d9e5a92d

Самоуправление в России до 1917 г.

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Для оценки этой роли и функций напомним, что политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции. Первый сектор власть (функция власти, политическая функция); второй сектор бизнес (хозяйственная функция); третий сектор гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий).

Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции (рис. 1.1.1).
Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.
Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.
Как организатор местного хозяйства местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества.
Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан не его дело. Общественные и другие некоммерческие (в зарубежной литературе используются термины негосударственные, неправительственные) организации выполняют функцию самоорганизации граждан и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции.

Оно решает такие задачи, до которых у государства не доходят руки, привлекает для решения этих задач невидимые с государственного уровня местные ресурсы. Оно освобождает органы государственной власти от мелких дел, позволяя им концентрироваться на решении стратегических проблем.
В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты системы местного самоуправления в современной России представлены на рис.

1.1.2 и раскрываются в последующих разделах данной главы.


экономического развития России. Важнейшую роль в этом будет играть реализация положений нового Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем отличие местного самоуправления от государственной власти и от общественных организаций?
2. Чем различаются определения местного самоуправления в Европейской Хартии местного самоуправления и в российском законодательстве?
3. Что такое местные интересы?
4. Какие функции выполняет местное самоуправление в современном обществе? В чем их специфика?
5. Каковы основные проблемы местного самоуправления в России?

Исторический путь местного самоуправления. Возникновение и развитие местного самоуправления

Становление и развитие местного самоуправления в России и за рубежом имеет богатую историю и является предметом специальной научной и учебной дисциплины. Цель настоящего раздела дать минимальный исторический обзор и характеристику различных систем местного самоуправления.
Исторически местное или муниципальное самоуправление возникло из родовой общины первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов.

Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В таких условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие такими знаниями и жизненным опытом. Такая организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправления.

Таким образом, исторически самоуправление, община старше, чем государство.
С развитием человеческой жизни усложнялись формы самоорганизации людей, иерархия интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность производственного коллектива постепенно уменьшалась от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения.

Так возникло государство.
Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи то уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократии античного мира, сельские общины и особенно средневековые вольные города, имевшие собственные административную и судебную власть и внешнеторговые связи, а также высокую степень финансовой самостоятельности.
Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже Х?ІІІ-ХІХ вв. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах).

Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.
За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно законодательно оформилось и отразило огромный опыт граждан в решении местных проблем, вовлечении их в муниципальную деятельность.

Принята Европейская Хартия местного самоуправления, для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами (региональной и местной). Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

Зарубежный опыт организации местного самоуправления

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались существенно различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления.
Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют.

Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.
Французская модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Государственные чиновники на местах префекты и комиссары имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц.

Реформа 1982 г. во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система государственного контроля сохранилась.
Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных сочетаниях элементы англосаксонской и французской моделей.
Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата.

Тем не менее органы местного самоуправления могут по определенным вопросам выходить на федеральные власти (например по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т. п.).

Самоуправление в России до 1917 г.

Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т. д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника.

В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.
Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Однако и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то вновь ослабевали.
Так, при том же Иване Грозном земские и губные старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.
При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Петра все вернулось к назначению чиновников.
Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей специальный акт Грамоту на права и выгоды городов Российской империи. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды.

Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и др. С завершением правления Екатерины процесс снова пошел вспять.


Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т. п. Властное влияние общины (мира) на жизнь крестьян было исключительно велико.

Общинные (артельные) традиции прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.
Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти.

Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.
Даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений.
Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 г. 21 мая Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось наступил октябрь 1917 г.

Самоуправление в СССР

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.
В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после Гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах.

В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.
В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов.

Его фундаментальный труд Основы городского хозяйства, изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет свою актуальность.
С 1927-1928 гг. в СССР наступил новый период развития, период великого перелома и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административнотерриториальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы укрупненные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все само-управленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин самоуправление надолго исчез из употребления.

Профессора Л. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х гг.
Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Были введены институт наказов избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов.

Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.
Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим.

Сценарии сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Возрождение местного самоуправления

Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 1980-х гг. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовали адекватных преобразований в системе местной власти.

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР. Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 г. был принят российский Закон О местном самоуправлении в РСФСР. Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности.

Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась, система вышестоящих и нижестоящих советов.

Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета.
В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 г., после которых советы всех уровней были распущены.
Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями.

Только после принятия в 1995 г. Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации началось возрождение местного самоуправления в России. Почти везде избраны и функционируют органы местного самоуправления.

Однако существенно отстает процесс формирования его финансово-экономической основы.

Вопросы для самоконтроля

1. Как сформировалось местное самоуправление?
2. Каковы основные модели местного самоуправления в современном мире?
3. Как развивалось местное самоуправление в России до 1917 г.?
4. С чем было связано возрождение местного самоуправления в СССР в период новой экономической политики?
5. Каковы особенности организации местной власти в советский период?
6. Как связано возрождение местного самоуправления в России с преобразованиями в общественном строе и экономике государства?

Правовые основы местного самоуправления. Понятие и состав правовой базы местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы.
Правовая база местного самоуправления это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых функционирует местное самоуправление.
Правовая база местного самоуправления включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований (рис. 1.3.1).


К другим федеральным законам этой группы относятся законы Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (1996 г.), О финансовых основах местного самоуправления в РФ (1997 г., подлежит отмене с 2006 г.), Об основах муниципальной службы в РФ (1998 г.), О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления (1998 г.).
Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов от воинской службы до здравоохранения.

Во многих из этих законов, однако, на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

Региональное законодательство

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.
Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.
В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ на основании Федерального закона 1995 г. принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления.

К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т. п. К числу отраслевых региональных законов, особо влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и сборах и другие. Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов показывает, что многие из них по-разному трактуют и конкретизируют различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права.

Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование декоративных муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ.

Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997 г.) и в Республике Коми (1998 г.).
В 2001 -2003 гг. по инициативе Президента России многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако в свете Федерального закона 2003 г. еще необходима большая работа.

Система муниципальных правовых актов

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.



Содержание раздела