Принципы организации местного самоуправления городах федерального значения
В настоящее время в Лондоне представлены и наделены полномочиями 7080 различных управленческих органов, многие из которых фактически неподотчетны населению, что подвергается острой критике. Реформа 1985 г. так и не достигла одной из своих главных целей экономии средств, поскольку было сформировано множество новых управленческих структур.
Мадрид. Высшим органом управления городом является пленум, состоящий из 55 советников.
Он избирается населением на 4 года по спискам партий или коалиций. Основные функции пленума связаны с осуществлением контроля за деятельностью исполнительных органов, разработкой налоговой политики, принятием и изменением бюджета, учреждением и преобразованием муниципальных округов или районов, отчуждением собственности и др.
Пленум избирает из своего состава мэра города и имеет право выражения вотума недоверия мэру. Мэр руководит правительством города, муниципальной администрацией, полицией, осуществляет контроль за деятельностью муниципальных органов и служб.
Город состоит из 21 района. В сферу компетенции районных органов управления входят: проведение муниципальной политики в данном районе, заключение договоров на приобретение имущества, проведение работ, предоставление услуг, осуществление поставок для нужд района; осуществление приемки новых городских объектов; утверждение урбанизационных проектов.
Возглавляет район советник-президент, назначаемый мэром города. Вместе с 13 членами, назначаемыми мэром по представлению политических партий пропорционально результатам выборов, они образуют районный пленум (хунту).
В каждом районе работает от 100 до 200 служащих. При районных органах управления создаются советы по разным направлениям деятельности, образуемые из населения района.
Приведенные примеры характеризуют сложность и разнообразие методов решения проблем местного самоуправления в крупнейших городах. Однако ни один из этих примеров не может рассматриваться в качестве эталона для российских городов федерального значения.
Принципы организации местного самоуправления городах федерального значения
Установленные Федеральным законом 2003 г. особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов его организации, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах. Эти принципы приведены на рис.
9.1.3.
Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т. е. государственном) уровне. Типичными примерами таких сфер служат водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт.
Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.
экономическому развитию территории, что и на город в целом. На районном уровне была сосредоточена подавляющая часть функций жизнеобеспечения населения по месту жительства.
Как город, так и его районы представляли собой многоотраслевые и полифункциональные административно-территориальные образования.
Сложившееся территориальное деление города порождало ряд проблем:
1) количество районов как объектов управления на уровне города было велико, что затрудняло деятельность городских органов управления (проблема диапазона управляемости и контроля);
2) в крупных районах загруженность органов управления хозяйственными проблемами приводила к тому, что население с трудом могло достучаться до органов управления (проблема доступности власти);
3) расположение многих районов в пределах Садового кольца не позволяло четко координировать усилия по выполнению столичных функций (проблема концентрации функций).
Необходимость демократизации общества и решения вышеназванных проблем потребовали изменения административно-территориального деления и системы органов управления городом. В результате реформы системы управления в 1991 г. в Москве было образовано 10 крупных административных округов и 125 районов, создание которых позволило приблизить органы управления к населению.
В июне 1995 г. был принят Устав города Москвы, устанавливающий упомянутый двойной статус органов власти города. Такое решение было принято с учетом опыта организации власти в столицах европейских государств, а также в связи с неопределенностью правового статуса города федерального значения. Согласно Уставу города Москвы:
1) представительным органом городского самоуправления и одновременно представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская дума;
2) исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская администрация (или мэрия);
3) деятельностью мэрии руководил избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города Москвы и главой городской администрации;
4) в структуру администрации входили коллегиальный орган исполнительной власти правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром;
5) городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имела территориальные отделения в районах города Москвы районные управы, являющиеся органами государственной власти района. Их задача решать местные проблемы населения.
В 1996 г. был принят Закон О районной управе в городе Москве. В нем установлено: районная управа в городе Москве орган власти района осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления.
Возглавляет районную управу ее глава. Он же является председателем районного собрания, которое наделено полномочиями представительного органа населения.
Глава управы возглавляет и администрацию района, обеспечивая в пределах своих полномочий и под свою ответственность решение вопросов местного (районного) значения, осуществляет руководство хозяйственными и социальными службами района, являющимися структурными подразделениями администрации района.
Наконец, в районе могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.
Создание районных управ явилось шагом вперед на пути организации местного самоуправления в районах города. Однако районная управа оставалась по сути местным органом государственного управления. Во-первых, в районное собрание, выполняющее функции представительного органа населения района, избирались советники, а не депутаты. Во-вторых, глава управы избирался районным собранием из своего состава по представлению мэра Москвы.
Мэр, в соответствии с законом, мог предложить другую кандидатуру (не из числа советников районного собрания). Таким образом, главы управ не всегда были выборными лицами.
В-третьих, в законе О районной управе отмечено: Управа самостоятельно распоряжается финансовыми ресурсами района в пределах утвержденной сметы доходов и расходов. Следовательно, Устав Москвы нуждался в доработке в части прямого введения местного самоуправления в районах.
Начиная с июня 1998 г. в Устав города Москвы периодически вносились изменения. В связи с изменением положений о местном самоуправлении в районах были внесены поправки в Устав города, в соответствии с которыми территориальные органы исполнительной власти образуются:
¦ в административных округах префектуры административных округов;
¦ в районах города Москвы управы районов.
Префектура осуществляет контрольную координирующую и исполнительнораспорядительную деятельность на территории административного округа.
Управа района территориальный орган исполнительной власти города, подведомственный правительству Москвы. Оперативное руководство, координацию и контроль за деятельностью управы района осуществляет префект соответствующего административного округа.
Таким образом, в Москве сформировалась трехуровневая система органов государственной власти (рис. 9.2.1).
В соответствии с указанным законом местное самоуправление в Москве определено как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, Уставом города Москвы самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законодательства, Устава и законов города Москвы, уставов муниципальных образований. Местное самоуправление осуществляется на территориях внутригородских муниципальных образований в городе Москве путем проведения местных референдумов, выборов, собраний и конференций, проявления гражданской инициативы, через органы местного самоуправления и иные формы местного самоуправления, создаваемые по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок.
Законом города Москвы установлены 125 внутригородских муниципальных образований, создаваемых в границах территорий районов города. Таким образом, в каждом районе города имеется и местный орган государственной власти управа района, и органы местного самоуправления.
Наименования муниципальных образований, сведения о составе их территорий вносятся в реестр муниципальных образований, который ведет уполномоченный орган власти города Москвы.
К вопросам местного значения относятся вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципального образования, исходя из сочетания интересов жителей города Москвы и жителей конкретного муниципального образования, исторических и иных местных традиций. В новой редакции Устава и в Законе Москвы Об организации местного самоуправления в городе Москве заложен принцип, по которому за органами местного самоуправления закрепляются лишь те вопросы, которые без ущерба для целостности городского хозяйства могут успешно ими решаться.
Закон определил 24 предмета ведения муниципального образования. Среди них:
¦ принятие планов и программ развития муниципального образования;
¦ утверждение положения о бюджетном процессе и местного бюджета, исполнение местного бюджета, утверждение отчета о его исполнении;
¦ установление порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
¦ создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий и учреждений, назначение и увольнение их руководителей;
¦ содействие организации регистрации животных;
¦ осуществление мероприятий по сохранению памятников истории и культуры местного значения;
¦ организация первичных мер в области пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций;
¦ во взаимодействии с государственными органами осуществление контроля
по вопросам использования земель, благоустройства, санитарного состояния, противопожарной безопасности; .
¦ информирование жителей о деятельности органов местного самоуправления, содействие средствам массовой информации;
¦ организация и осуществление опеки и попечительства;
¦ принятие решений по охране прав и интересов несовершеннолетних;
¦ организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий;
¦ содействие созданию и деятельности территориальных общин и органов территориального общественного самоуправления;
¦ содержание, использование и распоряжение жилищным фондом и нежилыми помещениями, находящимися в муниципальной собственности;
¦ организация содержания и эксплуатации объектов социальной сферы, находящихся в муниципальной собственности.
Все остальные хозяйственные вопросы в районе (жилищные, коммунального хозяйства и благоустройства, потребительского рынка и бытового обслуживания, здравоохранения и образования) решаются управами районов.
Органы государственной власти города Москвы создают необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий.
Органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы
Закон города Москвы устанавливает, что каждое муниципальное образование формирует представительный орган местного самоуправления муниципальное собрание и исполнительно-распорядительный орган муниципалитет.
Муниципальное собрание состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав муниципального собрания определяется уставом муниципального образования с у,четом численности избирателей района. При числе избирателей до пятидесяти тысяч число депутатов муниципального собрания устанавливается до 10, при числе избирателей свыше ста тысяч до 20 депутатов.
Возглавляет муниципальное собрание председатель.
Деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования возглавляет руководитель муниципального образования (эта должность соответствует должности главы муниципального образования по Федеральному закону 2003 г.). Он избирается на срок полномочий депутатов муниципального собрания и наделяется компетенцией по решению всех вопросов местного значения, кроме вопросов, отнесенных к исключительному ведению муниципального собрания. В соответствии с уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность руководителя муниципалитета (соответствует должности главы местной администрации по Федеральному закону 2003 г.).
Он осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках полномочий, установленных уставом муниципального образования.
Закон города Москвы предусматривает использование различных моделей организации муниципальной власти:
¦ избрание руководителя муниципального образования может осуществляться непосредственно населением или муниципальным собранием из своего состава;
¦ руководитель муниципального образования может выполнять полномочия председателя муниципального собрания или возглавлять муниципалитет;
¦ предусматривается возможность выполнения функций руководителя муниципалитета наемным менеджером, который назначается председателем муниципального собрания на конкурсной основе и т. д.
Закон вступил в действие с 1 января 2003 г., в марте 2004 г. прошли выборы депутатов муниципальных собраний и выборных должностных лиц местного самоуправления, и на конституционной основе сформированы органы местного самоуправления. В большинстве муниципальных образований города Москвы реализована модель, согласно которой (рис. 9.2.2) руководитель муниципального образования избирается муниципальным собранием из своего состава и является председателем муниципального собрания.
Руководитель муниципалитета назначается на должность решением муниципального собрания из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение указанной должности.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления в Москве
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют средства местных бюджетов, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для удовлетворения потребностей жителей муниципального образования. Перечень имущества, находящегося в собственности города Москвы, передаваемого в собственность муниципальных образований, и порядок его передачи определяются законом города Москвы. К полномочиям органов государственной власти города Москвы в области финансово-экономического обеспечения местного самоуправления относятся:
¦ регулирование отношений между бюджетом города Москвы и местными бюджетами;
¦ обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
¦ законодательное определение источников доходов местных бюджетов и казначейское исполнение местных бюджетов на основании соглашений с органами местного самоуправления;
¦ установление и введение в действие местных налогов и сборов;
¦ предоставление финансовой помощи (субсидии, субвенции, дотации) местным бюджетам.
территориального деления города Москвы и системы органов управления городом?
2. Каковы были особенности устройства системы органов власти в городе Москве в середине 1990-х гг.?
3. Как изменился состав органов государственной власти с принятием Закона города Москвы Об организации местного самоуправления в городе Москве от 6 ноября 2002 г.?
4. На каких территориях создаются внутригородские муниципальные образования в Москве?
5. Какие модели организации муниципальной власти предлагаются Законом в качестве организационной основы местного самоуправления в Москве?
6. По какой схеме осуществляется финансирование внутригородских муниципальных образований в Москве?
9.3. Законодательство и практика муниципального управления в Санкт-Петербурге
Общая схема управления городом
Санкт-Петербург второй по величине (после Москвы) город России. В состав Санкт-Петербурга как субъекта РФ входит собственно город, а также 9 городов-пригородов и 21 пригородный поселок.
Поэтому, в отличие от Москвы, здесь не возникало вопроса о двойном статусе города.
Города-пригороды расположены на компактных территориях. Численность их населения колеблется от 10 тыс. (Зеленогорск) до 142 тыс. чел. (Колпино).
Некоторые города (Колпино, Красное Село) имеют развитую промышленность, другие выполняют функции курортного города (Зеленогорск, Сестрорецк), третьи претендуют на роль центров туризма (Павловск, Пушкин) или выполняют смешанную функцию (Петергоф, Ломоносов).
Поселки это преимущественно малонаселенные округа с большой территорией. Численность их населения колеблется от 106 чел. (поселок Серово) до 30,8 тыс. чел. (поселок Левашово). На территориях одних поселков (Понтонный, Металлострой) есть развитая индустрия, другие же выполняют в основном рекреационную функцию.
На территории поселка Песочный расположены крупные городские научные и медицинские центры.
Многолетняя историческая традиция Санкт-Петербурга связана с его делением на районы. Город делится на 18 районов.
За десятилетия административного управления Санкт-Петербургом по районам сложилась целостная система обеспечения жизнедеятельности города: создана соответствующая материально-техническая база, сформировались необходимые службы, подготовлены квалифицированные кадры. Но самое главное укрепилась устойчивая привычка жителей решать большинство своих житейских проблем на уровне района.
В соответствии с законодательством о территориальном устройстве в Санкт-Петербурге сформирована двухуровневая система органов государственной власти на уровне города и на уровне районов (рис. 9.3.1).
Федеральные органы
-общее линейное руководство ------- координация
Рис. 9.3.1. Состав органов государственной власти Санкт-Петербурга
Законодательное собрание Санкт-Петербурга высший и единственный законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга. Оно состоит из 50 депутатов и избирается на 4 года. Правительство Санкт-Петербурга высший исполнительный орган.
Его формирует и возглавляет высшее должностное лицо Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга, избираемый населением также на 4 года. Администрация Санкт-Петербурга включает в себя иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга.
Судебные органы государственной власти Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи.
Территориальные органы государственной власти (18 администраций районов) входят в состав администрации Санкт-Петербурга. Их формирует Правительство города.
Главы администраций районов назначаются губернатором.
Система местного самоуправления в Санкт-Петербурге
До 1997 г. в Санкт-Петербурге не существовало местного самоуправления. После реформирования местных советов в 1993 г. местные представительные органы отсутствовали в городе почти четыре года.
Начало становления местного самоуправления положил Закон Санкт-Петербурга О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге от 23 июня 1997 г. В соответствии с ним на территории Санкт-Петербурга как субъекта РФ было создано 111 муниципальных образований, в т. ч. 81 муниципальный округ в городской черте, 9 в городах-пригородах и 21 в поселках. Выборы в муниципальные советы прошли в сентябре 1997 г. и в начале 1998 г.
Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что муниципальные образования, расположенные в черте города, созданы на внутрирайонном (микрорайонном) уровне. Тем самым удалось избежать ситуации, имеющей место в Москве, когда на одной и той же территории (районе) функционируют и органы государственной власти (управы), и органы местного самоуправления.
На территории одного административного района Санкт-Петербурга находится от 2 до 11 муниципальных образований.
Созданные муниципальные образования различаются по: статусу, размеру территории и численности населения; характеру и плотности застройки; обеспеченности инфраструктурой и степени ее автономности; своему экономическому и налоговому потенциалу; менталитету жителей и их отношению к местной власти.
В городах-пригородах, как правило, существуют достаточно автономные инфраструктура и экономическая база, необходимые для осуществления местного самоуправления.
В пригородных поселках также есть своя инфраструктура, но она крайне незначительна. Для жителей поселков большое значение имеет степень доступности (близости) органов государственной власти, отвечающих в Санкт-Петербурге за решение большинства вопросов местного значения.
Для разных поселков эта степень различна. Местная власть здесь персонифицирована в людях, с которыми лично знакома значительная часть населения.
В силу этого органам местного самоуправления здесь часто приходится выполнять функцию посредника между населением и органами государственной власти при решении вопросов местного значения, которые в рамках санкт-петербургской модели находятся в ведении органов государственной власти.
Муниципальные округа в городской черте Санкт-Петербурга многонаселенные, имеющие, как правило, компактную территорию с высокой плотностью застройки. Их инженерная и социально-бытовая инфраструктура интегрирована в общегородской комплекс.
Эти муниципальные округа также неоднородны, численность их населения колеблется от 12 до 85 тыс. чел. Они различаются также по преобладанию на их территории жилой, промышленной или коммерческой недвижимости, по наличию или отсутствию объектов инфраструктуры городского значения и т. д.
Отмеченные различия порождают различия в понимании миссии местного самоуправления, стратегии деятельности его органов, используемых технологий муниципального управления, усложняют задачу справедливого распределения финансовых ресурсов.
Первоначально Законом Санкт-Петербурга О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге для всех типов муниципальных образований был установлен унифицированный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения, включающий в себя 24 полномочия. Среди них:
¦ введение и отмена местных налогов и сборов, определение конкретных ставок и предоставление льгот по уплате местных налогов и сборов;
¦ принятие планов и программ развития муниципального образования;
¦ содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, переданных в муниципальную собственность;
¦ формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
¦ владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований;
