УПРАВЛЕНИЕ ГРАДООБСЛУЖИВАЮЩЕИ СФЕРОЙ
Цель настоящей главы рассмотрение вопросов муниципального управления системами жизнеобеспечения поселений, которые составляют в совокупности градообслуживающую сферу муниципального образования. Рассматриваются вопросы муниципального управления общественной безопасностью, жилищным фондом, системами его инженерного обеспечения, общегородским коммунальным хозяйством, городским транспортом, потребительским рынком, строительным комплексом, состоянием природной среды и экологической безопасностью территории.
Результатом изучения главы должно стать овладение технологиями и практическими навыками управления городским хозяйством.
Общие положения. Цели и принципы управления градообслуживающей сферой
Градообслуживающая сфера первооснова жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности муниципального управления системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни населения. Состав градообслуживающей сферы муниципального образования и краткая характеристика ее отраслей приведены в главе 2. Муниципальное управление градообслуживающей сферой представляет собой взаимосогласованную совокупность ориентиров и целей ее развития, а также способов их достижения. .
Цель муниципального управления градообслуживающей сферой заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: содержания жилищного фонда, обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения.
Принципы муниципального управления градообслуживающей сферой представлены на рис. 4.1.1.
Соблюдение этих принципов составляет непременное условие эффективного управления.
Каждая отрасль градообслуживающей сферы является, с одной стороны, сферой муниципальной деятельности и подсистемой общей системы муниципального образования, а с другой стороны, подсистемой соответствующей отраслевой системы более высокого (регионального или федерального) уровня. Например, городской транспорт составляет подсистему системы жизнеобеспечения города и в то же время подсистему региональной транспортной системы.
Показатели уровня развития градообслуживающей сферы
Уровень развития градообслуживающей сферы определяется совокупностью количественных и качественных показателей.
Количественные показатели позволяют оценить уровень развития каждой подотрасли (объем услуг, оказываемых населению, уровень потребления услуг на одного человека, прирост мощностей предприятий и организаций городского хозяйства и т. д.).
Качественные показатели характеризуют качество услуг, оказываемых каждой подотраслью городского хозяйства, уровень использования производственных мощностей, эффективность труда, уровень его механизации, автоматизации и компьютеризации, степень развития конкуренции, уровень развитости рынка муниципальных услуг.
Особенности городского хозяйства, влияющие на основные характеристики и показатели деятельности предприятий и организаций этой сферы, представлены на рис. 4.1.2.
и теплоэнергии, предопределяют необходимость систематического контроля за безаварийной работой оборудования, качественного проведения ремонта, разветвленного сетевого хозяйства, правильного учета и точности расчетов за предоставляемые услуги.
Наличие естественных монополий в отдельных сферах городского хозяйства требует повышенного внимания к ним со стороны органов местного самоуправления.
Функции муниципальных органов в управлении градообслуживающей сферой
Российское законодательство предусматривает следующее разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере жизнеобеспечения поселений:
¦ на федеральном уровне формируется законодательная и нормативно-методологическая база, регулирующая развитие жизнеобеспечения поселений;
¦ на уровне субъектов РФ разрабатываются территориальные аспекты градообслуживающей политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты;
¦ на муниципальном уровне практически реализуются задачи по удовлетворению потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах.
Федеральный закон 2003 г. впервые разграничил функции муниципальных образований разных типов по удовлетворению потребностей населения в услугах городского хозяйства. Разграничение функций между поселениями и муниципальными районами показано в табл. 4.1.1.
На городские округа возложена совокупность функций поселений и муниципальных районов.
Создание условий для жилищного строительства
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района
Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения
Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района
Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения
Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией
Организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды
Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы
Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора
Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов
Организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения
Планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки
Территориальное зонирование земель меж-селенных территорий
Поселения
Муниципальные районы
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения
Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг
Создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания
Подробно эти функции рассматриваются в следующих разделах настоящей главы.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные принципы муниципального управления системами жизнеобеспечения поселений?
2. В чем особенности градообслуживающей сферы как объекта управления?
3. Как разграничиваются полномочия в сфере жизнеобеспечения поселений между уровнями публичной власти?
4. В чем основные различия между функциями органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов в градообслуживающей сфере?
Муниципальное управление общественной безопасностью. Система общественной безопасности как объект управления
В систему общественной безопасности на территории муниципального образования входят направления деятельности, представленные на рис. 4.2.1.
где их пытались создавать. Как правило, местные бюджеты частично финансируют государственную пожарную службу, переданную из МВД в ведение МЧС.
Приведенный перечень функций органов местного самоуправления в сфере пожарной безопасности значительно шире предусмотренного Федеральным законом 2003 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. Это противоречие предстоит устранить в процессе совершенствования отраслевого федерального законодательства.
Гражданская оборона и действия в чрезвычайных ситуациях
Вопросы гражданской обороны и обеспечение действий при возникновении чрезвычайных ситуаций (ГОЧС) возложены на федеральные органы, входящие в состав МЧС, с участием органов местного самоуправления. Финансирование этих органов частично осуществляется из местных бюджетов.
К органам местного самоуправления относятся только муниципальные аварийные службы для устранения чрезвычайных ситуаций бытового характера и службы спасения на водах.
В соответствии с существующим законодательством при исполнительном органе местного самоуправления создается орган ГОЧС в целях реализации на территории муниципального образования единой государственной политики в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности. Он взаимодействует с соответствующими территориальными структурами федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Начальник муниципального органа ГОЧС назначается главой муниципального образования по согласованию с руководителем соответствующего органа субъекта РФ и должен иметь подготовку по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности.
Муниципальные органы ГОЧС:
¦ осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиями в этих ситуациях;
¦ принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;
¦ осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;
¦ осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
¦ организуют и проводят аварийно-спасательные работы и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов РФ;
¦ содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях.
И в данном случае компетенция органов местного самоуправления по отраслевому федеральному закону значительно шире, чем по закону Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.
Другие сферы и комплексный подход к муниципальному управлению общественной безопасностью
Контроль над состоянием природной среды осуществляют государственные органы Минприроды. Лишь некоторые экологически неблагополучные города имеют муниципальные экологические органы.
Более подробно вопросы экологической безопасности рассматриваются в разделе 4.8.
Контроль за санитарно-эпидемиологической безопасностью осуществляют государственные органы санитарно-эпидемиологического и ветеринарного надзора. Как правило, они работают во взаимодействии с муниципальными органами, регулирующими деятельность предприятий торговли и общественного питания.
В ведении органов местного самоуправления поселений находится первичная медицинская помощь.
Ведомственная разобщенность служб общественной безопасности осложняет координацию их деятельности. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере общественной безопасности осуществляется с нарушением порядка передачи таких полномочий и их финансирования. Зачастую местные отделения соответствующих федеральных органов проводят мероприятия на территориях муниципальных образований без согласования с органами местного самоуправления, а иногда и не ставя их в известность.
В этой ситуации глава муниципального образования фактически не может нести полную ответственность за состояние общественной безопасности на территории.
В большинстве зарубежных стран функционируют муниципальная полиция, организационно обособленная от государственной криминальной полиции, и муниципальная пожарная служба. В некоторых странах имеется единая служба типа 911, включающая в себя муниципальную полицию, пожарную охрану и скорую медицинскую помощь.
Создание аналогичных муниципальных служб в России является одной из актуальных задач обеспечения общественной безопасности.
Вопросы для самоконтроля
1. Что включает в себя понятие общественная безопасность?
2. Каковы особенности предоставления услуг общественной безопасности?
3. Каковы задачи и функции органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности?
4. Каковы основные особенности управления вопросами пожарной безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций?
Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом. Общие проблемы управления и реформирования ЖКК
Уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (ЖКУ) один из самых важных показателей качества жизни на территории муниципального образования. Управление жилищно-коммунальным комплексом, согласно Федеральному закону 2003 г., относится в основном к компетенции поселений.
На муниципальные районы возложены межпоселенческие функции: организация электро- и газоснабжения в границах муниципального района, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами муниципального района с соответствующими инженерными сооружениями, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, содержание межпоселенческих мест захоронения и оказание ритуальных услуг.
Как отмечалось в главе 2, в состав ЖКК входят три основных блока:
¦ жилищное хозяйство, т. е. жилые и нежилые здания с сетью обслуживающих их предприятий и организаций;
¦ системы инженерного обеспечения поселений, или коммунальная энергетика (электроэнергия, тепло, газ, вода);
¦ общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство территории, вывоз и переработка бытовых отходов и ряд других хозяйств).
В настоящем разделе излагаются общие проблемы управления ЖКК и его реформирования, а также вопросы управления жилищным хозяйством. Вопросы инженерного обеспечения поселений и общегородского коммунального хозяйства рассматриваются в следующем разделе.
Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований России стало проблемой общегосударственного значения. Причинами кризиса являются многолетнее недофинансирование, тарифная политика, предопределяющая дотационность отрасли, высокие затраты на оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических стимулов снижения затрат, а у получателей ЖКУ возможности влиять на их количество и качество, неэффективная система централизованного управления, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов.
Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКК было связано с тем, что до начала массовой приватизации в России основная часть объектов ЖКК поселений находилась на балансе промышленных и других предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых министерств и ведомств. В ходе приватизации эти объекты были переданы в муниципальную собственность, причем в крайне запущенном техническом состоянии и без должной финансовой компенсации расходов на их содержание; некоторые объекты оказались просто брошенными прежними владельцами.
Во избежание полного краха систем жизнеобеспечения поселений муниципалитеты были вынуждены взять на свой баланс ветхий и аварийный жилищный фонд, изношенные трубопроводы, устаревшие котельные и насосные станции и т. д. Средств для их поддержания (и тем более для технического перевооружения) у местных властей не было, вследствие чего стала резко нарастать аварийность в системах жизнеобеспечения. Финансовый кризис и банкротство градообразующих предприятий поставили многие города и поселки с моноструктурным характером экономики на грань вымирания.
В результате начал нарастать объем задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий перед ресурсоснабжающими и другими организациями, что стало источником цепочки неплатежей, охвативших практически все отрасли экономики.
Поданным Госстроя РФ, разрабатывающего и реализующего государственную политику в сфере ЖКК, его недофинансирование в 2000 г. составило около 20 % объема необходимых средств. Существенную часть стоимости жилищно-коммунальных услуг, не покрываемых платежами населения и бюджетных организаций, компенсируют промышленные предприятия за счет установления для них более высоких тарифов (так называемое перекрестное финансирование), что удорожает себестоимость их продукции и снижает ее конкурентоспособность. Система дотирования жилищно-коммунальных предприятий в отличие от прямого субсидирования граждан приводит к ситуации, когда конечными получателями субсидий выступают не только малоимущие, но и группы граждан с высокими и средними доходами.
В результате ЖКК превратился в источник серьезных угроз для социального и экономического развития муниципальных образований, регионов и страны в целом.
Государственная политика реформирования ЖКК
За последнее время внимание государства к проблемам ЖКК усилилось. В 2001 г. Правительством РФ принята подпрограмма Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ на период 2002-2010 гг. в составе федеральной целевой программы Жилище.
Основные направления реформирования ЖКК показаны на рис. 4.3.1.
Финансовое оздоровление предприятий ЖКК включает в себя инвентаризацию, реструктуризацию и ликвидацию накопившейся многолетней задолженности. Без решения этой первоочередной задачи никакие другие мероприятия не дадут положительного эффекта.
Передача распоряжения бюджетными средствами на дотирование отрасли от предприятий к жителям осуществляется в комплексе с мерами социальной защиты малоимущих граждан. Вместо дотирования предприятий ЖКК вводятся адресные жилищные субсидии, зачисляемые на персонифицированные счета граждан. При этом готовится отмена федерального стандарта, касающегося доли платежей граждан в стоимости жилищно-коммунальных услуг; и будет установлен единый показатель для получения жилищных субсидий доля расходов на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи. ,
коммунального комплекса
Изменение экономических отношений в отрасли предполагает разделение функций собственника, управляющего муниципальным жилищным фондом (балансодержателя) и обслуживающих организаций на основе договорных отношений между ними, что позволит создать конкурентную среду в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.
Изменение тарифной политики включает в себя введение государственного регулирования тарифов на услуги естественных монополий (электроэнергию и природный газ) и ежегодное установление федеральным законом предельной стоимости ЖКУ на один кв. м жилой площади дифференцированно по субъектам РФ.
Содержание жилищного фонда и систем инженерного обеспечения поселений потенциально привлекательно для инвесторов. Предусматривается в основном переход с бюджетной на заемную основу инвестирования отраслей ЖКК (концессионные механизмы) с частичным бюджетным софинансированием.
Задачи органов местного самоуправления по реформированию ЖКК
Реализация указанных мероприятий существенно повлияет на деятельность органов местного самоуправления в сфере ЖКК, избавит их от непосредственного выполнения хозяйственных функций по управлению и обслуживанию жилищного фонда, позволит существенно сократить расходы местных бюджетов на дотирование предприятий ЖКК. В то же время в условиях реформирования ЖКК перед местными органами возникает много новых задач, перечень которых представлен на рис.
4.3.2.
В каждом муниципальном образовании должна быть разработана собственная, экономически и социально обоснованная программа реформирования жилищнокоммунальной сферы, учитывающая местную специфику. В результате ее реализации будет осуществлен переход на систему договорных отношений между органами местного самоуправления, собственниками и нанимателями жилищного фонда, управляющими организациями и исполнителями жилищно-коммунальных услуг, и создана конкурентная среда в сферах управления жилищным фондом и его эксплуатации.
На этой основе должно быть обеспечено существенное повышение качества предоставления ЖКУ и сдерживание роста, а в ряде случаев снижение тарифов на отдельные виды ЖКУ.
коммунального комплекса
В структурах практически всех муниципальных администраций есть подразделения, отвечающие за вопросы ЖКК. Важно их укреплять, осуществляя переподготовку специалистов применительно к новой экономической и управленческой ситуации в сфере ЖКК, обучая их работе с населением, немуниципальными управляющими и эксплуатирующими организациями.
В администрациях некоторых городов созданы специальные структурные подразделения по вопросам реформирования ЖКК.
