d9e5a92d

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы между собой, однако большинство муниципальных образований вынуждены принимать бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс РФ устанавливает пределы возможного дефицита местного бюджета при его утверждении.

При этом должны быть указаны источники покрытия этого дефицита.
Более подробно вопросы доходов, расходов и сбалансированности местных бюджетов рассматриваются в главе 6.

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Муниципальные образования существенно различаются по своему экономическому потенциалу. В муниципальных образованиях-донорах собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образова-ния-реципиенты нуждаются в бюджетных дотациях. Донорами, как правило, являются крупные города с эффективно работающими промышленными предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Подавляющее большинство муниципальных образований реципиенты.

В отдельных сельских муниципальных образованиях доля собственных доходов не превышает 10 % минимально необходимых расходов. В связи с этим возникает проблема финансовой поддержки государством экономически слабых муниципальных образований и изъятия избыточных финансовых средств у доноров.
Пока эта задача решается с помощью так называемых регулирующих налогов, т. е. нормативы отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могут устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться. Такая система не стимулирует органы местного самоуправления к наращиванию собственных доходных источников, порождая среди них иждивенческие настроения.
Федеральный закон 2003 г. предусматривает установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов и долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим закон предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В основу механизмов выравнивания положен минимально необходимый уровень (критерий) бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Этот уровень ежегодно устанавливается законом субъекта РФ с учетом реальных возможностей его финансового обеспечения и может различаться для городов, сельских поселений и муниципальных районов с учетом объема выполняемых ими функций. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов оказывается ниже расчетного, получают дотации. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов превышает расчетный, но не более чем в два раза, имеют право использовать эти доходы для своих нужд.

Наконец, муниципальные образования, уровень собственных доходов которых превышает расчетный более чем в два раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50% сверх этого. Излишки, изымаемые у этих муниципальных образований, используются для финансовой поддержки других муниципальных образований.
Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав данного муниципального района.
Новый механизм бюджетного выравнивания будет стимулировать укрепление экономического потенциала муниципальных образований (особенно доноров) и наращивание ими собственной доходной базы. Тем самым будут прирастать и доходы бюджетов других уровней.

Вопросы для самоконтроля

1. Что составляет экономическую основу местного самоуправления?
2. Что входит в состав муниципального имущества?
3. Какими правами обладают органы местного самоуправления в отношении муниципального имущества?
4. Что такое местный бюджет?
5. Для чего необходима сбалансированность местных бюджетов?
6. Какой механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований предусматривает Федеральный закон 2003 г.?

Межмуниципальное сотрудничество. Союзы и ассоциации муниципальных образований зарубежный опыт

Сотрудничество муниципальных образований может осуществляться в различных формах, установленных законодательством: союзы, ассоциации, хозяйственные общества и др. Наиболее распространены союзы и ассоциации муниципальных образований, создаваемые с целью взаимодействия органов местного самоуправления, представления и защиты их общих интересов перед органами государственной власти, их сотрудничества с международными и зарубежными организациями.
В Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 10) указано, что право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов, а также в международную ассоциацию органов местного самоуправления должно быть признано в каждом государстве. Возможность объединения муниципальных образований в союзы и ассоциации предусмотрена законодательством большинства зарубежных стран.

Такие союзы существуют уже много лет и накопили значительный опыт работы.
В США самой значимой является Национальная лига городов, главная задача которой лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном правительстве. Лига объединяет столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации. В каждом штате есть своя лига городов, так что крупный город может входить одновременно и в лигу штата, и в Национальную лигу.

Для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества и решения задач, затрагивающих интересы нескольких соседних муниципалитетов, в США создаются так называемые специальные округа (школьные, водохозяйственные и др.).
В Германии в состав Немецкого союза городов входят 745 членов, в том числе 144 города непосредственные члены и 601 город косвенные члены, входящие в Союз через 11 земельных союзов. Кроме того, в Союз входят 8 региональных и специализированных союзов в качестве чрезвычайных членов.
В Испании существуют такие ассоциации, как синдикаты коммун. Это добровольные объединения коммун, создаваемые для совместного проведения определенных работ, относящихся к компетенции заинтересованных коммун.
В Великобритании действуют ассоциации графских, окружных и низовых (деревенских, приходных, коммунных) звеньев муниципальной системы. Как правило, они работают самостоятельно, поддерживая связи с министрами центрального правительства. Авторитетными неправительственными международными форумами местных властей являются:
¦ Международный союз местных властей, основные задачи которого создание благоприятных условий межмуниципального сотрудничества, защита интересов местного самоуправления в собственных государствах и на международном уровне;
¦ Конгресс местных и региональных властей Европы, в составе которого имеется палата местных властей.

Союзы и ассоциации муниципальных образований в России

В России союзы и ассоциации местных властей стали создаваться сравнительно недавно, с началом перестройки 1980-х гг. Первой в 1986 г. была создана Ассоциация сибирских городов, преобразованная в дальнейшем в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов (АСДГ).

Большую роль в развитии межмуниципального сотрудничества и защите интересов местного самоуправления сыграл образованный в 1991 г. Союз Российских городов, объединивший в основном столицы субъектов РФ и другие крупные города. К настоящему времени в России создано и функционирует несколько десятков различных союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Согласно действующему законодательству, союз (ассоциация) органов местного самоуправления является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Учредителями союзов и ассоциаций являются органы местного самоуправления.

Учредительными договорами устанавливаются: вид деятельности союза (ассоциации), право на долевое участие и пользование результатами деятельности, организационные формы управления, порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы. Союзы и ассоциации создаются без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами.
Большое разнообразие, многочисленные параметры, используемые для описания сфер и видов деятельности союзов и ассоциаций, вызывают необходимость их классификации (рис. 1.11.1).
По профилю деятельности союзы и ассоциации муниципальных образований делятся на представляющие интересы всех муниципальных образований соответствующей территории и специализированные (обычно общероссийские) ассоциации по отраслевым или иным направлениям деятельности. К числу последних относятся, например, Союз шахтерских городов, Ассоциация развития наукоградов, Союз закрытых административно-территориальных образований и др.
По территории действия союзы и ассоциации муниципальных образований относятся к региональным, межрегиональным и общероссийским. Региональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ.

Например, Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области, Ассоциация местных властей Волгоградской области, Ассоциация муниципальных образований Калининградской области, Союз местных властей Дагестана и т. д. В некоторых крупных субъектах РФ (Красноярский край, Приморский край) имеется по несколько ассоциаций, охватывающих части территории соответствующего региона.
Межрегиональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования в рамках крупных макрорегионов. К ним относятся: АСДГ, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация муниципальных образований Города Урала, Ассоциация городов Юга России.


Общероссийские союзы и ассоциации представляют интересы муниципальных образований на всей территории Российской Федерации. Основными из них являются Союз российских городов и Союз малых и средних городов России.
Союзы и ассоциации муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, реализацию государственных программ, участвуют в парламентских слушаниях и международных форумах по проблемам местного самоуправления, осуществляют взаимодействие с зарубежными союзами и ассоциациями. Многие положительные результаты, достигнутые за последние годы в России в ходе муниципальной реформы, в немалой степени стали следствием совместной работы союзов и ассоциаций муниципальных образований.
В 1998 г. по инициативе ряда союзов и ассоциаций муниципальных образований был учрежден Конгресс муниципальных образований РФ единая общенациональная организация, своеобразный союз союзов, представляющий интересы всех типов муниципальных образований России при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями по вопросам местного самоуправления. Создание Конгресса было поддержано указом Президента РФ.

Конгресс тесно взаимодействует с органами государственной власти РФ, отстаивает и защищает права и интересы местного самоуправления при проведении государственной политики в различных сферах общественной жизни.

Совершенствование системы межмуниципального сотрудничества

Федеральный закон 2003 г. внес существенные изменения в деятельность российских союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Установлено, что в каждом субъекте РФ должен быть образован единый совет муниципальных образований. Организация и деятельность таких советов осуществляется в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях применительно к ассоциациям.

Совет должен иметь свой устав, органы управления, определять размер и порядок уплаты членских взносов; он не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или ограничивать ее.
Установлено также, что указанные региональные советы могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований, в которое могут также входить иные объединения муниципальных образований. Новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований может быть сформирована в 2006-2007 гг.
Федеральным законом 2003 г. впервые установлена возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения. Они могут создаваться в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, что было невозможно по прежнему законодательству.

Для совместного решения социальных задач разрешено создавать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Подобные нововведения открывают новые возможности для межмуниципального хозяйственного сотрудничества в интересах жителей муниципальных образований.
Значительную роль в организации межмуниципального сотрудничества играет Российская муниципальная академия, созданная в 1999 г. и имеющая статус общероссийской общественной организации. Муниципальная академия способствует развитию научных знаний о муниципальном управлении, их пропаганде, выработке практических рекомендаций для муниципальных образований, решению задач подготовки и переподготовки специалистов в области муниципального управления.

Вопросы для самоконтроля

1. С какими целями создаются союзы и ассоциации муниципальных образований?
2. Какие основные типы союзов и ассоциаций органов местного самоуправления существуют в современной России?
3. Какие возможности открывает межмуниципальная хозяйственная кооперация?

Гарантии прав местного самоуправления

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. (ст. 3) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Эти права могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Система государственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав.

В качестве примеров общих гарантий можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и др.
Специальные (юридические) гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т. е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, которые охватываются общими гарантиями.
Статья 11 Европейской Хартии местного самоуправления провозглашает, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, других органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права граждан на местное самоуправление.

Большая работа по судебной защите конституционных прав местного самоуправления проводится Конституционным судом РФ.
Однако вопрос судебной защиты прав местного самоуправления невозможно решить без реформы судебной системы, которая не справляется с огромным количеством дел, возникающих при практическом применении законодательства о местном самоуправлении. Многие судьи не имеют должной квалификации в вопросах муниципального права, поэтому в рамках реформы судебной системы России представляется целесообразным:
¦ создать во всех субъектах РФ уставные (конституционные) суды, а в судах общей юрисдикции субъектов РФ коллегии по государственно-правовым вопросам;
¦ ввести специализацию судей по вопросам муниципального права;
¦ систематически обобщать судебную практику по делам о правах местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Наряду с гарантией прав Федеральный закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за свои действия. Ответственность в данном случае понимается как наступление неблагоприятных правовых и иных последствий для этих органов и должностных лиц за принимаемые ими противоправные решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и функций. Закон предусматривает три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
¦ перед населением муниципального образования;
¦ перед государством;
¦ перед физическими и юридическими лицами (рис. 1.12.1).


Законных прав и интересов, причинении имущественного и морального ущерба, невыполнении условий хозяйственных договоров и соглашений и т. д. Ответственность в этом случае наступает в соответствии с гражданским законодательством.

Государственный контроль над местным самоуправлением

Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать органы и должностных лиц местного самоуправления. Принципы и границы контроля определяются ст.

8 Европейской Хартии местного самоуправления. Согласно им любой административный контроль должен:
¦ осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом;
¦ предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов;
¦ осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.
Эти принципы не исключают контроля государства за выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий.
Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону муниципальных правовых актов прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа местного самоуправления.

В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.
Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена регистрация устава.
Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют специальные органы государственного контроля: финансового, санитарно-эпидемиологического, земельного, экологического (у них даже есть своя прокуратура), водного, рыбного, лесного и другого контроля и надзора.
В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:
¦ направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;
¦ при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания;
¦ издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);
¦ вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в органы прокуратуры.
Органы государственного специального надзора не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению местных задач.
Органы финансового контроля входящие в систему Министерства финансов РФ, осуществляют финансовый контроль за целевым расходованием бюджетных средств.
Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов.

Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Самые распространенные случаи судебного обжалования решений органов местного самоуправления введение различных не предусмотренных законодательством местных налогов и сборов, ограничения на ввоз или вывоз определенных товаров (например, алкогольной продукции), нарушения, наблюдаемые при приватизации объектов муниципальной собственности, выделении земельных участков под застройку и т. п. В качестве истцов в судах выступают физические и юридические лица, чьи законные права нарушаются решениями органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прокуроры в случае отклонения их протестов.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы общие и специальные гарантии прав органов местного самоуправления?
2. Перед кем и за что несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправления?
3. Какие органы государственной власти и по каким вопросам вправе осуществлять контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления?

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

Цель данной главы дать читателю представление об объекте муниципального управления, в основном на примере города. На основе методологии системного анализа муниципальное образование рассматривается как сложная социальноэкономическая система.

Исследуются типология муниципальных образований, основные компоненты города (население, территория, градообразующая сфера, градообслуживающая сфера, социальная сфера) и их состав, история и тенденции развития городских поселений, взаимосвязи города с пригородной зоной, а также формирование поселенческих агломераций.



Содержание раздела