Управление культурой в условиях рыночной экономики.
Правовые основы финансово-экономического обеспечения местного самоуправления изложены в главе 1. Цель данной главы дать читателю систематизированное представление о задачах и методах муниципального управления экономическими процессами на территории муниципального образования. Эта цель конкретизируется в задачах управления отдельными видами местных экономических ресурсов (земля, природные ресурсы, имущество, финансы) и процессами, связанными с их использованием (взаимодействие с хозяйствующими субъектами всех форм собственности, налоговое, ценовое, тарифное регулирование, муниципальный заказ, бюджетный процесс, межмуниципальная хозяйственная кооперация и т. п.).
Результатом изучения главы должно быть овладение навыками анализа отдельных элементов муниципальной экономики и муниципальных финансов и выработки управленческих решений в данной сфере.
Общие положения. Основные понятия
Термин муниципальная экономика используется в литературе в разных значениях. Иногда он употребляется как синоним понятиймуниципальное хозяйство (совокупность хозяйствующих субъектов, находящихся в муниципальной собственности) или местное хозяйство (муниципальное хозяйство плюс домохозяйства). Муниципальную экономику можно рассматривать также как часть национальной экономики, как раздел экономической науки, как учебную дисциплину. Каждое из этих значений верно в своем аспекте.
С позиций муниципального управления будет использоваться следующее определение. Муниципальная экономика это совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию.
Экономическая деятельность органов местного самоуправления, управление экономическими ресурсами и экономическими процессами на территории важнейший компонент муниципальной деятельности. Именно использование экономических ресурсов территории позволяет оказывать все виды муниципальных услуг населению.
В этом смысле можно сказать, что муниципальная экономика -это экономика оказания муниципальных услуг.
Муниципальная экономическая политика система целей и методов наиболее эффективного использования экономических ресурсов территории в интересах местного сообщества. Цели и задачи муниципальной экономической политики вытекают из общих целей и задач муниципальной политики и являются подчиненными по отношению к ним.
Экономические ресурсы многогранное понятие, включающее в себя природные, трудовые, капитальные, финансовые и другие ресурсы, используемые в экономической деятельности. В настоящей главе рассматриваются вопросы управления имущественными и финансовыми ресурсами муниципального образования, которые, согласно Федеральному закону 2003 г., составляют экономическую основу местного самоуправления.
Состав этих ресурсов приведен на рис. 6.1.1.
экономическому развитию муниципального образования. Из этого же вытекает и потребность муниципального образования в указанных экономических ресурсах.
Чем больше бюджетных услуг оказывают населению органы местного самоуправления, тем больше имущества и финансов им требуется.
Муниципальная экономика и модели муниципального хозяйства
Потребности муниципального образования в имуществе и в финансовых средствах взаимозависимы. Это объясняется тем, что объекты муниципальной собственности могут быть бюджетонаполняющими (приносящими доходы в бюджет) и бюджетопоглощающими (не приносящими доходов в бюджет или требующими бюджетных средств на их содержание в размере, превышающем получаемый доход). Так, нежилое помещение, сдаваемое в аренду, представляет собой бюджетонаполняющий объект. Бюджетопоглощающими являются большинство объектов социальной сферы.
Например, родительская плата в детском саду компенсирует лишь часть расходов на содержание ребенка, основная же часть расходов покрывается из средств местного бюджета. Муниципальное предприятие в разных ситуациях может оказаться и бюджетонаполняющим, и бюджетопоглощающим. Поскольку муниципалитет, с одной стороны, является некоммерческой организацией, он не имеет целью получение прибыли.
С другой стороны, он должен иметь сбалансированный бюджет. Поэтому ключевая задача муниципальной экономической политики состоит в оптимизации соотношений между объемом бюджетных услуг и потребностью в имуществе и в финансовых средствах.
С этих позиций в зарубежной практике выделяется три модели муниципального хозяйства и источников его финансирования.
1. Коммунальная модель. Жители сами оплачивают поставщикам индивидуально потребляемые ими муниципальные услуги, в т. ч. социально значимые, а затраты на финансирование общественных услуг несут в форме уплаты налогов.
Орган местного самоуправления осуществляет только накопление финансовых ресурсов на общественные нужды и их расходование через систему муниципального заказа. Муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность в объектах собственности, требующих затрат на их содержание, и в финансовых ресурсах является минимальной.
Конкурентный рынок муниципальных услуг настолько развит, что задачей муниципальной власти является лишь выявление оптимальных поставщиков услуг по соотношению показателей цены и качества. Модель характерна для экономически развитых стран с высоким жизненным уровнем населения.
2. Коммунально-рентная модель отличается от предыдущей тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в сфере использования экономических ресурсов территории (земля и объекты недвижимости) и оказания отдельных бюджетных услуг (в основном социальных) на базе объектов муниципальной собственности. Более высокая потребность муниципалитета в финансовых средствах в данной модели обеспечивается тем, что налоги с населения и с производителей продукции, а также платежи за услуги дополняются рентными платежами за использование муниципальной собственности, включая собственность на землю.
3. Муниципально-рентная модель характеризуется тем, что основное бремя по решению вопросов жизнеобеспечения населения несут не сами жители, а органы местного самоуправления. Для этого они должны иметь в качестве источников доходов не только налоги и рентные платежи, но и крупные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и, следовательно, стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.
Основоположник российской муниципальной науки Л. Велихов называл эту модель муниципальным социализмом. Идея муниципального социализма состоит в том, что органы местного самоуправления должны в основном самостоятельно обеспечивать финансовыми средствами свои общественные нужды за счет эффективной хозяйственной деятельности.
Подход, существующий в современной России, представляет собой нечто среднее между второй и третьей моделями. С одной стороны, низкая платежеспособность и менталитет населения вынуждают муниципальную власть предоставлять жителям множество либо бесплатных, либо частично оплачиваемых бюджетных услуг, что характерно для муниципально-рентной модели. С другой стороны, муниципальные предприятия на сегодня (подробнее об этом см. в разделе 6.4) являются в большинстве своем не источниками доходов, а потребителями бюджетных средств.
Этим дисбалансом обусловлен избыток находящегося в муниципальной собственности имущества, особенно объектов социального назначения, требующих крупных затрат на содержание, а также хронический дефицит финансовых ресурсов для покрытия расходов местных бюджетов.
Экономические функции местного самоуправления
Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории сводятся к их эффективному использованию и преобразованию в жизненные блага для населения. Основные из этих функций показаны на рис.
6.1.2.
экономического развития территории существенно изменились. Инвестиционную деятельность местная власть осуществляла только в рамках утвержденных на вышестоящих уровнях планов и в пределах централизованно выделенных ассигнований.
Теперь появилась возможность самостоятельно принимать инвестиционные решения и использовать в этих целях как собственные, так и заемные (кредитные) ресурсы. Появились и новые функции: управление муниципальным имуществом, налоговое, тарифное, ценовое регулирование, экономическое регулирование предпринимательской деятельности (раньше такая деятельность просто отсутствовала), внешнеэкономическая деятельность.
Сводное финансовое планирование развития территории в современных условиях стало на порядок сложнее, так как оно должно учитывать многоканальность формирования и использования финансовых ресурсов территории: прибыль всех хозяйствующих субъектов, платежи в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, централизованные средства, дотации и субвенции, доходы от приватизации, аренды, займов, инвестиционных проектов, внешнеэкономической деятельности и т. п.
Направления и методы реализации муниципальной экономической политики
Учитывая перечисленные функции, можно выделить следующие основные направления муниципальной экономической политики:
¦ управление муниципальным имуществом;
¦ финансовая политика управление муниципальными финансами;
¦ промышленная политика взаимодействие с немуниципальными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования;
¦ налоговая, тарифная, ценовая политика;
¦ инвестиционная политика;
¦ управление межмуниципальными и международными экономическими связями муниципальных образований и др.
Ниже рассматриваются отдельные аспекты муниципальной экономической политики. Вопросы прогнозирования и планирования комплексного социально-экономического развития территории и связанные с ними аспекты инвестиционной политики излагаются в главе 7.
Управление экономическими процессами на территории муниципального образования требует использования различных методов прямого и косвенного воздействия на объекты управления (рис. 6.1.3).
демографического состава населения, уровня квалификации его трудоспособной части и т. п. Выбор наиболее эффективных в конкретной ситуации направлений и методов экономической политики муниципального образования служит одним из важнейших условий его развития.
Предстоящие изменения в российском законодательстве характеризуются уходом всех уровней публичной власти, включая муниципальную, из сферы экономики. Федеральным законом 2003 г., в отличие от Федерального закона 1995 г., установлен исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Из него исключаются объекты, не предназначенные для исполнения функций местного самоуправления как органа публичной власти.
В связи с этим муниципальная экономическая политика должна будет претерпеть существенные изменения.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое муниципальная экономика?
2. Каковы основные экономические функции местного самоуправления?
3. Каковы основные направления муниципальной экономической политики?
4. Какие методы позволяют органам местного самоуправления регулировать экономические процессы на территории?
Муниципальное управление использованием земли и природных ресурсов. Муниципальная собственность на земли поселений
Земля (далее будет идти речь о землях поселений) является одним из важнейших экономических ресурсов муниципального образования и имеет двойственную природу. С одной стороны, это природный ресурс и физическая подоснова городской (сельской) планировки. С другой стороны, это стоимость.
В зарубежных странах платежи за пользование землей составляют значительную долю финансовых ресурсов муниципалитетов. В России отношение к земле как к стоимости пока только формируется, а доля доходов от использования земли (земельный налог и арендная плата) не превышает 4-5 % доходов местных бюджетов.
Формирование муниципальной собственности на землю не завершено. Федеральный закон О разграничении государственной собственности на землю, принятый в 2001 г., относит к муниципальной собственности:
¦ земли особо охраняемых природных территорий местного значения, земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;
¦ земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности;
¦ земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в частной собственности, не приобретенные собственником имущества в установленном порядке;
¦ земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления;
¦ земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр местного значения.
Что касается земельных участков в границах населенных пунктов, находящихся под приватизированными предприятиями, то упомянутый Федеральный закон разграничил их по формам собственности (федеральной, региональной, муниципальной) в зависимости от того, какому уровню публичной власти принадлежало предприятие до приватизации. Представляется необходимым изменить эту норму и отнести все указанные земельные участки к муниципальной собственности.
Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ 2003 г. относит к вопросам местного значения поселений и городских округов в сфере землепользования планирование застройки территории, территориальное зонирование земель, установление правил землепользования и застройки территории, изъятие земельных участков в соответствующих границах для муниципальных нужд, в т. ч. путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель. На муниципальные районы аналогичные функции возложены в отношении земель межселенных территорий.
Кроме того, на городские округа и муниципальные районы возложены функции ведения кадастра землеустроительной и градостроительной документации.
Земельный кодекс РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, изъятие, в т. ч. путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Однако управление и распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления только в отношении участков, находящихся в муниципальной собственности.
Согласно Конституции РФ, земли поселений могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Они могут быть объектом купли-продажи, т. е. менять форму собственности.
Предпочтительной формой собственности на землю служит такая форма, при которой собственник объекта недвижимости является и собственником соответствующего земельного участка.
Вопрос о формах собственности на земли поселений нашел свое принципиальное решение в Федеральном законе от 17 июля 2001 г. О разграничении государственной собственности на землю. Однако работа по реальному разграничению земель поселений по формам собственности далека от завершения.
Установление муниципальной собственности на земли поселений позволит создать предпосылки для превращения муниципального образования в полноценного собственника и равноправного участника земельных отношений, сделать город единым имущественным комплексом, наследующим судьбу своего земельного участка, сформировать новую систему налоговых отношений, проводить активную имущественную и земельную политику.
Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы максимальное количество земель поселений было отнесено в процессе разграничения к муниципальной форме собственности.
Право собственности на земельные участки у муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации.
Для превращения муниципального образования в реального земельного собственника органам местного самоуправления в соответствии с требованиями Земельного кодекса РФ необходимо проделать большую работу по разработке местной нормативной базы землепользования. В частности, на муниципальном уровне необходимо:
¦ разработать и принять правила землепользования и застройки территории;
¦ установить порядок управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
¦ определить порядок установления органами местного самоуправления публичных сервитутов на земельные участки, расположенные в черте поселения;
¦ установить нормы предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;
¦ принять положения о муниципальном земельном контроле и об общественном земельном контроле и т. д.
Формы землепользования
Законодательство устанавливает различные формы землепользования (рис. 6.2.1).
¦ оценка стоимости земель промышленных предприятий, что может повлиять на себестоимость выпускаемой ими продукции или на размещение предприятия (вновь создаваемого);
¦ земельные аукционы (дают возможность открытой реализации земель, что приводит к увеличению поступлений в бюджет);
¦ регулирование цен на рынке муниципальных земельных участков (это по-
‘ зволит привлечь новых инвесторов) и т. д.
Местные органы власти вправе устанавливать в соответствии с Земельным кодексом РФ размер арендной платы за муниципальные земли, условия и сроки ее внесения. Факторы, влияющие на стоимость земельных участков и размер арендной платы, показаны на рис.
6.2.2.
складских объектов важными факторами будут инженерно-транспортная обеспеченность и плотность прирельсовой территории.
Политика муниципальной власти в сфере землепользования должна учитывать все многообразие факторов, влияющих на ценность земельных участков. Все земли необходимо использовать в соответствии с их целевым назначением, генеральным планом поселения и проектами планировки и застройки.
Анализ соотношения стоимости земельных участков в разных городах показал большие различия в их дифференциации. В одних городах стоимость одного квадратного метра земельного участка в центре города и на не освоенной с точки зрения инфраструктуры окраинной территории различается всего в 4-5 раз; в отдельных городах это различие составляет 50 и более раз.
Это значит, что муниципальная земельная политика не использует предоставленные законодательством возможности, например, для привлечения инвесторов на неосвоенные территории с помощью низкой цены земли и для получения максимума доходов от использования наиболее престижных земельных участков. Как правило, для этой цели используют систему поправочных коэффициентов к цене различных земельных участков.
Для определения обоснованных размеров платежей за землю и их дифференциации в первую очередь необходима полная инвентаризация земель.
Осуществление муниципальной земельной политики требует от муниципальных образований создания в местных администрациях соответствующих структурных подразделений. Чаще всего их руководители имеют двойное подчинение (органу местного самоуправления и территориальному подразделению федерального органа, ведущего земельный кадастр), осуществляют функции и муниципального управления и государственного контроля за использованием земель и являются государственными служащими.
Муниципальное регулирование природопользования и недропользования
Согласно Федеральному закону 2003 г., из прочих природных ресурсов в муниципальной собственности могут находиться обособленные водные объекты и леса, расположенные в границах населенных пунктов. Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами получают плату, в т. ч. в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования.
Какой-либо системы оплаты за пользование водой из закрытых водоемов, находящихся в муниципальной собственности, законом не установлено.
В соответствии с Федеральным законом О недрах порядок предоставления недр в пользование для создания объектов местного значения устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ. К таким объектам относятся:
¦ линии коммуникаций для водоснабжения, канализации, энергоснабжения, связи и другие объекты, предназначенные для жизнеобеспечения населенных пунктов и предприятий местного значения;
¦ транспортные сооружения местного значения: путепроводы, подземные переходы и т. д.;
¦ подземные сооружения глубиной до 5 м: погреба, подвалы и другие виды хранилищ, используемые гражданами для своих нужд (хранение продуктов питания, личного имущества, продукции сельского хозяйства и т. д.), но не предназначенные для использования в производственных и технологических целях.
Обязательными требованиями к условиям недропользования являются: компенсация негативного воздействия объекта на условия водопользования, экологические условия, защита инженерных сооружений, невозможность использования земель в пределах зоны влияния объекта, создание санитарно-защитных зон и организация санитарного контроля в случаях, когда строительство и эксплуатация объекта могут привести к негативным изменениям санитарной обстановки на окружающей территории. Размеры платежей за пользование недрами определяются федеральными законами.
Органы местного самоуправления обязаны обеспечить защиту прав населения в процессе эксплуатации природных ресурсов.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие земли относятся к муниципальной собственности?
2. Какие существуют формы использования земель поселений?
3. Какие существуют формы платы за использование земельных участков и кем они устанавливаются?
4. Какие факторы влияют на стоимость и ставки арендной платы земельных участков?
5. Каковы требования к условиям недропользования на территориях муниципальных образований?
Управление муниципальным имуществом. Состав и общая характеристика муниципального имущества
В настоящем разделе рассматриваются вопросы управления движимым и недвижимым муниципальным имуществом. Вопросам управления землей и природными ресурсами посвящен предыдущий раздел, а вопросам управления финансовыми средствами последующие разделы настоящей главы. Основные принципы определения состава муниципального имущества в соответствии с Федеральным законом 2003 г. были рассмотрены в главе 1. Конкретный состав муниципального движимого и недвижимого имущества, установленный Федеральным законом 2003 г., представлен в табл.
6.3.1.
