широков, П. Г. Щедровицкий, С. Н. Юркова и многие другие.
Использовалась также зарубежная литература.
Авторы учебника при работе над ним сопоставляли свои взгляды, обменивались собственными разработками. Многие главы и разделы учебника написаны двумя, а отдельные тремя авторами.
Такая совместная работа способствовала выработке наиболее эффективных подходов к содержанию и изложению материала.
ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Цель главы 1 ознакомить читателя с местным самоуправлением как формой осуществления народом своей власти, как способом самоорганизации граждан и как концептуальной базой муниципального управления. Здесь рассмотрены концепция и сущность местного самоуправления, его роль и место в истории человечества и в современном обществе, правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления.
Особое внимание уделено изменениям в организации местного самоуправления в России, вызванным принятием в 2003 г. нового Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Результатом изучения главы должно быть системное знание основ местного самоуправления, необходимое для организации муниципального управления.
Концепция и сущностные признаки местного самоуправления. Природа местного самоуправления
Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления.
Управление это внешнее воздействие, поступающее в систему извне.
Самоуправление это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.
Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческих функций. Представители каждого иерархического уровня управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определенную ответственность за принимаемые решения.
В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между ее уровнями может осуществляться по-разному. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней (даже при формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями и ресурсами осуществляются сверху вниз, а ответственность снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой нижний уровень государственной власти. В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливаются ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления.
Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит жителям этой территории и избираемым ими органам местного самоуправления.
В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования. Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.
Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.
В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.
Основные теории местного самоуправления
Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории. Они сформировались в основном в XIX в.
Представителями общественной теории местного самоуправления (теории свободной общины) считаются Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в общине народ.
Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством, полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно.
Разновидность общественной теории самоуправления хозяйственная теория. По мнению ее сторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления строго хозяйственные.
Этим оправдываются самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными.
Юридическая теория исходит из того, что, органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются, согласно этой теории, как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав.
Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.
В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения.
Самоуправление выражается прежде всего в самостоятельности граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении.
Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский) в противоположность рассмотренным выше исходит из того, что местное самоуправление часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела часть государственных дел, переданных для исполнения на места.
Источником общинной власти служит государство. Всякое управление есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям.
Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.
Следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие.
Государство имеет дело с гражданами.
Местное самоуправление имеет дело с жителями.
Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Краснову и имеет глубокий смысл.
Действительно, обеспечение гражданских и социальных прав и свобод человека, зафиксированных в Конституции РФ, функция государства, тогда как устройство жизни в конкретном поселении вопрос местного значения.
Большинство современных ученых занимают позицию двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения.
В последнем случае органы местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контролем государства.
Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление имеет форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно и некуда, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной.
Для возможности такого принуждения органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.
Определение и основные признаки местного самоуправления
Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления:
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответствегі-ность и в интересах местного населения.
Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.
Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
Что касается российского законодательства, Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, принятый в 1995 г. (в дальнейшем Федеральный закон 1995 г.), гласит: Местное самоуправление в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В новой редакции того же закона от 2003 г., вступающей в силу с 1 января 2006 г. (в дальнейшем Федеральный закон 2003 г.), говорится: Местное самоуправление в Российской Федерации форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. как на форму осуществления народом своей власти.
Представляется, что важным является и то, и другое.
Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем органы местного самоуправления. В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы.
Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требуют учета всех ее отправных положений.
Европейской Хартией установлено, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны.
Конституцией же РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является ее народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Конституционные основы местного самоуправления в РФ рассматриваются в разделе 1.3.
Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л. Велиховым. К таким признакам он относит:
¦ различие в характере власти. Местное самоуправление власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
¦ разграничение сфер компетенции... Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
¦ самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;
¦ территориально ^ограниченный выборный принцип.
Все эти принципы в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.
Таким образом, местное самоуправление это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.
Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе
Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что, наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом, существуют также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т. е. муниципальный интерес. Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории. Сам термин муниципалитет происходит от латинских слов munis тяжесть, тягота, бремя и саріо, гесіріо беру, принимаю.
Иными словами, самоуправление бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет служит своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Ведь население и образуемые им органы могут сами гораздо лучше решать задачи повышения уровня и качества своей жизни, чем государственные органы при централизованном управлении местными делами.
Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики.
