Управление муниципальными казенными предприятиями
Итак, выбор наиболее эффективной формы управления имущественными комплексами МУП является весьма сложной задачей. Принятие оптимального решения по данному вопросу в каждом конкретном случае требует учета многих, зачастую противоположно действующих факторов и творческого подхода.
Можно предположить, что в перспективе муниципальные унитарные предприятия и хозяйственное ведение как форма управления муниципальной собственностью исчезнут.
Управление муниципальными казенными предприятиями
С принятием Федерального закона О государственных и муниципальных унитарных предприятиях появилась еще одна возможность реформирования неэффективно работающих МУП преобразование их в казенные предприятия, которые могут осуществлять виды хозяйственной деятельности, дотируемые из местного бюджета.
Казенное предприятие не формирует уставный фонд. Оно вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления и только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой органом местного самоуправления. В этом смысле оно приближается к муниципальному учреждению.
Опыта работы муниципальных казенных предприятий почти нет, и судить о реальной эффективности этой формы хозяйствования преждевременно.
Управление муниципальными учреждениями
Специфика управления муниципальными учреждениями определяется их социальной значимостью для населения муниципального образования и ограниченными возможностями местного бюджета для их финансирования. Муниципальных учреждений в большинстве муниципальных образований значительно больше, чем муниципальных предприятий.
К муниципальным относится большинство учреждений дошкольного и общего школьного образования, культуры (театры, музеи, клубы, библиотеки и т. п.), здравоохранения (больницы, поликлиники, аптеки), социальной защиты (комплексные центры социального обслуживания, приюты для детей и для взрослых).
Для муниципальных учреждений органы местного самоуправления определяют цели и задачи, утверждают уставы, назначают и отстраняют от должности руководителей, утверждают тарифы на платные услуги и льготы для отдельных социальных групп населения, осуществляют контроль качества предоставляемых услуг, утверждают сметы расходов и финансируют деятельность этих учреждений в соответствии с объемом муниципального заказа.
В социальной сфере в последнее время усиливается роль частного сектора в оказании отдельных видов услуг. Органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в создании конкурентной среды и в этой сфере.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие существуют организационно-правовые формы муниципальных хозяйствующих субъектов?
2. В чем основные недостатки деятельности муниципальных унитарных предприятий?
3. Какие формы реформирования муниципальных предприятий могут использовать органы местного самоуправления?
4. Каковы особенности управления муниципальными казенными предприятиями?
5. Каковы особенности управления муниципальными учреждениями?
Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами. Муниципальная промышленная политика
На территории муниципального образования функционирует множество немуниципальных хозяйствующих субъектов, которые имеют свои цели и задачи и заинтересованы в использовании ресурсов территории для их реализации. Со своей стороны, муниципальная власть заинтересована в развитии хозяйственной деятельности на своей территории и должна создавать для этого благоприятную институциональную среду (известный тезис власть, благожелательная к предпринимателям).
Федеральный закон 2003 г. не возлагает на органы местного самоуправления каких-либо полномочий в данной сфере, однако наличие взаимных интересов муниципальной власти и немуниципальных хозяйствующих субъектов создает объективную основу для их взаимодействия. На этой основе может формироваться муниципальная промышленная политика.
Муниципальная промышленная политика это система целей, поставленных органами местного самоуправления в их взаимодействии с немуниципальными хозяйствующими субъектами, и механизмов их реализации. Главная задача муниципальной промышленной политики повышение вклада предприятий в социально-экономическое развитие муниципального образования.
Основные принципы муниципальной промышленной политики представлены на рис. 6.5.1.
По практике, основанной на нормах Федерального закона 1995 г., органы местного самоуправления координируют участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территорий, объединяют на добровольной основе средства предприятий для финансирования программ развития. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, которые не являются муниципальной собственностью, строятся на основе договоров.
Муниципальная власть не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
правовым формам, по сферам деятельности, по значимости для жизни муниципального образования, по объемам производства, по численности работающих и т. п. Для целей и задач муниципальной промышленной политики наиболее существенно разделение на крупные предприятия (как правило, градообразующие) и малые и средние предприятия, действующие в основном в градообслуживающей и социальной сфере. Для крупных предприятий эти цели и задачи состоят в максимальном использовании их потенциала для социально-экономического развития территории.
По отношению к предприятиям малого бизнеса приоритетной задачей является поддержка и создание конкурентной среды в оказании муниципальных услуг.
Взаимодействие с крупными предприятиями
Деятельность крупных градообразующих предприятий оказывает всесторонне воздействие на жизнь муниципального образования. Некомпетентное проведение экономических реформ, отсутствие в течение ряда лет активной промышленной политики государства, резкое сокращение государственного заказа, финансовый кризис, неумение и неготовность руководителей к работе в новых условиях поставили многие, в т. ч. и ранее эффективно работавшие, предприятия на грань банкротства. Сокращение производства привело к обострению проблемы занятости. В особо тяжелой ситуации оказались города и поселки с моно-структурным типом экономики.
Спад производства или банкротство градообразующих предприятий сплошь и рядом означают крах систем жизнеобеспечения поселений и местных финансов.
В СССР управление городским развитием на 70-80 %, а то и полностью входило в круг забот промышленных предприятий, а управление городом понималось как один из компонентов обеспечения основного производственного процесса. На балансе крупных предприятий находилась подавляющая часть жилищного фонда и объектов социальной сферы (детские сады, дома и дворцы культуры, больницы, стадионы, загородные базы отдыха и т. д.). И грамотный хозяйственник, нацеленный на выполнение плана, заботился не только о техническом уровне производства, но и о своих кадрах, занимаясь вопросами жилья и социальной сферы. Город по существу был социальным цехом предприятий.
Финансирование развития городов осуществлялось по титулам соответствующих министерств и ведомств. Лишь небольшая часть городской инфраструктуры (местная промышленность, некоторая часть жилья и социальных объектов) находилась в ведении исполкомов.
Следствием данного подхода стали города, состоящие из разрозненных поселков (соцгородков), пристроенных к предприятиям.
Переход к рыночной экономике и разнообразию форм собственности, передача жилищного фонда и объектов городской инфраструктуры в муниципальную собственность создали в этих вопросах качественно новую ситуацию. Город для людей, а не для производства, предприятия для людей и для города вот та кардинальная смена парадигмы мышления, которая происходит сейчас. Эта новая парадигма требует и новых подходов во взаимоотношениях крупных предприятий и городов.
Однако при реализации новых подходов возникли сложные проблемы.
Первая проблема состоит в отсутствии законодательных механизмов участия предприятий в социально-экономическом развитии поселений. Закон говорит только о добровольности.
Типичный тезис современного хозяйственника: я плачу вам налоги, остальное обязанность муниципалитета.
Вторая проблема (см. также главу 3) формирование вертикально ориентированных финансово-промышленных групп, головные структуры которых зарегистрированы в столице, а то и в какой-нибудь офшорной зоне. Эти группы заинтересованы в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам.
Им зачастую безразличны интересы территорий, иногда они напрямую ведут дело к обескровливанию, банкротству и распродаже градообразующих предприятий с целью скупки их активов по бросовым ценам. У муниципальной власти слишком мало рычагов для борьбы с этими тенденциями.
Третья проблема криминализация экономики, также способствующая банкротству градообразующих предприятий. В городе появляется криминальный посредник, осуществляющий (часто в сговоре с директором или путем давления на него) покупку сырья по заведомо завышенным и продажу готовой продукции по явно заниженным ценам.
Органы государственной власти в последние годы усилили борьбу с этими негативными тенденциями. Муниципальная власть может оказывать содействие в восстановлении работоспособности градообразующих предприятий и их реструктуризации с учетом местных нужд и стратегических целей развития муниципального образования. Возможные направления этой работы показаны в табл.
6.5.1. Стратегическая задача всех уровней публичной власти, включая местную, состоит в поддержке социально ответственного крупного бизнеса, внедрении в жизнедеятельность предприятий принципов социального партнерства, активного участия в социальном обустройстве тех территорий, где они оперируют, строгом соблюдении природоохранного законодательства, формировании нравственной культуры предпринимательской деятельности.
Муниципальная поддержка малого и среднего предпринимательства
Для муниципального образования развитие малого предпринимательства (в дальнейшем этот термин будет использован применительно к малому и среднему бизнесу) имеет не меньшее, а иногда и большее значение, чем развитие крупной промышленности. Малый бизнес это дополнительные рабочие места, выпуск необходимой для местных нужд продукции и оказание услуг, налоговые платежи в местный бюджет.
В условиях спада производства и сокращения количества рабочих мест на крупных предприятиях малый бизнес становится главным фактором поддержания жизни во многих муниципальных образованиях.
Достаточно известна роль малого бизнеса в зарубежных странах. На малых предприятиях производится значительная доля промышленной продукции, их силами оказывается подавляющая часть услуг населению. Основные преимущества малых предприятий быстрое реагирование на изменение конъюнктуры рынка, низкие издержки производства. Как показывает мировой опыт, малый бизнес обладает большей способностью к нововведениям, чем крупные корпорации.
Венчурные (рисковые) малые предприятия быстрее решают вопросы разработки большинства технических новшеств и доведения их до стадии промышленного образца.
Российское государство провозгласило поддержку малого предпринимательства в качестве одного из приоритетных направлений своей экономической политики. Утверждена Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства, предусматривающая мероприятия по формированию нормативно-правовой базы, финансово-кредитной, инвестиционной, производственной, инновационной поддержке малого предпринимательства, развитию инфраструктуры, информационного, кадрового, научного обеспечения.
Введен в действие единый налог на вмененный доход для субъектов малого предпринимательства, призванный кардинально упростить систему его налогообложения.
В ряде российских городов малый бизнес активно развивается в торговле, общественном питании, бытовом обслуживании, строительстве. Однако в целом его роль в местной экономике, особенно в промышленности, невелика, а доля поступлений от малого бизнеса в местные бюджеты не достигает и 10 %. Основные причинами этого являются недостаток стартового капитала и отсутствие реальных механизмов его привлечения, высокие налоги, усложненная система регистрации и лицензирования различных видов деятельности, бюрократические преграды, коррупция многочисленных инспекций (пожарной, санитарно-эпидемиологической и т. п.) и местных чиновников (например, при выделении нежилых помещений в аренду и земельных участков для строительства).
Самим малым предприятиям не хватает квалифицированных кадров, уровень менеджмента и маркетинга на многих малых предприятиях остается крайне низким.
Основные формы и методы поддержки малого предпринимательства со стороны местных органов приведены на рис. 6.5.2.
правовой основы, включая льготное налогообложение (налоговый кредит), упрощение процедуры регистрации и лицензирования;
¦ привлечение субъектов малого предпринимательства на конкурсной основе к участию в городских программах местного развития и реализации муниципальных заказов;
¦ предоставление на конкурсной основе помещений для размещения производства товаров и оказания услуг с предоставлением льгот по арендной плате;
¦ обеспечение информационных, консалтинговых услуг, помогающих субъектам малого предпринимательства получать необходимые сведения и консультации о конкурентах, законах, положении на рынке;
¦ обеспечение начального профессионального образовательного уровня для начинающих предпринимателей (менеджмент, бизнес-планирование и т. п.);
¦ оказание финансовой помощи начинающим предпринимателям, производителям товаров, работ, услуг, за счет создаваемого в рамках Программы фонда поддержки малого предпринимательства;
¦ организация семинаров, встреч, конференций по проблемам малого бизнеса, выставок-ярмарок продукции субъектов малого предпринимательства и т. п.
Конкуренция муниципального и частного секторов экономики
Малый бизнес, как отмечалось, характеризуется существенными преимуществами в области предоставления муниципальных услуг. Из таких сфер, как торговля и бытовое обслуживание населения, муниципальный сектор исчез почти полностью. Активно вторгается частный сектор в лекарственное обслуживание населения, ряд медицинских услуг (стоматология, лечебный массаж и т. п.), эксплуатацию жилищного фонда, автобусные перевозки, сбор и вывоз бытовых отходов и многие другие сферы, традиционно считавшиеся функцией общественного сектора экономики. Это позволяет муниципальной власти создавать конкурентную среду при оказании муниципальных услуг, способствовать повышению их качества и снижению стоимости.
Эффективность такой конкуренции доказана зарубежным опытом.
При выборе поставщика бюджетных муниципальных услуг органам местного самоуправления следует сопоставлять плюсы и минусы муниципального и частного секторов, учитывать множество факторов, которые могут проявиться в перспективе. Сравнительные характеристики муниципального и частного секторов при оказании муниципальных услуг представлены на рис.
6.5.3. Конкуренция и сотрудничество муниципальных и частных предприятий в сфере предоставления услуг не противоречат друг другу. Успех сотрудничества напрямую зависит от успешной работы обеих сторон.
Основная задача партнеров (муниципальных и частных предприятий и предпринимателей) состоит в повышении качества услуг при сохранении контроля и ответственности за местными органами.
Механизмы реализации муниципальной промышленной политики
Муниципальная власть может проводить реальную промышленную политику только во взаимодействии с самими промышленными и финансовыми структурами территории. Такими структурами могут быть союзы промышленников и предпринимателей, торгово-промышленные палаты, организации по поддержке бизнеса, банковские союзы и т. п. Эти структуры являются местными сообществами, представляющими собой второй сектор общества (см. раздел 3.4) и заинтересованными в эффективном взаимодействии с муниципальной властью. Во многих городах при главах муниципальных образований созданы постоянно действующие консультативные советы из представителей промышленного и финансового секторов. Советы принимают согласованные решения по вопросам промышленной политики, оформляют взаимные обязательства власти и бизнеса.
В ряде местных администраций созданы структурные подразделения, занимающиеся вопросами взаимодействия с промышленными предприятиями.
До недавнего времени одним из направлений муниципальной промышленной политики была регистрация субъектов хозяйственной деятельности и лицензирование отдельных ее видов, предусмотренных законодательством. Выполняя эти функции, местная власть могла стимулировать или сдерживать развитие отдельных видов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования.
В настоящее время регистрационная функция передана налоговым органам.
Вопросы для самоконтроля
1. Как можно определить основную цель муниципальной промышленной политики?
2. Каковы основные задачи муниципальной промышленной политики по отношению к крупным предприятиям?
3. Каковы основные формы и методы поддержки малого предпринимательства на местном уровне?
4. Какое значение имеет конкуренция муниципального и частного секторов экономики при оказании муниципальных услуг?
Налоговое, ценовое и тарифное регулирование на муниципальном уровне. Взаимосвязь налогов, цен и тарифов
Налоги, цены и тарифы служат важными регуляторами экономических процессов на уровне как государства, так и муниципального образования. Правовые возможности муниципальной власти в этой сфере достаточно ограничены, но все же дают определенные рычаги влияния на поведение хозяйствующих субъектов и граждан.
Денежные средства, поступающие в местные бюджеты за счет налогов, и система цен и тарифов на муниципальные услуги на первый взгляд кажутся не связанными друг с другом. Однако это не так.
Связь между ними заключается в том, что любая муниципальная услуга должна быть оплачена ее поставщику полностью. При этом самому поставщику в принципе безразлично, кто платит ему за услугу: конкретный потребитель услуги, бюджет или они оба в какой-то пропорции.
В этом смысле налоги и тарифы напоминают сообщающиеся сосуды. Чем в большей мере тарифы на муниципальные услуги покрывают расходы на их оказание, тем меньше потребность муниципального образования в бюджетных средствах, а следовательно, и в налоговых доходах.
Налоговое регулирование
Основной инструмент, которым располагает муниципальная власть в налоговой сфере, местные налоги и сборы. Европейская Хартия местного самоуправления требует, чтобы хотя бы часть финансовых средств местного самоуправления поступала за счет местных сборов и налогов.
Как правило, основным местным налогом в зарубежных странах является налог на недвижимость.
В РФ до 1998 г. поступления от местных налогов и сборов составляли 15-20 % доходов местных бюджетов, а в отдельных городах до 30-40 %. С введением нового Налогового и Бюджетного кодексов эта доля стала резко сокращаться и к 2003 г. снизилась до 2-5 %. Местными остались только земельный налог (50 % его централизуется в бюджеты других уровней), налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение и местные лицензионные сборы. Положение должно быть исправлено при корректировке Налогового и Бюджетного кодексов в рамках общего изменения законодательства о местном самоуправлении.
Основным рычагом налогового регулирования на местном уровне служат налоговые льготы. Они могут предоставляться представительным органом местного самоуправления не только по местным налогам и сборам, но и по долям федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты.
Целью их предоставления является стимулирование необходимых для нужд муниципального образования видов хозяйственной деятельности. Другими видами налогового регулирования на местном уровне служат предоставление отсрочек по налоговым платежам (налоговые отсрочки) и налоговые кредиты.
Законодательство позволяет органам местного самоуправления регулировать цены и тарифы на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений. Важнейшие из них это услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства, проезд на городском транспорте, цены на лекарства в муниципальных аптеках, платные медицинские и образовательные услуги, услуги объектов культуры и некоторые другие. Такое регулирование может иметь только социальные цели.
По ряду услуг (например проезд в пассажирском автотранспорте) могут устанавливаться предельные тарифы. Для отдельных социальных категорий граждан могут устанавливаться местные льготы по оплате муниципальных услуг, например ритуальных, банно-прачечных и других.
Разницу доплачивает орган местного самоуправления из местного бюджета.
Ценовое и тарифное регулирование
Регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий и учреждений других форм собственности на местном уровне возможно в качестве условия выполнения ими муниципального заказа. Субъект РФ может передать в ведение муниципального образования часть функций по регулированию цен и тарифов на продукцию и услуги некоторых государственных предприятий.
Всякое сдерживание цен и тарифов означает частичную или полную замену рыночных рычагов регулирования хозяйственной деятельности административными. В ряде случаев оно также означает прямые потери для местного бюджета, ибо многие хозяйствующие субъекты, чьи цены и тарифы административно ограничиваются, не в состоянии обеспечить рентабельную работу и требуют бюджетных дотаций. Поэтому к каждому случаю муниципального регулирования цен и тарифов нужно подходить с большой осторожностью, сопоставляя социальный эффект с финансовыми потерями. Во многих случаях оказывается целесообразным дотировать не производителя, а потребителя продукции и услуг, т. е. оказывать адресную поддержку отдельным слоям населения.
Не следует также допускать так называемого перекрестного финансирования, когда для обеспечения льготного тарифа для одних потребителей устанавливается повышенный тариф для других.
